CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 30 septembre 2005
Composition	Mme Aleksandra Favrod, présidente, MM. Pascal Langone et Patrice Girardet, assesseurs; Isabelle Hofer Dumont, greffière

 

recourant

A.X._______, à Lausanne, représenté par Me Filippo RYTER, à Lausanne,

  

autorité intimée

Département des institutions et des relations extérieures, représenté par Service de la population, Naturalisations, à Lausanne,

  

autorité concernée

Municipalité de Lausanne, représentée par Service juridique de la ville de Lausanne, à Lausanne,

  

 

Recours A.X._______ c/ "décision" du 28 juin 2004 du Département des institutions et des relations extérieures refusant de rendre une décision sur une demande de naturalisation

 

Vu les faits suivants

A.                                Le 19 décembre 2003, A.X._______, né le 22 octobre 1966, son épouse B.X._______ née le 12 août 1971 et leurs deux enfants, C._______ née le 22 mars 1992 et D._______ né le 31 décembre 1997, ont demandé la bourgeoisie de la Commune de Lausanne. Ils ont joint à leur demande des déclarations de l'Office des poursuites de Lausanne-Est. La première atteste que neuf actes de défaut de biens, pour un montant total de 73'981 fr.15, ont été délivrés à l'encontre d'A.X._______ entre le 23 décembre 1999 et le 25 février 2002 et que quatre poursuites sont en cours pour un total de 13'671 fr.05. Le seconde indique que six actes de défaut de biens ont été délivrés contre B.X._______ pour 32'637 fr. entre le 26 juin 2000 et le 12 novembre 2001 et que deux poursuites sont en cours à son encontre pour 1'363 fr.50.

Le 23 décembre 2003, le Secrétarait municipal a refusé d'entrer en matière sur cette demande, retourné le dossier à Me Ryter, conseil des intéressés, au motif que ses clients font l'objet de poursuites et d'actes de défaut de biens pour des montants très élevés, et précisé que leur requête pourra être réexaminée une fois leur situation financière assainie.

Le 9 janvier 2004, le conseil des intéressés a requis de l'autorité municipale qu'elle motive sa position, indiquant qu'il ne souhaitait pas qu'elle rende, en l'état, de décision susceptible de recours.

Le 12 janvier 2004, elle lui a transmis un document émanant du Service cantonal de la population indiquant le "mode de traitement des demandes en présence d'un candidat faisant état de poursuites et/ou d'actes de défaut de biens", qui précise :

"En principe, à réception d'une demande comportant des poursuites et/ou des actes de défaut de biens, le secteur Naturalisations retourne cette dernière à la municipalité concernée dans les cas suivants, la condition légale de la probité avérée apparaissant d'emblée pas remplie :

Demande comportant une ou deux poursuites dont une au moins fait l'objet d'une opposition formulée moins d'un an avant le dépôt de la demande; ou

Demande comportant trois poursuites au moins; ou

Demande comportant un ou deux actes de défaut de biens dont un au moins a été émis moins de cinq ans avant le dépôt de la demande ; ou

Demande comportant trois actes de défaut de biens au moins.

Dans les autres cas, la demande n'est en principe pas retournée à la municipalité : un extrait vierge de l'office des poursuites, voire des explications complémentaires écrites, seront requis du candidat au moment du traitement de sa demande".

 

Le conseil de la famille X._______ a requis le 21 janvier 2004 de la Municipalité de Lausanne qu'elle rende une décision formelle, faisant valoir que les directives cantonales sont contraires à la loi.

Le 22 janvier 2004, la municipalité a demandé au Service cantonal de la population "de confirmer à Me Ryter la prise de position de la commune de Lausanne, qui a été émise après consultation de vos services".

Par lettre du 11 février audit service, le mandataire des intéressés a répété qu'il attendait une décision lui permettant de saisir les autorités judiciaires.

Par courrier du 16 février 2004, le Service de la population lui a répondu ce qui suit :

"(…)

Il ressort de l'examen du dossier, bien que n'ayant pas tous les éléments requis habituellement pour statuer sur le fond, que Monsieur et Madame ne remplissent actuellement pas toutes les conditions pour la naturalisation.

En effet, la loi sur le droit de cité exige notamment du candidat qu'il se conforme à l'ordre juridique suisse et soit d'une probité avérée (art. 5 LDCV), ce qui implique de ne pas faire état de poursuites ou d'actes de défaut de biens. Or, il ressort des pièces du dossier que les intéressés font l'objet de 15  actes de défaut de biens pour un montant total de Frs 107'298.15 ainsi que de nombreuses poursuites ont été inscrites récemment.

De plus, nous vous informons que l'office fédéral de l'intégration de l'immigration et de l'émigration (IMES) n'accorde pas son autorisation si un acte de défaut de biens a été délivré depuis moins de 5 ans au moment de la demande sauf cas d'espèce puisque le requérant doit se conformer à l'ordre juridique suisse (art. 14 LN)

Dès lors sans pouvoir prendre de décision en l'état actuel, puisque la décision cantonale sur la recevabilité du dossier n'intervient qu'une fois le dossier transmis par la commune (cf. article 8a LDCV), il serait très vraisemblable que, en l'état actuel du dossier et sans connaître précisément la situation économique des requérants en l'absence de rapport de Police, la décision serait négative.

Il va sans dire que si les époux X._______ entreprenaient des démarches en vue de rembourser leurs dettes (plan de paiement négocié avec les créanciers et respecté depuis au moins une année) leur dossier pourrait faire l'objet d'une nouvelle appréciation.

(...)".

 

Par courrier du 18 février 2004, la Municipalité de Lausanne a renvoyé au conseil des intéressés le dossier complet, précisant que le Service cantonal de la population, secteur des naturalisations, le lui avait restitué avec une copie de sa lettre du 16 février 2004. Elle mentionne :

"Comme indiqué par le Service cantonal, il ne s'agit pas d'un refus définitif de prise en considération. Dès que la situation financière des époux sera assainie – plan de paiement négocié et respecté – une demande pourra être à nouveau déposée".

 

Par courrier du 26 février 2004, le conseil de la famille X._______ a exigé du Service de la population qu'il rende une décision avant le 19 mars 2004, précisant qu'en cas de refus il interjetterait un recours pour déni de justice.

Le 19 mars 2004, le Service de la population lui a répondu qu'il n'avait pas en l'état à rendre une décision, la commune ne lui ayant pas encore fait parvenir son préavis.

Le 25 juin 2004, les époux X._______ ont à nouveau demandé au Service cantonal de la population de rendre une décision. Cette autorité a confirmé son refus le 28 juin 2004.

B.                               A.X._______ a interjeté recours pour déni de justice auprès du Tribunal administratif par acte daté du 9 juillet 2004. Le Département des institutions et des relations extérieures, Service de la population, a conclu le 11 août 2004 au rejet du recours. Il fait valoir que la municipalité ne lui a jamais transmis le dossier au sens de l'art. 8 al. 3 de la loi du 29 novembre 1955 sur le droit de cité vaudois (ci-après : aLDCV), puisque celui-ci ne contenait ni préavis détaillé portant sa signature, ni le formulaire officiel contenant tous les documents requis (rapport d'enquête, pièces d'état civil, attestations de résidence, etc.). Il soutient qu'en réalité, la municipalité a uniquement sollicité un avis de droit et que pour ce motif, il ne pouvait pas rendre une décision au sens de l'art. 11 aLDCV.

Dans un mémoire complémentaire du 10 novembre 2004, le recourant soutient que la municipalité a rendu dans ce dossier un préavis et que le département était parfaitement en mesure de rendre une décision et que ne le faisant pas, il a commis un déni de justice.

Dans ses observations du 27 janvier 2005, la Municipalité de Lausanne invoque sa pratique constante : le dossier est renvoyé gratuitement au requérant sans plus ample examen, lorsqu'une des conditions de base manque manifestement, afin d'éviter au canton de devoir rendre une décision formelle d'irrecevabilité. Habituellement, le candidat s'en contente et attend de remplir toutes les conditions pour déposer une nouvelle requête. La municipalité admet toutefois, même si le cas ne s'est jamais présenté, qu'un candidat peut requérir une décision formelle, ainsi que l'ont fait les époux X._______. Dans un tel cas, elle estime que le refus municipal d'entrer en matière doit être assimilé à un préavis négatif à l'intention du canton, sans que celui-ci puisse exiger qu'un rapport de police soit établi et que le candidat soit auditionné, afin d'éviter de compliquer inutilement la procédure.

Invitée à se déterminer sur les observations municipales, l'autorité intimée ne s'est pas prononcée.

Le recourant a confirmé ses conclusions dans des observations finales du 21 mars 2005.

Il a été statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Conformément à l'art. 30 al. 1^er de la loi sur la juridiction et la procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA), lorsqu'une autorité refuse sans raison de statuer, ou tarde à se prononcer, son silence vaut décision négative. En procédure vaudoise, la compétence pour connaître du recours pour déni de justice formel n'est pas donnée à l'autorité de surveillance comme en procédure administrative fédérale (cf. art. 70 al. 1 PA), mais à l'autorité de recours ordinairement compétente pour connaître du recours contre la décision si cette dernière avait été régulièrement prise (cf. TA GE.1999.0014 du 24 mars 1999).

L'art. 31 al. 1^er, 2^ème phrase LJPA, ouvre la voie d'un recours en tout temps contre le refus de statuer au sens de l'art. 30 al. 1 LJPA .Cette exception à l'exigence du délai de recours, caractéristique des pourvois en matière de déni de justice formel (cf. également art. 70 al. 1 PA), est toutefois tempérée par le respect du principe de la bonne foi lorsque, comme en l'espèce, l'autorité ne se limite pas à opposer un pur silence à la requête de l'administré, mais refuse expressément de rendre une décision. On peut alors exiger du recourant qu'il agisse contre le refus de l'autorité dans le délai ordinaire de recours (cf. R. Rhinow/H. Koller/C. Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justiz verfassungsrecht des Bundes, Frankfort-sur-le-Main 1996, no 1416, p. 270; T. Merkli/A. Aechlimann/ R. Herzog, Kommentär zum gesetz über die Verwaltungsrechtpflege im Kanton Bern, Berne 1997, no 72 ad art. 49, p. 350; A. Kölz, J. Bosshardt, M. Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechts des Kanton Zürich, 2^ème éd., Zürich 1999, ad n° 50;  F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2^ème éd., Berne 1983, p. 226). Dans le cas présent, le recours a été déposé à un bureau de poste suisse le dernier jour du délai de vingt jours courant dès la communication de l'acte attaqué soit le courrier du 28 juin 2004 de l'autorité cantonale (art. 31 al. 1 et 32 al. 1 LJPA). Il est ainsi recevable.

2.                                Dans le canton de Vaud, la naturalisation des étrangers est régie par la loi sur le droit de cité vaudois, du 28 septembre 2004 (LDVC), entrée en vigueur au 1^er mai 2005. La novelle de 2004, postérieure au dépôt du recours, a modifié fondamentalement la procédure de naturalisation au niveau communal et cantonal pour permettre la mise en œuvre d'un droit de recours. Elle a abrogé la loi sur le droit de cité du 29 novembre 1955 (ci-après : aLDCV, art. 54 LDVC).

En règle générale, les normes en vigueur au moment où les faits se produisent s'appliquent aux faits dont les conséquences sont en cause. En outre, le droit abrogé cesse de s'appliquer aux faits qui se produisent après son abrogation, sauf exception, mais continue de régir les faits antérieurs. Enfin, les nouvelles règles de procédure s'appliquent dès leur entrée en vigueur à toutes les causes qui sont encore pendantes (Moor, Droit administratif, vol I, Berne 2002, n° 2.5.2.3, p. 170). Au demeurant, la nouvelle loi du 28 septembre 2004 comprend des dispositions transitoires qui prévoient :

"Les demandes de naturalisation d'étrangers déjà transmises au département, de même que les demandes de réintégration et de libération déposées avant l'entrée en vigueur de la présente loi sont traitées conformément à la législation ancienne" (art. 53 al. 1^er LDVC).

 

En conséquence, c'est au regard de la loi du 29 novembre 1955 sur le droit de cité vaudois (aLDCV) que la question de savoir si l'autorité intimée a commis un déni de justice en refusant de statuer doit être tranchée. En outre, en cas d'admission du recours, l'autorité intimée devra traiter la demande de naturalisation de la famille X._______ selon la législation ancienne conformément à la disposition transitoire précitée.

3.                                a) Commet un déni de justice formel l'autorité qui refuse expressément ou qui omet tacitement de prendre une décision alors qu'elle est tenue de statuer (cf. JAAC 1998, no 24, p. 166, consid. 2; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel, II, n°1197 ss. ; R. Rhinow, Schweizerischen Verfassungrecht, n° 2730 ss, p. 481; I. Häner, Die Beteilgten im Verwaltungsverfahren une Verwaltungsprozess, Zürich 2000, n° 119, n° 125; V. Zimmerli, W. Kälin, R. Kiener, Grundlagen des öffentlichen Verfahrenrechts, Berne 2004, p. 166; .P. Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 2002, pp. 291-292). Même une autorité incompétente doit le cas échéant répondre précisément qu'elle est incompétente - sauf si son incompétence est manifeste (Moor, op. cit., n° 2.2.7.7. p. 291). Le recours pour déni de justice porte seulement sur la prétention de l'intéressé à obtenir une décision dans un délai déterminé (JAAC 1997, no 21, p. 190, consid. 1a et les auteurs cités; ATF 107 III V; ATF 103 V 1999). L'autorité saisie n'a en effet qu'un pouvoir d'annulation et non de réforme, sous peine de priver les parties d'un degré d'instance voulu par le législateur (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 347). Pour que le déni de justice soit réalisé, il faut donc que l'autorité soit compétente et obligée de statuer (JAAC 1998 précité).

b) Conséquence directe du fait que la nationalité suisse est une nationalité à trois degrés indissolublement liés (nationalité suisse, droit de cité cantonal, bourgeoisie communale), la procédure de naturalisation ordinaire comprend dans une première phase la délivrance d'une autorisation fédérale (art. 38 al. 2 Cst. art. 12 al. 2 LN) dont l'obtention est subordonnée à des exigences concernant l'aptitude de l'intéressé à la naturalisation et à la durée de sa résidence en Suisse. Sans donner un droit à la naturalisation, l'autorisation fédérale permet de déposer une demande dans le canton et dans la commune concernés. Cette partie de la procédure est régie par le droit cantonal, les cantons étant tenus de fixer les conditions (qui tiennent à la durée du séjour sur le territoire cantonal, à l'intégration, au comportement et au caractère du requérant) et de définir la procédure applicable.

Conformément à l'art. 7 al. 1 aLDCV, le candidat à la naturalisation présente sa candidature sur formule officielle en principe à la commune vaudoise où il réside. L'art. 8 aLDCV règle la procédure qui se déroule devant la municipalité. Une enquête sur le candidat et les membres de sa famille compris dans la demande est menée d'entente avec le département (al. 1). Le candidat est entendu sur son aptitude à la naturalisation ainsi que les membres de sa famille compris dans la demande dès l'âge de 14 ans (art. 8 al. 2 aLDCV). L'art. 8 al. 3 aLDCV régit plus particulièrement la procédure de préavis, en prévoyant :

"Après s'être assurée que les conditions de base sont remplies et avoir contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la municipalité transmet le dossier au département avec un préavis détaillé portant sa signature.

Elle indique le montant probable de la finance et l'émolument dus à la commune".

L'art. 8a aLDCV régit les compétences du département à ce stade de la procédure. Il dispose :

"Le département se prononce sur la recevabilité de la demande (al. 1er).

Sa décision est fondée sur les conditions fixées par les articles 5, chiffres 1 à 6, 6 et 7, alinéa 3; elle tient également compte des documents joints au dossier (al. 2).

"Le département communique sa décision au candidat; si elle est positive, il lui indique le montant des émoluments cantonaux et fédéraux (al. 3)".

 

Conformément à la jurisprudence et à la doctrine citées ci-dessus, une autorité administrative qui entend décliner sa compétence est tenue de rendre une décision permettant à l'administré de saisir une autorité de recours sauf si son incompétence est manifeste, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. L'autorité intimée ne pouvait donc se contenter d'opposer au recourant une fin de non-recevoir.

En outre, l'article 8a aLDVC confère au département la compétence de se prononcer sur la recevabilité de la demande de naturalisation et de vérifier si la condition de probité de l'article 5 aLDVC est remplie. Certes, la Municipalité n'a pas transmis à proprement dit de préavis négatif, mais elle a effectué un examen succinct du dossier dès lors qu'il lui paraît indubitable, tout comme à l'autorité intimée dont elle a suivi l'avis, que les conditions de recevabilité au fond de la demande de naturalisation ne sont pas réunies. On ne saurait faire grief à l'autorité municipale de n'avoir pas initié des procédures fastidieuses d'enquête et de n'avoir pas entendu le recourant et sa famille sur leur intégration notamment pour des motifs d'économie de procédure. Dans ses observations du 27 janvier 2005, elle a au demeurant clairement indiqué que son refus d'entrer en matière devait être assimilé à un préavis négatif. Il ressort enfin  des échanges de correspondance que l'autorité intimée a eu en sa possession tout le dossier municipal (cf. lettres des 16 et 18 février 2004). Elle avait ainsi en mains les éléments lui permettant d'examiner si la condition de probité posée par la loi était remplie au moment du dépôt de la demande de naturalisation.

On notera encore que selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 129 I 217, 129 I 232), qui a entraîné les modifications de la loi vaudoise, un refus de naturalisation constitue une décision administrative, qui doit pouvoir faire l'objet d'un recours (cf également ATF 130 I 140, 131 I 18). Le refus de statuer de l'autorité intimée apparaît ainsi d'autant plus inacceptable.

4.                                Vu ce qui précède, le recours doit être admis et l'autorité intimée invitée à rendre une décision motivée.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 Le Département des institutions et des relations extérieures, Service de la population, par sa caisse, versera au recourant des dépens arrêtés à 1'000 (mille) francs.

III.                                Les frais d'arrêt sont laissés à la charge de l'Etat.

Lausanne, le 30 septembre 2005

La présidente:                                                                                           La greffière:

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.