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CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF |
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Arrêt du 9 mai 2005 |
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Composition |
M. Pierre-André Berthoud, juge; MM. Patrice Girardet et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs; M. Gilles-Antoine Hofstetter, greffier. |
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autorité intimée |
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Municipalité de Lausanne, représentée par Service juridique de la Ville de Lausanne, à Lausanne, |
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Objet |
Recours PARON AG c/ décision du 12 août 2004 de la Municipalité de Lausanne (refus d'une demande d'autorisation de procédé de réclame). |
Vu les faits suivants
A. Le 15 mars 2004, la société Paron AG a sollicité de la Municipalité de Lausanne (ci-après: la Municipalité) l’autorisation d’installer un giganto (publicité sur une très grande toile) d’une surface totale de 81,25 m² (largeur 6,50m x hauteur 12,50m). La publicité projetée devait être placée sur la façade sud de l’immeuble sis à la rue de la Borde 1, à Lausanne. Cette façade est d’une dimension de 18 mètres de large et de 16,5 mètres de hauteur, soit une superficie totale de 297 m².
Par lettre du 22 mars 2004, la direction des travaux de la Municipalité a refusé l’autorisation sollicitée, au motif que la pose de giganti n’était admise à Lausanne que pour compte propre, sur les filets d’échafaudage, lors de chantiers ou rénovation de bâtiments. Des exceptions ne pouvaient être admises qu'en faveur des centres commerciaux.
B. Paron AG a recouru contre cette décision de refus en date du 2 avril 2004, par l’intermédiaire de l’avocat Jean-Noël Jaton. Elle a fait valoir en résumé que ni la loi vaudoise, ni son règlement d’application, ni encore le règlement de la Ville de Lausanne sur les procédés de réclame n’interdisaient par principe la pose de giganti pour compte de tiers. Paron AG a conclu à l’annulation de la décision attaquée, respectivement à l’octroi de l’autorisation sollicitée.
Par décision du 12 août 2004, la Municipalité a rejeté le recours au motif qu’un procédé de réclame pour compte de tiers de 81,25 m² paraissait clairement prohibé par l’actuelle LPR en raison de sa dimension, que l’art. 8 RLPR stipulait qu’un procédé de réclame ne devait pas dépasser les dimensions fixées dans le tableau annexé au règlement, qu’il ressortait de ce tableau que la surface maximale de base d’un procédé de réclame en localité était comprise entre un minimum de 2 m² et de 8 m², lorsque la façade n’excédait pas une longueur de 10 mètres, ce qui paraissait être le cas de l’immeuble concerné, que même si la longueur de la façade était légèrement supérieure à 10 mètres et permettait d’augmenter le maximum de base, les dimensions du procédé de réclame litigieux paraissaient largement excéder ce qui est autorisé par l’actuelle LPR, qu'il était au demeurant patent que le procédé de réclame occuperait largement plus du 15% de la façade, ce qui contreviendrait clairement à l’art. 8 al. 5 RLPR.
C. Paron AG s’est pourvue contre cette décision de refus par acte du 2 septembre 2004, par l’intermédiaire des avocats Jean-Noël Jaton et Nicolas Vuilliomenet. Elle allègue notamment que la LPR ne prévoit aucune disposition spécifique en matière de surface d’affichage autorisée s’agissant des procédés pour compte de tiers, qu’elle est muette sur la question des giganti, que d’interdire la pose d’un giganto à la recourante constitue une grave atteinte à sa liberté économique qui ne pourrait être fondée que sur une base légale au sens formel, et non sur l’art. 8 RLPR, que la Municipalité continue d’autoriser des emplacements temporaires et des emplacements fixes qui permettent d’accueillir des giganti, que la décision municipale viole également le principe de la bonne foi, dès lors que la Municipalité ne saurait opposer à la recourante une interdiction de principe des giganti pour compte de tiers, lorsque certaines conditions ne sont pas remplies, alors qu’elle a de sa propre initiative effectué, en 2002, des essais grandeur nature de giganti à l’avenue de la Gare (sur la Tour Edipresse) et à la rue Caroline, que la Municipalité devait examiner les éléments spécifiques au site et au quartier concernés comme l’impose l’art. 4 LPR, qu’en l’espèce, le voisinage n’était nullement prétérité visuellement par la pose du procédé de réclame projeté, que ces installations offriraient au contraire la possibilité de revaloriser et d’animer une partie de la place du Tunnel, que sur le plan urbanistique, la pose du procédé projeté créerait une image visuelle attractive dans une zone de transition entre le centre-ville et la proche périphérie et intégrerait au mieux l’équipement commercial du centre situé au nord de l’immeuble rue de la Borde 1, qu’ainsi, la décision attaquée était arbitraire en tant qu’elle signifiait que les procédés de réclame projetés seraient propres à enlaidir le site. La recourante a conclu à la réforme de la décision attaquée en ce sens que l’autorisation d’installation d’un emplacement fixe de procédé de réclame pour compte de tiers lui soit accordée, plus subsidiairement à ce que cette autorisation soit soumise à la condition que l’emplacement ne soit utilisé que d’une manière intermittente pour des durées fixées à dire de justice, mais au moins neuf mois par année, plus subsidiairement encore, à l’annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause pour nouvelle décision au sens des considérants.
La Municipalité a déposé sa réponse en date du 29 octobre 2004. Après avoir développé ses arguments, elle conclut au rejet du recours. Par sa part, la recourante a déposé un mémoire complémentaire en date du 24 décembre 2004 aux termes duquel elle confirme les conclusions de son recours. La Municipalité de Lausanne a encore déposé des observations complémentaires en date du 20 janvier 2005.
D. Le tribunal a statué par voie de circulation.
E. Les arguments des parties seront repris, en tant que de besoin, dans les considérants qui suivent.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai de vingt jours prescrit par l’art. 31 al. 1 de la Loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Il convient en premier lieu d’examiner si la loi sur les procédés de réclame du 6 décembre 1988 (ci-après : LPR) s’applique aux giganti. L’intimée relève en effet que le législateur n’a pas songé à cette forme de publicité lors de l’adoption de cette loi.
A teneur de l’art. 2 LPR, sont considérés comme procédés de réclame tous les moyens graphiques, plastics, éclairés, lumineux ou sonores destinés à attirer l’attention du public, à l’extérieur, dans un but direct ou indirect de publicité, de promotion de l’idée ou d’une activité ou de propagande politique ou religieuse.
Les giganti sont des moyens graphiques, certes de grandes dimension. Il n'en reste pas moins qu'ils sont destinés à attirer l’attention du public et doivent être dans ces conditions assimilés à des procédés de réclame au sens de la disposition précitée. La loi doit donc également s’appliquer à ce moyen publicitaire.
3. Cela précisé, il convient encore de déterminer si le giganto considéré est conforme à la LPR et à son règlement d’application du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après : RLPR), en particulier à son art. 8 qui soumet ce mode publicitaire à des restrictions de dimensions. La recourante soutient que cette disposition concerne uniquement les procédés de réclame pour compte propre et non les procédés de réclame pour compte de tiers, objet du présent litige.
Le législateur a opéré une distinction entre procédés de réclame pour compte propre et les procédés de réclame pour compte de tiers. Les premiers présentent un rapport de lieu et de connexité entre leur emplacement et les firmes, les entreprises, les produits, les prestations de services, les manifestations ou les idées pour lesquelles ils font de la réclame (art. 10 al. 1 LPR). Lorsque ce rapport de lieu et de connexité n’est pas établi, les procédés de réclame sont réputés réclames pour compte de tiers (art. 10 al. 2 LPR).
Les prescriptions de dimensions fixées par l'art. 8 du règlement d'application ont pour base légale l’art. 12 LPR qui s’applique aux procédés de réclame pour compte propre. La Cour de céans a toutefois estimé qu’il n’y avait aucune raison de penser que les procédés de réclame pour compte de tiers échappaient à toute contrainte de dimensions et, partant, que ceux-ci devaient en principe être soumis aux mêmes prescriptions de dimensions que les procédés de réclame pour compte propre (cf. arrêt TA du 6 juin 1995, GE.1994.0084).
L'art. 8 RLPR est donc également applicable au gigango litigieux.
4. Cette disposition réglemente la surface maximale autorisée par le procédé de réclame. Celle-ci est calculée en fonction de la hauteur à laquelle est posé le procédé de réclame, de la largeur de la rue ou de la place et de la nature de la zone. La surface maximale autorisée est de 8 m² alors que la proportion maximale de la façade occupée par des procédés de réclame ne peut excéder 15% (cf. annexe au RLPR).
Dans la présente espèce, la surface du giganto considéré (81,25 m²) excède largement le maximum de base autorisé. Ce procédé de réclame occupe par ailleurs manifestement plus du 15% de la façade qu’il est censé occuper. Force est dès lors de constater que le procédé de réclame litigieux n’est pas conforme à l’art. 8 RLPR.
5. La recourante allègue encore que la décision attaquée constitue une atteinte à sa liberté économique.
a) L'art. 27 Cst. a une portée comparable à celle l'art. 31 de l'ancienne Constitution fédérale de 1874 (aCst) garantissant la liberté du commerce et de l'industrie. Cette disposition protège toute activité économique privée dirigée vers la production d'un gain et exercée à titre professionnel, soit toute activité déployée par une personne dans un but lucratif; il couvre le droit de choisir et d'exercer librement toute activité lucrative privée sur un point quelconque du territoire suisse (ATF 100 Ia 174; R. Rhinow, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, II, ad. art. 31 Cst. no 27 cité par arrêt TA du 22 avril 2004 GE 2000/0097). Mais la liberté du commerce et de l'industrie n'a pas un caractère absolu (ATF 99 Ia 619). Les restrictions apportées à cette liberté doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter les principe de la proportionnalité (ATF 117 Ia 445) et de l'égalité de traitement (ATF 112 Ia 34). Ces principes jurisprudentiels sont maintenant inscrits à l'art. 36 Cst.
b) Il ne suffit pas d'invoquer n'importe quel intérêt public pour justifier des restrictions à cette liberté, seuls des objectifs entrant dans la notion d'ordre public peuvent être retenus. La garantie de la liberté économique interdit ainsi aux cantons d'intervenir dans la libre concurrence par des mesures de politique économique (ATF 111 Ia 29). Les restrictions à la liberté économique sont par contre tenues pour conformes à la Constitution fédérale lorsqu'elles se fondent sur des motifs de police, de politique sociale ou encore sur des mesures d'aménagement du territoire (ATF 109 Ia 267). La Cour de céans a jugé que les mesures tendant à protéger le paysage et les sites, en particulier celle destinées à assurer l'esthétique des localités, quartiers ou voies publiques répondent à des impératifs de l'aménagement du territoire et peuvent précisément justifier une limitation de la liberté du commerce et de l'industrie, par exemple lorsqu'elle s'exerce par l'utilisation de procédés publicitaires (cf. dans ce sens arrêt TA du 2 mai 2002 GE 98/049 et les réf. citées). Force est ainsi de reconnaître que la restriction imposée à la recourante est compatible, pour ce premier motif déjà, avec la garantie constitutionnelle considérée.
c) Une restriction à la liberté économique doit également reposer sur une base légale. La jurisprudence distingue à cet égard la base légale formelle de la base légale matérielle. Une base légale formelle est une règle de droit adoptée par le législateur, qui est en général assujettie au référendum; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par un autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation législative. Lorsque la restriction au droit fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence fixe les conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue par une base légale formelle soumise au référendum et être limitée à un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à adopter (cf. GE 2004.0117 précité et les références citées).
En l’espèce, comme vu ci-dessus (consid. 3), les prescriptions de dimensions fixées par l’art. 8 RLPR ont été établies sur la base d'une délégation législative figurant à l’art. 12 LPR. Le refus attaqué repose donc sur une base légale expresse.
6. C’est également à tort que la recourante invoque une violation de l'égalité de traitement. Si la Municipalité a effectivement accepté d’effectuer un certain nombre d’essais pour se faire une idée plus exacte de l’impact visuel de ce nouveau type de publicité, aucun élément du dossier ne permet de considérer que cette politique restrictive n'ait pas été appliquée de manière constante et rigoureuse à l’égard de tous les administrés, dans le respect du principe de l’égalité de traitement. Certes, une autorisation d’installer un giganto pour compte propre sur sa tour a été délivrée à la société Edipresse SA à partir du 6 septembre 2002 pour un mois environ. Il semble cependant s’agir de la dernière autorisation délivrée pour ce type de publicité qui n’a depuis lors plus été admise par la Municipalité. A elle seule, cette autorisation, qui met tout au plus en évidence un comportement équivoque de l’intimée, ne permet en fin de compte pas d’affirmer que celle-ci a enfreint le principe de l’égalité de traitement.
Pour ce qui est des giganti pour compte propre qui paraissent autorisés sur les filets d'échafaudage, l'on observera que cette situation particulière n’est pas comparable au cas d'espèce étant donné que les filets de protection lors de travaux existent indépendamment de l’apport publicitaire et que celui-ci ne fait que rappeler le lieu où s’exerce l’activité à l’intérieur du bâtiment. L'on peut toutefois effectivement se demander si un tel procédé de réclame est conforme à la LPR et à son règlement d’application, ce qui ne paraît pas évident à première vue.
7. Enfin, c’est en vain que la recourante se prévaut d’une violation du principe de la bonne foi dans le cas d’espèce. La Municipalité ne lui a en effet jamais laissé entendre que la pose d’un giganto pourrait être autorisée. On relève à cet égard que, le 25 juillet 2003, l’Office de signalétique urbaine avait déjà refusé l’autorisation de poser un giganto sur la tour Caroline 23 en expliquant que des essais avaient été faits, mais qu’ils n’avaient pas été concluants. La décision attaquée ne viole en outre nullement le principe de la proportionnalité puisqu’elle porte sur un procédé de réclame dont les dimensions excèdent largement ce qui est autorisé par la loi et son règlement d’application. Pour ces motifs également, le recours s'avère en définitive mal fondé.
8. Comme le présent arrêt est essentiellement fondé sur l'art. 8 RLPR, les mesures d'instruction requises tendant à l'audition de témoins, à une inspection locale et à la mise sur pied d'une expertise ne sont pas nécessaires. Au demeurant, les photos montages figurant au dossier sont suffisantes pour permettre aux membres du tribunal, qui connaissent bien les lieux (place du Tunnel, début de la rue de la Borde), de se rendre compte de l'impact du giganto litigieux sur l'aspect du site.
9. Il résulte des considérants qui précèdent que l'autorité intimée n'a pas excédé ou abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant de délivrer l'autorisation sollicitée. Le recours doit donc être rejeté et la décision attaquée maintenue. Vu l'issue du pourvoi, un émolument sera mis à la charge de la recourante qui, pour le même motif, ne se verra pas allouer de dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue par la Municipalité de Lausanne en date du 12 août 2004 est confirmée.
III. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante, montant qui sera compensé avec l’avance de frais opérée.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
fg/gz/Lausanne, le 9 mai 2005
Le président: Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.