	CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 24 décembre 2004
Composition	M. Etienne Poltier, président; M. Patrice Girardet et M. Pascal Langone, assesseurs.
recourant		X.________, à ********,

Département de l'économie, Secrétariat général, Section juridique à Lausanne Adm cant VD,

autorité concernée

Commission des appellations des vins vaudois à Lausanne Adm cant VD, p.a. Office cantonal de la viticulture, à Morges 1,

Objet	Recours X.________ c/ décision de la Cheffe du Département de l'économie du 30 juillet 2004 (irrecevabilité d’un recours formé en matière d’appellation des vins vaudois)

Vu les faits suivants

A. a) X.________, gendarme retraité, est propriétaire de la parcelle n°******** de la Commune de ********, d’une surface de 1'265 m2, au lieu-dit ********. Il fait exploiter ce bien fonds par Jean-Michel Conne, vigneron encaveur, à Chexbres. Cette parcelle bénéficie de l’appellation « St-Saphorin/Lavaux » et le droit de production y relatif est de 1'265 litres, dès 2002.

b) La maison Henri Badoux SA, à Aigle, est également propriétaire de diverses parcelles dans ce secteur, sur les communes de Chardonne et de St-Saphorin ; on cite ici en particulier les parcelles 3993 (7'082 m2), 4000 (7’923 m2), 4001 (8’167 m2), et 4038 (435 m2), de la Commune de Chardonne, ces différentes parcelles sont situées au lieu-dit Charmigny. D’autres parcelles, toujours à Chardonne, se situent au lieu-dit « Le Louchy » ou «En Rueyres ». Deux autres parcelles enfin se situent sur le territoire de la Commune de St-Saphorin, (parcelles 214 et 220, respectivement de 3'088 m2 et 1'413 m2). Les parcelles de Chardonne (sises aux lieux-dits Le Louchy et En Rueyres) et de St-Saphorin bénéficient de l’appellation « St-Saphorin », alors que les autres se situent dans l’appellation « Chardonne » ; il en va de même d’une vigne louée par la Maison Badoux à la Fondation de Marenches.

B. On notera que la délimitation des appellations St-Saphorin et Chardonne résulte tout d’abord de l’article 8 ch. 4 et 5 du règlement du 18 juin 1985 dont le texte est le suivant :

« Chiffre 4 – Appellation «St-Saphorin » : Commune de St-Saphorin, Rivaz et Chexbres, ainsi que le territoire de la Commune de Puidoux, situé au nord du Chemin de la Dame et à l’ouest du ruisseau du Forestay et le territoire de la Commune de Chardonne sis au sud des rochers Louchy et limité à l’est par la Commune de Corseaux.

« Chiffre 5 – Appellation « Chardonne » : Commune de Chardonne (hormis le territoire concédé à l’appellation St-Saphorin), de Corseaux, Jongny et Corsier. »

Au surplus, la délimitation précise entre ces deux appellations résulte notamment d’une décision de principe de la Commission des appellations des Vins Vaudois, du 9 novembre 1998, rendue notamment sur recours de X.________. C’est cette décision qui a attribué la parcelle ********, propriété de X.________, à l’appellation St-Saphorin, les parcelles 4000 et 4001 de la Maison Badoux, notamment, étant placées dans le champ de l’appellation « Chardonne ».

C. a) X.________ a engagé, dès fin 2002, diverses démarches auprès de la Commune de Chardonne, puis auprès du chimiste cantonal, pour dénoncer les étiquettes employées par Henri Badoux SA pour commercialiser le vin produit sous l’appellation St-Saphorin ; le texte de cette étiquette est en substance le suivant :

« St-Saphorin

Appellation d’origine contrôlée

Encavage du

Domaine de Charmigny

A Chardonne

Henri Badoux – Aigle »

Par lettre du 17 décembre 2002, à X.________, le chimiste cantonal est parvenu à la conclusion que le vin produit par l’entreprise précitée « provient en majeure partie des parcelles sises sur le territoire de St-Saphorin » ; il en déduit que la désignation utilisée est conforme à la réglementation sur les appellations d’origine.

b) aa) X.________ maintenant son point de vue, le dossier a été transmis ensuite à la Commission des appellations des Vins Vaudois ; celle-ci a notamment tenu séance le 17 juillet 2003 à Chardonne, en présence de X.________ et de représentants de la Maison Henri Badoux SA. Lors de l’audience, le requérant a fait état de la parcelle, propriété de la Fondation de Marenches (d’une surface de 1'944 m2), louée par la Maison Badoux SA. Le requérant a relevé à cette occasion que la Fondation précitée avait eu son siège jusqu’en 1997 à l’étude d’avocats dont le Président de la Commission est l’un des associés. Selon ce qui ressort de la réponse du Conseil d’Etat à l’interpellation de Luc Recordon sur le fonctionnement de la Commission des appellations, de septembre 2004, le Président de la Commission aurait alors expliqué à l’intéressé que ni lui-même, ni ses associés n’auraient eu, depuis 1997, de relations de mandat avec la Fondation de Marenches, ni d’autres relations avec les fondateurs ou éventuels bénéficiaires. X.________ aurait alors pris acte de ces explications, sans formuler de réserves. Lors de cette audience, les représentants de la Maison Henri Badoux SA ont présenté divers plans, pour situer les parcelles qu’elle exploite à Chardonne et St-Saphorin ; et ils ont également présenté les acquits délivrés en relation avec ces parcelles et celle de la Fondation Marenches (ces diverses pièces ne figurent plus au dossier produit en mains du Tribunal).

bb) Dans sa décision du 7 novembre 2003, la Commission a tout d’abord constaté que l’appellation « Domaine de Charmigny » n’était pas conforme au règlement sur les appellations d’origine (la Maison Badoux SA était toutefois autorisée, à titre exceptionnel, à commercialiser le solde de bouteilles portant l’étiquetage « Domaine de Charmigny », cela jusqu’à et y compris la récolte 2003).

Par ailleurs, cette décision constate que la Maison Henri Badou SA détient 25'007 m2 de vignes et exploite la parcelle de la Fondation de Marenches englobés dans l’appellation « Chardonne », alors que seuls 12'638 m2 relèvent de l’appellation du lieu de production « St-Saphorin ». Toutefois, Henri Badoux SA procède à un assemblage de vin sous l’appellation « St-Saphorin », en prenant la précaution que 51% au moins du vin utilisé soit récolté dans le lieu de production « St-Saphorin ». Le surplus de vin disponible provenant de la récolte des parcelles sises au lieu de l’appellation « Chardonne » est vendu séparément par Henri Badoux SA, cette fois sous l’appellation « Chardonne ». La décision poursuit ainsi :

« Quand bien même l’utilisation de crûs « Domaine de Charmigny » n’est pas conforme au règlement, la Commission souligne que, en revanche, Henri Badoux SA avait bien le droit d’utiliser l’appellation du lieu de production « St-Saphorin » s’agissant de l’assemblage réalisé jusqu’à ce jour. »

c) Par acte du 26 novembre 2003, X.________ a recouru auprès du Département de l’Economie ; il prend acte du dispositif de celle-ci, qui interdit l’utilisation du terme « Domaine », mais conteste à nouveau l’utilisation de l’appellation « St-Saphorin », accolée au lieu-dit Chamigny, lequel se trouve à Chardonne, selon lui.

Par décision du 30 juillet 2004, le Département de l’Economie a déclaré le recours irrecevable. Il a considéré en substance que X.________ ne bénéficiait pas la qualité pour recourir, au motif qu’il n’avait pas, avec l’appellation litigieuse, une relation de concurrence suffisamment étroite, compte tenu du marché qu’il se dispute avec la société Henri Badoux SA.

D. Le 9 août 2004, soit en temps utile, X.________ a saisi le Tribunal Administratif d’un recours dirigé contre la décision précitée. Il s’exprime cependant, non pas tant sur la question procédurale de l’irrecevabilité de son recours au Département, mais plutôt sur le fond, de sorte que ses critiques sont dirigées avant tout à l’encontre de la décision de la Commission des appellations ; il reprend d’ailleurs dans une large mesure les griefs qu’il avait formulés auparavant à l’encontre de l’étiquette utilisée par la Maison Badoux SA, une incohérence subsistant entre ses yeux, après la modification imposée par la décision de la Commission des appellations du 7 novembre 2003 (appellation « St-Saphorin », accolée au lieu-dit Charmigny). Il conclut son recours comme suit :

« N’est-ce pas insensé de vouloir bouleverser la configuration territoriale par l’introduction d’une étiquette illégale, qui trompe le consommateur ?

Ces irrégularités m’ont révolté et j’ai attiré l’attention des organes responsables, afin de remédier aux anomalies constatées, en ma qualité de citoyen du peuple souverain, bourgeois de Chardonne. »

Dans ses déterminations du 15 septembre 2004, la Commission des appellations conclut au rejet du recours. Pour leur part, le Département et la Maison Badoux SA ne se sont pas déterminés. Quant à X.________, il a complété ses déterminations le 29 septembre 2004 en soulignant qu’il ne pouvait se prévaloir d’aucun intérêt dans la présente cause, « s’agissant avant tout de rétablir la confiance du consommateur, trompé par une fausse étiquette. ».

E. X.________, dans un envoi du 4 novembre 2004, a encore versé divers documents au dossier (dont notamment une décision de la Commission des appellations, évoquée plus haut, du 9 novembre 1998). Son envoi contenait également une interpellation déposée au Grand Conseil par le Député Luc Recordon au sujet du fonctionnement de la Commission des appellations ; celle-ci évoque précisément le cas ici en cause ; la réponse du Conseil d’Etat évoque notamment le problème de la récusation (on renvoie au surplus au texte de la réponse du Conseil d’Etat).

F. Invité à préciser la nature de l’atteinte que la décision de la Commission des appellations entraîne pour lui, le recourant, dans sa lettre du 15 novembre 2004, a indiqué :

« … Je n’ai aucun intérêt direct dans le commerce louche de la Maison H. Badoux ».

Considérant en droit

1. Dans le cas d’espèce, le Département de l’Economie a déclaré irrecevable le recours formé par l’intéressé contre une décision de la Commission des appellations. On remarquera que le Département, en tant qu’autorité de recours inférieure au Tribunal Administratif, doit appliquer le règlement du 22 octobre 1997, fixant la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures. Selon l’article 2 al. 2 de ce règlement, l’article 37 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives est applicable par analogie, s’agissant ici de la question de la qualité pour recourir.

a) Selon l’art 37 al. 1 LJPA, « le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée ».

Comme le Tribunal administratif le rappelle régulièrement (voir par exemple arrêts TA AC 1998/0031 du 18 mais 1998, AC 2000/0174 du 1^er mai 2003 et AC 2003/0227 du 29 décembre 2003), le critère retenu par le législateur cantonal, à savoir celui de l’intérêt digne de protection, coïncide avec celui des art. 103 lit. a OJF et 48 lit. a LPA ; dans ces conditions, il convient de se référer, pour interpréter et en cerner la portée, aux solutions dégagées par la jurisprudence fédérale.

En procédure administrative fédérale, la qualité pour recourir est soumise aux mêmes conditions, qu’il s’agisse de recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 103 lit. a OJF) ou du recours administratif à une autorité fédérale de recours (art. 48 lit. a LPA ; ATF 104 Ib 307 consid. 3 et les références citées ; voir par exemple une décision du Conseil fédéral qui se réfère tant à la jurisprudence du Tribunal fédéral qu’à celle du gouvernement, JAAC 1997 n° 22 p. 195 ; voir en outre ATF 116 Ib 450, consid. 2b, et 121 II 39, spéc. p. 43 s.). A donc qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Lorsque, comme en l’espèce, le recourant n’est pas destinataire de la décision délivrant le permis de construire, la jurisprudence se montre plus restrictive et exige que celui-ci soit touché dans une mesure et avec un intensité plus grandes que la généralité des administrés (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 485 et la réf. cit.). L’intérêt invoqué – qui n’est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit ainsi se trouver, avec l’objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d’être pris en considération. L’existence d’un intérêt digne de protection présuppose que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencée par le sort de la cause. Il y a cependant lieu, selon une jurisprudence désormais bien établie, de prêter une attention particulière à ces exigences tendant à exclure l’action populaire lorsque ce n’est pas le destinataire de la décision délivrant le permis de construire qui recourt mais un tiers (ATF 121 II 171, consid. 2b). L’intérêt digne de protection consiste en l’utilité pratique que l’admission du recours apporterait au recourant ou, en d’autres termes, dans le fait d’éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit faire valoir un intérêt propre à l’annulation de la décision ; le recours formé dans l’intérêt de la loi ou d’un tiers est en revanche irrecevable (ATF 120 Ib 48 consid. 2a, 59 consid. 1c, 120 V 39 consid. 2b, 119 Ib 179 consid. 1c, 118 Ib 614 consid. Ib et les arrêts cités ; v. également ATF 121 Ib 39 consid. 1c aa). C’est au recourant qu’il appartient de démontrer l’existence d’un rapport étroit avec la contestation car l’exigence de motivation s’étend aussi à la question de la qualité pour recourir (voir par exemple JAAC 1997 n° 22 p. 195 ; ATF 120 Ib 431 consid. 1).

b) aa) N’est donc pas recevable le recours formé par l’administré qui invoque exclusivement des intérêts généraux, qu’il s’agisse de l’intérêt public à l’application rigoureuse du règlement en cause (voir par exemple TA, AC 2001/0174, du 1^er mai 2003, et références citées) ou d’un intérêt idéal que l’intéressé souhaiterait promouvoir (ainsi dans le cas de celui qui souhaitait combattre un projet de l’entreprise Philipp Morris dans le but de lutter contre le tabagisme, arrêt AC 2004/0034, du 24 mai 2004). La même solution prévaut lorsque le recourant tend à défendre les intérêts des consommateurs (ATF 123 II 376, résumé in RDAF 1998 I 546).

bb) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les concurrents du bénéficiaire d’une autorisation ne sont pas légitimés à recourir en raison de la simple crainte d’être soumis à une concurrence accrue. Cette façon d’être touché résulte plutôt du principe de la libre concurrence et ne crée pas une relation particulière, étroite et digne de protection. Un intérêt digne de protection peut toutefois exister pour des concurrents dans des branches économiques où ils se trouvent placés les uns par rapport aux autres dans une relation particulièrement étroite en raison d’une réglementation de politique économique ou d’autres règles spéciales (par exemple un contingentement). En outre, un concurrent peut avoir qualité pour recourir s’il fait valoir que d’autres bénéficient d’un traitement de faveur (ATF 127 II 264, consid. 2 c, p. 269 ; 125 I 7, consid. 3 b, p. 9 et les références).

Pour sa part, le Tribunal administratif a parfois suivi cette jurisprudence (AC 2004/0011 du 26 mai 2004), mais il s’en est également écarté dans d’autres arrêts (RDAF 1998, 197), s’agissant de la qualité du concurrent pour contester une autorisation de construire (sur cette problématique, voir plus généralement Pierre Moor, Droit administratif II 631 et les références citées).

cc) Selon une autre formule, pour que la légitimation à recourir puisse être admise, il faut qu’il y ait véritablement un « préjudice » porté de manière immédiate à la situation personnelle du recourant (voir ATF 125 I 7, résumé in RDAF 2000 I 736) ; est donc insuffisant l’atteinte à un intérêt relevant d’un autre sujet de droit, même s’il y a des effets de fait préjudiciables sur la situation du recourant (une atteinte indirecte ne fonde donc pas la qualité pour recourir : voir à cet égard Pierre Moor, op. cit p. 628 s. et références ; sur cet aspect voir également ATF 125 V 339, résumé in RDAF 2000 I 741 et note Etienne Poltier suivant cet arrêt).

2. a) Le litige concerne en l’occurrence le problème des appellations des vins vaudois ; il faut néanmoins distinguer.

En effet, en marge de la décision rendue en 1998 par la Commission des appellations, la question à traiter était de savoir si des parcelles déterminées avaient droit à l’appellation « St-Saphorin », respectivement à l’appellation « Chardonne ». Dans ce contexte, il était évident que le recourant avait qualité pour agir dans le but que sa parcelle ******** de Chardonne soit mise au bénéfice de l’appellation « St-Saphorin ». On aurait pu en outre se poser la question de savoir s’il pouvait également contester l’attribution de cette appellation à une parcelle voisine, en violation selon lui des textes applicables. Dans la mesure où le point de savoir si une parcelle a droit ou non à une appellation (ici « St-Saphorin ») a une portée sur sa valeur économique au même titre que des règles d’affectation, il n’est pas exclu que la qualité pour recourir doive être admise dans une telle configuration.

Le problème posé en l’occurrence est d’une autre nature puisqu’il concerne l’étiquetage des vins commercialisés par l’encaveur intimé. Or, les dispositions applicables autorisent des assemblages, soit la commercialisation de vins sous l’appellation « St-Saphorin », même si le vin en question vient pour partie de parcelles de « St-Saphorin », et pour une autre de l’appellation de « Chardonne » (art. 9 du règlement sur les appellations). Le recourant ne vinifie pas lui-même, ni ne commercialise le vin provenant de sa parcelle (appellation « St-Saphorin »), mais remet son raisin à un tiers, qui vend le vin ainsi produit ; il ne se trouve ainsi pas en concurrence directe avec l’encaveur intimé.

b) Dans une telle configuration, force est au Tribunal de considérer que le recourant ne fait pas valoir d’atteinte directe à sa situation personnelle. Il est sans doute possible que l’utilisation par l’encaveur intimé de l’appellation « St-Saphorin » soit de nature à dévaloriser de manière générale cette dernière appellation (une atteinte potentielle par un concurrent à la profession de pharmacien en général n’a toutefois pas été considérée comme suffisante pour justifier la qualité pour recourir de pharmaciens individuels : ATF 125 I 7 précité) ; de surcroît, ce phénomène pourrait, cas échéant, entraîner par contrecoup une baisse du prix que le recourant serait en mesure de facturer à l’acheteur de ses moûts. Cependant, de telles conséquences apparaissent comme indirectes et insuffisantes pour que l’on retienne l’existence d’un intérêt digne de protection à la modification de la décision attaquée. Le recourant lui-même admet expressément ne pas avoir d’intérêt direct au mode de commercialisation choisi par la maison intimée ; il affirme encore n’avoir pas d’intérêt personnel dans la présente cause, mais viser essentiellement la protection des consommateurs.

c) Il en découle que le recourant n’avait pas qualité pour recourir auprès du Département de l’Economie ; le recours doit ainsi être rejeté, sous réserve de l’examen du moyen traité encore ci-dessous.

3. Le recourant a produit, avec son envoi du 4 novembre 2004, la réponse du Conseil d’Etat à une interpellation de Luc Recordon, laquelle aborde la question de la récusation dans le cas d’espèce.

a) La jurisprudence est extrêmement abondante s'agissant du principe de l'impartialité et de l'indépendance des autorités judiciaires; elle a été développée notamment à l'occasion des demandes de récusation. Des principes similaires ont en outre été développés à l'égard des autorités administratives elles-mêmes, avec des nuances toutefois par rapport au régime prévalant pour les tribunaux; ainsi, les principes d'égalité de traitement, ainsi que les art. 29 al. 1, 35 al. 2 Cst. n'imposeraient pas l'indépendance et l'impartialité comme maximes d'organisation d'autorités gouvernementales, administratives ou de gestion (ATF 125 I 123 ss, consid. 3 et 125 I 217, consid. 8). Compte tenu toutefois des objectifs assignés spécifiquement à une commission indépendante de l’Administration centrale, on peut se demander si cette jurisprudence assouplie ne doit pas être écartée ici.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue à propos des autorités judiciaires, il suffit, pour fonder un soupçon de partialité, qu'il existe des circonstances objectives propres à susciter l'apparence de prévention et à faire naître un risque de partialité (ATF 117 1a 410 c. 2a); autrement dit, il faut que des raisons objectives fassent naître une méfiance du justiciable quant à l'impartialité du fonctionnaire (ATF 97 I 93 c. 2); la méfiance doit résulter objectivement de circonstances certaines ou d'un comportement propre à éveiller la suspicion de partialité (ATF 114 Ia 158, c. 3b). Si la simple affirmation de partialité fondée sur les sentiments subjectifs d'une partie est insuffisante pour justifier la récusation d'un magistrat, il n'est pas nécessaire en revanche que la personne contestée soit effectivement prévenue (ATF 115 Ia 36 ss et 175 c. 3 ss). S'inspirant de cette jurisprudence, le tribunal de céans a jugé, dans l'arrêt CR1997/0290 du 20 août 2003 que, si un candidat à un examen de conduite automobile établit qu'il a des motifs objectifs de douter de l'impartialité de l'examinateur, la décision négative prise à la suite de l'examen doit être annulée et l'examen répété. Dans cet arrêt, le tribunal a ordonné la répétition de la course de contrôle en raison de l'attitude de l'inspecteur et du jugement négatif formulé par ce dernier avant la course au sujet de l'aptitude du candidat à l'intégration en Suisse et à sa situation en matière de police des étrangers.

b) En l’occurrence, il n’est pas nécessaire de s’attarder sur cette question (celle de la récusation des autorités administratives) que le recourant n’a soumise aux autorités de recours (département, puis Tribunal administratif) que le 4 novembre 2004, soit assurément tardivement. En effet, selon la jurisprudence se fondant sur le principe de la bonne foi (v. p. ex. ATF 121 I 225 ; 117 Ia 322 ; 116 Ia 135, spéc. 142, et 485, spéc. 487), les difficultés relatives à la récusation doivent être soulevées immédiatement. Supposé admis que le recourant l’ait fait lors de l’audience devant la Commission des appellations (ce point ne ressort pas clairement du dossier), ce dernier aurait encore dû soulever ce moyen à nouveau dans le cadre de son recours auprès du Département de l’Economie, ce qu’il n’a pas fait. Cela étant, il était réputé avoir admis que le président de la Commission des appellations pouvait siéger valablement.

4. Il découle des considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté, aux frais de l’intéressé (art. 55 LJPA), la décision attaquée étant confirmée.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue par le Département de l’Economie le 30 juillet 2004 est confirmée.

III. L’émolument d’arrêt est mis à la charge de X.________ et fixé 500 (cinq cents) francs.

Lausanne, le 24 décembre 2004/gz

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.