CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 20 juin 2005
Composition	Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Dina Charif Feller et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Anouchka Hubert, greffière.

 

Recourante

X.________, ********, à A.________,

  

Autorité intimée

Municipalité de la commune d'Ollon,

  

 

Objet	Déni de justice
	Recours X.________ c/ Municipalité d'Ollon

 

Vu les faits suivants

A.                                Par courrier du 15 mars 2004, X.________ ont sollicité, en substance, de la Municipalité d’Ollon (ci-après : la municipalité) qu’elle vérifie " à partir des années 1978-79, l’existence d’une inscription au rôle des contribuables (…) en vue de corrections assurément tardives, mais toujours indispensables, en relation avec une part valaisanne de questions pas encore réglées qui ont été démesurément compliquées par un va-et-vient intercantonal".

A l’appui de leur demande, X.________ invoquaient avoir présenté la même demande à diverses reprises, une première fois le 7 octobre 1997 à la police municipale de la commune de A.________ (recte: la Commune d’Ollon), puis le 14 février 2004 au Contrôle des habitants de cette même commune et enfin le 8 mars 2004 à deux municipaux de cette même commune.

B.                               En l’absence de réponse de la part de la municipalité, les recourants ont saisi le Tribunal administratif le 17 mai 2004 d'un recours pour déni de justice formel en concluant notamment à ce que qui suit :

"(…)

Les recourants prient le Tribunal administratif cantonal :

(…)

- de tenir compte, pour son examen comme pour toute initiative appropriée,

- de l’urgence résultant de la nature, de la durée et des effets de l’affaire présentée ;

- d’apprécier la nécessité d’une assistance judiciaire, qui paraît indispensable aux recourants pour tout complément souhaitable et toute suite utile

              -           notamment pour faire valoir des questions de frais et dépens

              -           et surtout pour faire reconnaître un lien essentiel entre l’objet du                          présent recours et un ensemble de procédures cantonales qui les a                                  laissés sans défense depuis de très longues années et qui requiert                             toujours des moyens de révision ;

- de retenir, dans cette perspective, qu’une absence durable de réponse a rendu    toujours plus vraisemblable le fait que des données qui sont restées ainsi           inaccessibles peuvent constituer des moyens de preuve pour des corrections          exigibles et même une réparation suffisamment méritée ;

- d’admettre qu’une absence prolongée de déterminations dépasse, en l’espèce, la             qualification de simple retard injustifié et contribue à un deni de justice ;

- d’ordonner par conséquent que l’autorité communale sollicitée réponde sans plus             tarder et de manière adéquate à la demande de vérification et d’information       renouvelée le 15 mars 2004".

C.                               Par correspondance du 4 juin 2004, la municipalité a répondu aux recourants en ces termes :

"(…)

Le long délai entre votre demande et notre réponse est dû au fait que nous avons effectué des recherches scrupuleuses et difficiles dans divers services, remontant à l’année 1977.

De ces dernières, il ressort que vous apparaissez en domicile secondaire sur la Commune C.________ du 23 juin 1997 au 28 mars 2003, et en domicile principal dès le 29 août 2003 en provenance de B.________. Nous précisons que le prénom de M. X.________ est enregistré dans nos registres sous «******** » et que ces deux prénoms ont donc probablement été communiqués au contrôle des habitants au moment de la prise de domicile secondaire. Au niveau des impôts, vous avez été transféré au rôle d’impôt de notre Commune en 2004 avec effet rétroactif au 1er janvier 2003.

Nous espérons que ces renseignements sauront vous satisfaire et que nous avons répondu à votre attente, ce qui vous permettra de retirer votre recours déposé auprès du Tribunal administratif de Lausanne".

D.                               Le 14 juin 2004, le Juge instructeur du Tribunal administratif a interpellé les recourants en les invitant à indiquer au tribunal si, suite à la réponse susmentionnée, ils étaient disposés à retirer leur recours.

E.                               Le 24 juin 2004, X.________ ont confirmé implicitement le maintien de leur recours en relevant que dans son courrier du 4 juin 2004, l’autorité intimée ne se déterminait pas explicitement sur leur requête, éludant deux questions essentielles, dans la mesure où elle ne se prononçait ni sur la "réalité ou l’inexistence de traces administratives précédant un séjour continu à A.________ qui a commencé en mai 1997" (la correspondance du 4 juin 2004 n’excluant pas formellement leur existence et se dispensant d' "accorder une place à une simple mention du sujet qui a été proposé, concernant les années en question, avec des exemples que la nature même du problème posé (perte de contrôle sur divers traitements administratifs) empêche d’être exhaustifs : notamment impositions et cotisations sociales sur la base d’une taxation d’office, ainsi que des poursuites subséquentes et des jugements par défaut, en relation avec des adresses attribuées et des séjours supposés en résidence principale ou secondaire") ni sur les motifs pour lesquels leur première requête de 1997 était demeurée jusque-là lettre morte. Ils ont conclu notamment à ce que l’autorité intimée se prononce explicitement sur les deux points susmentionné.

F.                                Par décision du juge instruceur du 26 juillet 2004, les recourants ont été dispensés de procéder à une avance de frais.

G.                               Le 4 août 2004, l’autorité intimée s’est déterminée en se référant purement et simplement au contenu de sa correspondance du 4 juin 2004.

H.                               Les recourants ont déclaré maintenir leur position en date du 7 mai 2005, en faisant valoir ce qui suit:

"(…)

- que les recourants eux-mêmes continuent d'être privés de la possibilité de se      déterminer selon l'art. 52 LJPA, en pleine connaissance de cause, quant à un retrait          du recours, ou à son maintien, avec des modifications éventuelles;

- et que la Municipalité sollicitée continue de disposer souverainement, selon toute            vraisemblance, des moyens de démontrer pleinement

- qu'il y a défaut de réponse, ou du moins de réponse adéquate, à des questions dont        l'objet mérite pourtant une prise de position explicite après une vérification          appropriée,

- si bien qu'une responsabilité à définir échappe ainsi à l'examen, dans des           anomalies ou même des irrégularités originaires, comme aussi dans les peines       ajoutées au cours d'une recherche excessivement prolongée sans résultat.(…)".

I.                                   Le tribunal a délibéré par voie de circulation.

J.                                 Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Conformément à l'art. 30 al. 1 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA), lorsqu'une autorité refuse sans raison de statuer, ou tarde à se prononcer, son silence vaut décision négative. L'art. 31 al. 1, 2ème phrase LJPA ouvre la voie d'un recours en tout temps contre cette fiction de décision. En procédure vaudoise, la compétence pour connaître du recours pour déni de justice formel n'est pas donnée à l'autorité de surveillance, comme en procédure administrative fédérale (cf. art. 70 al. 1 PA), mais appartient à l'autorité de recours ordinairement compétente pour connaître du recours contre la décision si cette dernière avait été régulièrement prise (cf. arrêt TA GE 99/0014 du 24 mars 1999). De sorte qu'à défaut de disposition légale attribuant la compétence à une autre autorité, c'est bien au tribunal de céans qu'il appartient de trancher le présent recours en vertu de la clause générale de compétence que lui reconnaît l'art. 4 al. 1 LJPA.

2.                                Sous l'empire de l'ancienne Constitution fédérale (aCst), le Tribunal fédéral avait déduit de l'interdiction du déni de justice formel rattachée à l'art. 4 aCst. le droit pour les parties d'exiger qu'une procédure soit achevée dans un délai raisonnable (cf. parmi d'autres ATF 119 II 386, c. 1b; 125 V 188, c. 2a; 125 V 373, c. 2b/aa; cf. ég. A. Koelz/I. Haener, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich 1998, n° 153 p. 53 s.). Cette garantie est désormais consacrée expressément à l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst) qui prescrit que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Ce principe dit de célérité (Beschleunigungsgebot) figure également à l'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH) s'agissant du déroulement des procédures de type judiciaire, où il a une portée équivalente (cf. ATF 119 Ib 311, c. 5). Il y a par conséquent retard injustifié assimilable à un déni de justice formel contraire à l'art. 4 aCst., respectivement à l'art. 29 al. 1 Cst, lorsque l'autorité tarde à statuer dans un délai approprié, soit diffère sa décision au-delà de tout délai raisonnable. Le recours pour déni de justice porte seulement sur la prétention de l'intéressé à obtenir une décision (cf. JAAC 61.21, c. 1a). Pour le reste, pour que le déni de justice soit réalisé, il faut naturellement que l'autorité soit compétente et obligée de statuer (cf. JAAC 1998, n° 24, c. 2).

                   En l'absence, comme en l'espèce, de dispositions légales spéciales impartissant à l'autorité des délais pour statuer, le caractère raisonnable de la durée de la procédure doit s'apprécier dans chaque cas en fonction des circonstances particulières de la cause. Il faut notamment prendre en compte l'ampleur et la difficulté de celle-ci, ainsi que le comportement éventuellement dilatoire du justiciable. Entre également en considération la signification de l'affaire pour l'administré (ATF 119 Ib 311 précité et les références). En revanche, des circonstances sans rapport avec le litige, telle par exemple une surcharge de travail de l'autorité, ne sauraient entrer en ligne de compte (ATF 125 V 188 précité et les références; B. Bovay, Procédure administrative, p. 170 ss).

3.                                Dans le cas présent, force est de constater que l'autorité intimée a statué sur la demande des recourants le 4 juin 2004, soit moins d'un mois après le dépôt du recours pour déni de justice, de sorte que le recours semble être aujourd'hui irrecevable. Au préalable, il y a toutefois lieu d'examiner si la municipalité a véritablement répondu aux questions soulevées par les intéressés ou si, au contraire, comme ces derniers le prétendent, elle a éludé deux aspects essentiels de la demande qui lui avait été soumise à diverses reprises, la dernière fois le 15 mars 2004.

4.                                A la date précitée, les recourants ont saisi l'intimée d'une demande tendant à ce que cette dernière vérifie "à partir des années 1978-79, l'existence d'une inscription au rôle des contribuables (…) en vue de corrections assurément tardives, mais toujours indispensables, en relation avec une part valaisanne de questions pas encore réglées qui ont été démesurément compliquées par un va-et-vient intercantonal". Autrement dit, il s'agissait pour les époux X.________ de savoir s'ils avaient été inscrits, à un moment donné ou à un autre entre 1978 et mai 1997 (cette précision ayant été apportée dans le recours du 17 mai 2004), vraisemblablement à leur insu, dans cette commune, notamment en qualité de contribuables.

a) Dans sa correspondance du 4 juin 2004, la municipalité a indiqué aux recourants avoir effectué des recherches scrupuleuses et difficiles dans divers services remontant à l'année 1977 - raison expliquant le long délai d'attente de sa réponse - et que de ces recherches, il ressortait que les intéressés apparaissaient tout d'abord en domicile secondaire sur la commune C.________ du 23 juin 1997 au 28 mars 2003 puis en domicile principal dès le 29 août 2003, en provenance de B.________. Par ailleurs, elle leur a encore précisé qu'ils avaient été transférés au rôle d'impôt dans la commune susmentionnée en 2004, avec effet rétroactif au 1^er janvier 2003.

Les recourants ne se satisfont cependant pas de cette réponse. Dans leurs écritures du 24 juin 2004 et du 7 mai 2005, ils font valoir en substance que l'intimée ne s'est pas déterminée expressément sur leur présence éventuelle dans la commune avant mai 1997 et qu'elle n'a pas non plus exposé les motifs pour lesquels leur première requête remontant à 1997 n'avait pas reçu de réponse avant le mois de juin 2004.

b) Nonobstant le point de savoir si l'on se trouve en l'espèce en présence d'une décision au sens de l'art. 29 LJPA - élément que le tribunal peut se dispenser d'examiner dans la mesure où le recours doit de toute façon être écarté pour les motifs exposés ci-dessous - il y a lieu d'interpréter la correspondance de la municipalité du 4 juin 2004 à la lumière des principes applicables, en l'occurrence par analogie, en matière d'interprétation des décisions.

                   Malgré son caractère éminemment unilatéral, la décision crée une relation juridique. S'agissant de son interprétation, une fois émise, elle est nécessairement soumise au principe de la confiance (P. Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 1991, spéc. ch. 2.1.2.8, p. 121). Une décision de l'autorité ne s'interprète donc pas seulement d'après sa lettre. En vertu du principe de la confiance, elle a le sens que le destinataire pouvait et devait de bonne foi lui donner, d'après le texte de la décision, sa motivation et plus largement l'ensemble des circonstances qu'il connaissait ou devait connaître au moment de la réception de l'acte (cf. ATF 115 II 415, c. 3a, JT 1991 I 130 et l'arrêt cité; P. Moor, ibidem; cf. ég. T. Merkli/A. Aeschlimann/ R. Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berne 1997, n° 4 ad art. 49 p. 325). Ainsi, la correspondance échangée préalablement entre les parties peut parfois jouer un rôle déterminant (cf. ATF 107 Ib 140).

                   c) En l'espèce, que l'on s'en tienne à une interprétation littérale ou que l'on recoure au principe de la confiance tel que décrit ci-dessus, la correspondance de la municipalité du 4 juin 2004 donne aux recourants des indications claires et précises sur leur présence sur le territoire communal - respectivement leur absence - entre 1977 et 2004. Des termes utilisés dans cette lettre, on peut en effet déduire, a contrario, que les intéressés n'ont jamais été inscrits au contrôle des habitants de la commune C.________ avant le 23 juin 1997. En revanche, la municipalité a expressément indiqué que, pour la période comprise entre cette dernière date et le 28 mars 2003, les époux X.________ apparaissaient en domicile secondaire à Ollon puis, dès le 29 août 2003, en domicile principal dans cette localité. S'agissant des impôts, ils ont été inscrits en qualité de contribuables dans la commune en 2004, avec effet rétroactif au 1^er janvier 2003. Bien qu'une partie des informations sollicitées par les recourants, soit leur statut entre 1977 et 1997, découle certes d'une interprétation a contrario de la correspondance susmentionnée, il n'en demeure pas moins que ces renseignements ont été expressément fournis par l'intimée de sorte que les griefs formulés à cet égard doivent être écartés et que le recours pour déni de justice n'a manifestement plus d'objet.

                   d) Quant au reproche relatif à l'absence d'explications de la municipalité sur le temps mis pour répondre aux recourants, il doit également être rejeté. Il est vrai que la première demande de renseignements remonte au 7 octobre 1997 et que l'intimée n'y a donné suite qu'après trois rappels (soit les 14 février 2004, 8 mars 2004 et 15 mars 2004) et le dépôt d'un recours pour déni de justice. La municipalité a exposé avoir effectué des recherches scrupuleuses et difficiles dans ses archives, ce dont on ne saurait douter compte tenu de de la période considérée. Quoi qu'il en soit, cette précision ne justifie pas encore les sept ans mis pour répondre. Néanmoins, il s'agit de la seule explication fournie par l'intimée - et dont les intéressés devront malheureusement se contenter -, le tribunal étant certes compétent pour statuer sur les cas de déni de justice formel, mais n'étant en revanche pas compétent pour contraindre une autorité à fournir des éclaircissements sur le retard mis pour traiter un dossier. De telles explications, voire leur absence, ne constituent manifestement pas une décision au sens de l'art. 29 al. 1^er LJPA, dans la mesure où elles n'ont pas pour objet "de créer, de modifier ou d'annuler des droits" (art. 29 al. 1^er litt. a LJPA), ni "de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations" (art. 29 al. 1^er litt. b LJPA), ni enfin "de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations" (art. 29 al. 1^er litt. c LJPA). Enfin, force est de constater qu'on ne voit pas en quoi les éventuelles explications complémentaires de l'intimée seraient d'une quelconque utilité pour les recourants. A tout le moins, ces derniers n'ont-ils fourni aucun élément déterminant à ce sujet de sorte qu'il y a lieu de douter qu'ils disposent d'un quelconque intérêt digne de protection au recours au sens de l'art. 37 al.1^er LJPA. Dans ces conditions, le recours en tant qu'il est dirigé contre le refus de l'intimée de fournir davantage de renseignements sur le temps mis pour répondre aux recourants est irrecevable

5.                                En conclusion, le recours doit être déclaré partiellement sans objet, en tant qu'il porte sur un déni de justice formel, et partiellement irrecevable en tant qu'il est dirigé contre le refus de la municipalité d'expliquer de manière plus complète les motifs de son retard à répondre aux demandes des recourants.

Vu l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt devraient être mis à la charge des recourants déboutés. Cependant, compte tenu de la situation financière de ces derniers, ils seront laissés à la charge de l'Etat (art. 55 al. 3 LJPA). Les recourants n'ont enfin pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours du 17 mai 2004 est partiellement sans objet et partiellement irrecevable au sens des considérants.

II.                                 Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.

III.                                Il n'est pas alloué de dépens.

 

 

Lausanne, le 20 juin 2005

 

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.