CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 12 mai 2005

Composition

M. Jacques Giroud, président; M. Edmond C. de Braun et Mme Magali Zuercher , assesseurs ; M. Jean-François Neu, greffier.

recourant

X.________, à A.________, représenté par Me Nicolas VUILLIOMENET, avocat à 1002 Lausanne-Pully,

autorité intimée

Municipalité de St-Cergue, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à 1002 Lausanne,

Objet

Recours interjeté par X.________ contre la décision rendue le 5 août 2004 par la Municipalité de Saint-Cergue (chenil; nombre de chiens détenus)

Vu les faits suivants

Propriétaire d'un chalet sis sur la parcelle n° ******** de la Commune de A.________, X.________ s'adonne, depuis 1997, à l'élevage et au dressage de chiens de traîneau de la race Siberian Husky. Sa meute est à ce jour composée de sept chiens vivant en stabulation libre dans deux enclos spécialement aménagés sur dite parcelle, sise en zone dite de villas et de chalets au sens du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions (ci-après: RPGA). L'intention de se consacrer à l'élevage de ces chiens comme celle de leur construire un enclos ont été portées à la connaissance des autorités communales, qui ne s'y sont pas opposées.

Il y a lieu de préciser que la Commune de Saint-Cergue développe, par tradition, une activité touristique hivernale importante liée aux chiens de traîneau (promenades et courses en attelages organisées sur une piste de 15 km spécialement aménagée à cet effet; visites d'élevages, notamment à la ferme dite de l'B.________, qui accueille chaque année, d'octobre à avril, une soixantaine de chiens de la race en question). Outre la ferme de l'B.________ précitée et X.________, d'autres habitants de la commune - huit, selon ce dernier - détiennent et élèvent sur leurs parcelles des meutes comprenant entre 3 et 10 chiens de traîneau, sans susciter d'opposition de l'autorité communale.

A. Par lettre du 7 mai 2002, C.________ s'est adressé en ces termes au syndic de la commune:

" (…) Suite à notre entretien téléphonique hier soir, je me permets de vous confirmer par la présente que j'envisage de porter plainte contre mon voisin, Monsieur X.________. Monsieur X.________ détient un élevage d'au moins 7 tatayouks (huskies de Sibérie) dans une zone résidentielle, ce qui est illégal. Ces chiens sont tenus dans des conditions exiguës et probablement insalubres, et l'apparence de la propriété de Monsieur X.________ est digne d'un bidonville du tiers-monde.

Ce problème doit être placé dans un contexte plus large. Le secteur immobilier de l'arc lémanique vit une période de boom qui ne se manifeste pas encore à St-Cergue. La Commune a déjà pris des mesures concernant la vente de droits de superficie ce qui devrait, à terme, contribuer à augmenter la fluidité du marché immobilier local. mais il y a encore de sérieux problèmes de voisinage qui nuisent gravement à l'activité de A.________ comme lieu de résidence pour des pendulaires travaillant entre Nyon et genève. Mes locataires actuels sont des diplomates portugais. Je ne sais pas si je pourrai louer ma villa à des personnes de cette qualité à l'avenir si l'élevage de Monsieur X.________ est maintenu.

Je vous serais donc reconnaissant de faire appliquer la loi et d'interdire les élevages de chiens dans des zones résidentielles à A.________. Je suis conscient qu'il faudra une bonne dose de courage politique pour régler ce problème. Mais je suis convaincu que ce courage, vous l'avez. Il en va de la qualité de vie - et donc du futur économique - de notre village. J'attendrai votre réaction à ma lettre jusqu'à la fin du mois. Si je n'ai pas de nouvelles d'ici-là, je serai contraint de porter plainte contre Monsieur X.________ (…)".

A la suite de cette lettre, la municipalité s'est adressée en ces termes à X.________, par courrier du 21 mai 2002:

" (…) Par la présente, nous avons été informés que vos chiens causent des nuisances dans le quartier de la A.________ et qu'une plainte va être déposée. Nous vous prions instamment de bien vouloir respecter notre règlement de police, faute de quoi nous serions dans l'obligation de vous dénoncer auprès de la Préfecture de Nyon. Nous vous rappelons que selon un arrêt du 19 décembre 1979 qui fait aujourd'hui jurisprudence, le Tribunal fédéral a conclu que dans une zone villa, sous réserve de règles de police assurant le respect du repos public, la détention ne pouvait pas dépasser deux chiens.

Nous vous indiquons ci-dessous l'article de notre règlement de police, chapitre III "de la police des animaux et leur protection" : "Article 28 - ordre et tranquillité publics (…)".

La municipalité a toléré jusqu'alors ce genre d'élevage en zone villa-chalet pour autant que cela soit accepté par le voisinage. A la première plainte, il est de notre devoir de vous demander de réduire le nombre de vos chiens à deux. La municipalité est consciente que notre région est propice à la détention de chiens de traîneaux, et elle étudie actuellement différents secteurs pour aménager une aire de chiens de traîneaux afin d'éviter les nuisances des meutes en zone villa-chalet.

A ce jour, nous vous dressons un avertissement et vous prions de bien vouloir vous exécuter dans un délai de deux mois. nous profitons de la présente pour vous demander de faire aussi de l'ordre tout autour de votre chalet. (…)".

C. Par lettre adressée le 28 juillet 2004 à la municipalité, D.________ fit valoir ce qui suit:

" (…) Cela fait maintenant plusieurs années que nous tolérions les nombreux chiens polaires (entre 5 et 12!) de notre voisin, M. X.________. Nous devons malheureusement constater que la situation est actuellement en train de se dégrader, les chiens étant de plus en plus abandonnés à leur sort, ce qui génère des nuisances de plus en plus nombreuses. Etant donné que nous vendons notre maison, nous sommes inquiets à l'idée de laisser cet héritage aux futurs propriétaires. En conséquence, nous vous demandons une application stricte du règlement communal en la matière et vous remercions d'entreprendre les actions nécessaires pour ce faire. (…)".

D. Par décision du 5 août 2004, la municipalité s'est adressée en ces termes à X.________:

" (…) Par la présente, nous vous informons que nous avons reçu une plainte à votre encontre suite aux différentes nuisances causées par vos chiens. Depuis quelques semaines la situation s'est dégradée et vos chiens engendrent beaucoup de gêne dans le quartier.

Conformément à notre courrier du 21 mai 2002, nous vous ordonnons de réduire le nombre de vos chiens à deux, nombre autorisé en zone villa-chalet. Un contrôle sera fait par notre agent de police fin août 2004 et vous prions de bien vouloir vous exécuter dans ce délai. (…)".

Par acte du 25 août 2004, X.________ s'est pourvu devant le Tribunal administratif contre cette décision et a conclu à son annulation, requérant l'octroi de l'effet suspensif.

Par réponse du 21 décembre 2004, la municipalité a conclu au rejet du pourvoi. L'effet suspensif a été accordé au recours par décision du juge instructeur du 19 janvier 2005. Le recourant a produit un mémoire complémentaire le 10 février 2005, la municipalité d'ultimes déterminations par acte du 12 avril suivant.

E. L'audience tenue à Saint-Cergue le 25 avril 2005 a permis au tribunal d'entendre les parties dans leurs explications (soit le recourant d'une part, le syndic Stéphane Natalini et le municipal en charge du tourisme René Lang d'autre part), d'entendre deux témoins (le plaignant D.________ ainsi que E.________), puis de procéder à une inspection locale, au lieu de l'élevage du recourant.

Les moyens invoqués par les parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. Déposé dans le respect du délai et des autres conditions prévus aux art. 31 ss de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LJPA), le recours est recevable en la forme.

2. Se pose d'entrée la question du respect du droit d'être entendu du recourant.

En effet, du dossier constitué, il ne ressort pas que le contenu et l'auteur de la plainte du 24 juillet 2004 ont été formellement portés à la connaissance de l'intéressé, ni que celui-ci a été invité à faire valoir ses arguments avant que la décision querellée lui soit notifiée, cette dernière n'étayant enfin pas de manière suffisamment précise et circonstanciée les griefs qui en justifiaient le prononcé, notamment s'agissant de la nature et de l'ampleur des nuisances invoquées.

Or, garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale, le droit d'être entendu confère notamment au justiciable la faculté de pouvoir s'expliquer avant qu'une décision ne soit rendue à son détriment, fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, participer à l'administration des preuves, en prendre connaissance et se déterminer à leur propos et obtenir enfin une décision motivée (ATF 120 Ib 383). Cette garantie étant de nature formelle, l'intéressé n'a pas à prouver que, s'il avait été entendu, la décision eût été différente, mais il suffit, pour justifier l'annulation de celle-ci, qu'il établisse qu'il n'a pu exercer son droit (ATF 122 II 464; Moor, Droit administratif, vol. II, ch. 2.2.7.4).

L'on se dispensera toutefois de sanctionner la violation du droit d'être entendu pour elle-même, dès lors que la sauvegarde de ce droit ne s'impose pas lorsque son titulaire doit obtenir gain de cause au fond, comme c'est en l'occurrence le cas pour les motifs exposés ci-après (ATF 122 V 47; Tribunal administratif, arrêts GE 1999/0052 du 15 juillet 1999, GE 1997/0153 du 4 juin 1998, et les références citées).

3. a) Lors de l'audience, l'autorité intimée a précisé les motifs qui l'ont conduite à rendre sa décision. Ainsi, admettant avoir autorisé le recourant à s'adonner à l'élevage et à construire des enclos, la municipalité lui reproche d'incommoder le voisinage par le bruit et les odeurs excessifs que génère sa meute de chiens, nuisances dues selon elle à un manque d'entretien général du chenil ainsi qu'à un encadrement insuffisant des animaux. Ne soutenant pas qu'il faille procéder à une mise à l'enquête tendant à la régularisation de l'installation du recourant, elle se borne à constater que, dans une zone destinée à l'habitation et à laquelle s'applique le degré II de sensibilité au bruit (art. 7.1 et 37 RPGA), la détention de plus de deux chiens n'est tolérable que pour autant que le voisinage ne s'en plaigne pas. Lorsqu'au contraire des plaintes sont émises, elle soutient qu'il lui incombe, après vérification de leur bien-fondé, de faire respecter l'ordre et la tranquillité publics en faisant application de l'art. 28 du règlement communal de police (ci-après: RCP).

b) Contestant que son élevage puisse générer des nuisances sonores et olfactives qui ne puissent être tolérées par le voisinage, le recourant fait quant à lui valoir que l'autorité municipale a abusé de son pouvoir d'appréciation en rendant une décision qui ne repose sur aucune base légale ou réglementaire suffisante, grief dont il convient d'éprouver le bien-fondé.

4. Quand bien même l'autorité intimée déclare ne pas se placer sur ce terrain, se pose la question de savoir si la décision litigieuse ne peut trouver de fondement en application des règles régissant l'aménagement du territoire et les constructions.

a) Pour avoir autorisé, fut-ce par actes concluants, que le recourant s'adonne à l'élevage d'une meute de chiens de traîneaux - dont elle n'ignore pas qu'elle se compose d'au moins six chiens adultes - et qu'il leur construise un enclos sur sa parcelle, la municipalité ne pouvait ensuite, sans contrevenir au principe de la bonne foi, faire application de l'art. 19.4 RPGA prohibant la construction de chenils sur tout le territoire communal, ni exiger de l'intéressé qu'il mette son projet à l'enquête publique. Ces mesures se justifiaient d'autant moins qu'elles ne sont pas envisagées à l'égard des autres détenteurs de meutes de chiens, de sorte que l'intéressé pourrait à bon droit se plaindre d'une inégalité de traitement, respectivement se prévaloir du principe de l'égalité dans l'illégalité selon lequel il n'y a pas à tolérer une pratique illégale en même temps qu'une application inégale des normes lorsque l'autorité entend persister dans une pratique qu'elle sait irrégulière (ATF 90 I 159).

On ne voit pas au surplus que la plainte d'un voisin puisse en elle-même être considérée comme un fait nouveau justifiant un réexamen de la position de l'autorité municipale, celle-ci n'ayant pas la faculté de déléguer de cette manière son pouvoir de décision à un particulier.

b) Se pose encore la question d'un éventuel changement d'affectation des constructions autorisées au regard de la compatibilité de celles-ci avec de l'affectation de la zone, changement qui, selon la jurisprudence, nécessite un permis de construire et donc une mise à l'enquête publique (Tribunal administratif, arrêts AC 2004/0236 du 26 avril 2005 s'agissant d'un poulailler en zone villas, AC 1997/0113 du 30 octobre 1997 concernant deux chevaux en zone villas, AC 1996/0214 du 26 août 1997 concernant un élevage de chiens, AC 1994/0204 du 29 décembre 1994 pour une collection de serpents). Pour l'autorité intimée cependant, le motif de son intervention à l'égard du recourant réside dans la plainte qui lui a été adressée le 28 juillet 2004 par D.________, dénonçant un état de fait persistant depuis plusieurs années. Le recourant n'ayant pas cessé d'exploiter le même type d'élevage de chiens en utilisant les mêmes infrastructures, on ne se trouve donc pas dans le cas d'un accroissement des nuisances correspondant à un changement d'affectation au sens de la jurisprudence précitée.

5. La question du bien-fondé de la décision litigieuse se pose ensuite sous l'angle des dispositions de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement en matière d'émissions de bruit (LPE; RS 814.01). En effet, cette législation prend également en considération les bruits de comportement des hommes ou des animaux liés directement à l'exploitation d'une installation (laquelle s'entend notamment de tous ouvrages fixes, tels les enclos litigieux; art. 7 ch. 7 LPE). Se pose en particulier la question de savoir si l'on se trouve en présence d'un cas justifiant un assainissement au sens de l'art. 16 LPE, à teneur duquel les installations qui ne satisfont pas aux prescriptions légales doivent faire l'objet d'un plan d'assainissement, voire de mesures préventives pouvant conduire à la fermeture de l'installation. Dans un arrêt concernant l'installation d'un refuge pour chiens en zone agricole, le Tribunal fédéral a retenu qu'il s'agissait d'une installation soumise aux règles de prévention contre le bruit, qu'un certain schématisme était acceptable quant au nombre de chiens pouvant être toléré - en l'occurrence, selon la pratique bernoise, 3 en zone d'habitation et 8 en zone agricole, peu important la race - et qu'il convenait de s'en remettre sur ce point à l'appréciation et à l'expérience de l'autorité locale (ATF 1A.276/2000 du 13 août 2001; ATF 123 II 74, concernant dans ce cas le bruit généré par la création d'une place de jeux pour enfants).

En l'occurrence, il n'est pas contesté que, sauf provocation, les huskies n'aboient pas, mais émettent sporadiquement des hurlements à quelques reprises durant la journée, comme décrit par le témoin D.________ à l'audience. On peut se demander si le bruit ainsi causé dépasse ce qui est tolérable eu égard aux exigences de l'OPB. Outre qu'il s'agit de hurlements et non pas d'abois, ils semblent tolérés dans un village où d'autres meutes sont détenues et n'ont été dénoncées que par un seul voisin du recourant, après qu'il s'en était accommodé durant plusieurs années. La question peut de toute manière demeurer indécise puisque toute mesure d'assainissement d'une installation existante relève du service cantonal spécialisé, soit le Service de l'environnement et de l'énergie (art. 16 lit. b du règlement cantonal d'application de la LPE; RSV 814.01.1), de sorte que la municipalité n'avait pas de compétence pour statuer dans ce domaine.

6. Subsiste la question du cas d'application de l'art. 28 RPC qui, au chapitre III intitulé "De la police des animaux et de leur protection" et sous la note marginale "Ordre et tranquillité publics", dispose ce qui suit:

"Les détenteurs d'animaux sont tenus de prendre toutes mesures utiles pour les empêcher de: a) troubler l'ordre et la tranquillité publics, notamment par leurs cris; b) importuner autrui; c) porter atteinte à la sécurité publique ou d'autrui; d) créer un danger pour la circulation; e) porter atteinte à l'hygiène publique; f) dégager des odeurs gênantes pour le voisinage, suite à une négligence (manque de soins ou d'intérêt).

Tout propriétaire d'animaux a l'obligation de les annoncer par écrit à la municipalité qui jugera de la situation en égard et au respect de l'environnement et avec le maximum de bon sens.

La municipalité est compétente pour trancher tout litige éventuel."

a) Si l'autorité municipale compétente peut intervenir à l'encontre de toute personne qui contrevient à cette disposition - tel le détenteur d'un chien qui importune le voisinage - celle-ci ne fonderait qu'une contravention, passible d'une peine d'amende en application de la loi vaudoise sur les sentences municipales (art. 1^er al. 1 lit a et 5 al. 1^er ; RSV 312.15), mais n'autorise pas l'autorité municipale à contraindre le contrevenant à se défaire de son chien ou à restreindre le nombre des animaux qu'il détient. La municipalité n'ayant pas fait usage de la possibilité que lui offre l'art. 114 du Code rural et foncier du 7 décembre 1987 (RSV 211.41) d'édicter des prescriptions de police en matière d'élevages bruyants en restreignant le nombre des animaux détenus, il convient de s'en tenir au constat qu'aucune disposition du RPC - ni du reste de la législation applicable en matière de protection des animaux régissant la détention, le commerce ou le séquestre des animaux (LPA, RS 455; RSV 922.05.1 et 922.05.1.1 ne lui confère cette compétence particulière.

b) De toute manière, en l'état du dossier constitué, l'on ne saurait tenir les nuisances invoquées par l'autorité pour établies. D'une part, la plainte de C.________ du 7 mai 2002 à l'origine de l'avertissement du 21 mai 2002 comme la plainte de D.________ du 28 juillet 2004 à l'origine de la décision litigieuse - qui sont explicitement motivées par l'obstacle que l'aspect général de la propriété du recourant pouvait constituer, pour le premier s'agissant de promouvoir l'établissement de nouveaux habitants, pour le second s'agissant de la vente de sa propriété - n'ont donné lieu à aucune mesure d'instruction particulière propre à en éprouver le bien-fondé. D'autre part, rien ne permet de mettre en doute le contenu des lettres des voisins directs du recourant qui ont été versées au dossier - celles de Juliette Brunner et d'Albert Broillet du 15 août 2004 et celle du 9 février 2005 de Tiberghien Maya, qui a acquis la propriété de D.________ - selon lesquels l'élevage en question ne génère aucune nuisance particulière.

c) Force est ensuite de constater que la disposition invoquée ne vise à sanctionner que les troubles portés à l'ordre, à la tranquillité ou à la santé publics. Or, il n'est en l'occurrence pas question de troubles de nature publique, mais bien d'un conflit fondé sur des rapports de voisinage, lesquels relèvent du droit privé, soit des art. 684 et 928 CC dont l'application relève de la compétence du juge civil.

7. De ce qui précède, il résulte que la décision attaquée ne repose sur aucune base légale ou réglementaire qui puisse en justifier le prononcé. Infondée, elle doit être annulée et le recours admis en conséquence. Obtenant gain de cause avec le concours d'un mandataire professionnel, le recourant à droit à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1^er LJPA). Ceux-ci sont mis à la charge de la commune déboutée, qui supportera également un émolument de justice (art. 55 al. 2 LJPA).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 5 août 2004 par la Municipalité de Saint-Cergue est annulée.

III. La Commune de Saint-Cergue versera à X.________ la somme de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.

IV. Les frais de la cause, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de la Commune de Saint-Cergue.

Lausanne, le 12 mai 2005

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.