CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 28 novembre 2005
Composition	Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Dina Charif Feller et M. Patrice Girardet, assesseurs

 

Recourants

1.

X._______ SA, à 1._______,

 

2.

A.Y._______, à 1._______,

 

3.

B.Y._______, à 2._______, tous trois représentés par l'avocat Dominique Rigot, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Municipalité de 1._______, représentée par l'avocate Gloria Capt, à Lausanne,

  

 

Recours X._______ SA, A.Y._______ et B.Y._______ c/ décision de la Municipalité de 1._______ du 22 décembre 2004 (leur retirant trois autorisations de type A, dont deux autorisations avec effet au 31 décembre 2005 et une autorisation avec effet au 31 décembre 2006).

 

Vu les faits suivants

A.                                A.Y._______ exploite depuis 1966 sous la raison individuelle X._______ une entreprise dont le siège est à 1._______ ayant pour objet le transport de personnes au moyen de véhicules automobiles (entreprise de taxis). La société X._______ SA, dont le siège est aussi à 1._______, exploite pour sa part depuis 1992 une entreprise de taxis et de location de véhicules. Elle a également pour but la gestion de centrales de compagnies de taxis, ainsi que l'exploitation de supports publicitaires et d'exploitation de garages. Selon un extrait du Registre du commerce du 25 septembre 2000, son administrateur est B.Y._______, fils de A.Y._______.

En septembre 2001, la société Z._______ SA, à 1._______, exploitant également une entreprise de taxis et de location de véhicules, de gestion de centrales de compagnies de taxis, ainsi que de supports publicitaires et d'exploitation de garages, a fusionné avec X._______ SA, la nouvelle raison sociale étant X._______ SA (ci-après : X._______). X._______ est titulaire de onze autorisations de type A (soit avec permis de stationnement sur le domaine public; ci-après : autorisations A).

Le 12 septembre 2001, X._______ a informé la Municipalité de 1._______ (ci-après : la municipalité) de la fusion précitée. L'autorité intimée a répondu, en date du 4 octobre 2001, qu'elle avait pris connaissance de cette fusion, tout en rappelant à l'intéressée le contenu d'une correspondance qu'elle lui avait adressée le 26 mars 1998, dans laquelle elle l'informait qu'il n'était pas certain que X._______ conserve à l'avenir l'ensemble de ses autorisations.

B.                              Par courrier du 14 décembre 2001, adressé à toutes les entreprises concernées, la municipalité a confirmé que les autorisations A en voie de renouvellement pour 2002 resteraient valables jusqu'au 31 décembre 2002 et qu'à cette date, elle examinerait dans quelle mesure elles seraient renouvelées. L'autorité intimée se référait à un arrêt du Tribunal fédéral du 28 juin 2001 l'obligeant à modifier son projet de nouveau règlement sur le service des taxis et à mettre sur pied un système plus souple permettant de répartir différemment les autorisations A. Elle précisait également que sa décision était motivée par les travaux de réaménagement de la place de la Gare, lesquels devaient être exécutés en continuité de ceux de l'entrée en gare du chemin de fer Nyon-St-Cergues-Moret.

Le 20 décembre 2002, la municipalité a rappelé à toutes les entreprises de taxis titulaires d'autorisations A le contenu de sa correspondance précitée, en soulignant qu'elle avait confié au bureau d'ingénieurs-conseils W._______ SA, à Lausanne, (ci-après : W._______), un mandat d'études visant notamment à faire l'inventaire de la situation actuelle au niveau de la demande, à cerner les besoins effectifs en nombre de places de taxis et de concessions accordées, à étudier les possibilités d'améliorer la situation actuelle ou de créer de nouvelles places, ainsi qu'à préciser les besoins en places de taxis pour la situation finale future.

C.                 Le 16 juin 2004, la municipalité a convié toutes les entreprises de taxis à une séance d'information prévue le 29 juin 2004 au cours de laquelle a notamment été présenté le contenu du rapport technique "Service des taxis de 1._______, diagnostic, recherche d'améliorations" élaboré par W._______ le 12 décembre 2003 (ci-après : le rapport). X._______ a assisté à cette séance d'information.

D.                               Par décision du 22 décembre 2004, notifié sous pli signature à "X._______ SA Messieurs B.Y._______ et A.Y._______, route de 3._______, 1._______", la municipalité a informé les recourants de ce qui suit :

"(…)

Conformément à un arrêt du Tribunal fédéral du 28 juin 2001, la Municipalité de 1._______ doit modifier le projet de règlement qu'elle avait élaboré et mettre sur pied un système plus souple permettant de répartir équitablement les autorisations entre les différents concurrents.

Votre entreprise est actuellement au bénéfice de 11 autorisations de type A (avec permis de stationnement sur le domaine public) sur les 18 qui sont actuellement en cours (y compris les 4 qui sont délivrées à titre provisoire suite aux différents recours).

Nous nous référons à l'entretien que Madame C.Y._______ a eu le 20 décembre 2004 avec Mesdames D._______ et E._______ ainsi que notre Commissaire de police et vous confirmons que notre Autorité, dans sa séance du 13 décembre 2004, a décidé de vous retirer trois autorisations de type A échelonné de la manière suivante :

deux autorisations de type A avec effet au 31 décembre 2005

une autorisation de type A avec effet au 31 décembre 2006.

(…)".

E.                               X._______, ainsi que A.Y._______ et B.Y._______ ont recouru contre cette décision le 12 janvier 2005 en concluant principalement à sa réforme en ce sens que les retraits d'autorisations A sont annulés et que l'ensemble des autorisations octroyées sont maintenues, et, subsidiairement, à l'annulation de la décision entreprise.

Les recourants se sont acquittés en temps utile de l'avance de frais requise.

F.                                Par décision du 17 janvier 2005, le juge instructeur du Tribunal administratif a refusé d'accorder l'effet suspensif au recours, estimant que, dans la mesure où la décision incriminée ne prendrait effet qu'au 31 décembre 2005 au plus tôt, l'octroi d'un éventuel effet suspensif s'avérait prématuré.

G.                               L'autorité intimée a déposé sa réponse le 1^er avril 2005 en concluant au rejet du recours. Elle soutient en substance qu'après avoir procédé à un examen approfondi, elle a décidé de "rétablir l'égalité de traitement entre les exploitants de taxis et de répartir plus équitablement les autorisations de type A entre eux". Elle a joint à ses écritures diverses pièces, dont un exemplaire du rapport. La synthèse de ce dernier a le contenu suivant :

"6. SYNTHESE

L'analyse du service actuel des taxis de 1._______ montre :

-          une répartition peu homogène des concessions accordées entre les 9 sociétés exploitantes de taxis;

-          une offre importante en taxis au service de la clientèle;

-          un nombre de concessions A (17) relativement correct et correspondant aux besoins de la clientèle, même si le nombre de courses par taxi est plutôt faible et que le temps d'attente en Gare de 1._______ sont élevés;

-          un nombre de concessions B très élevé;

-          une forte concurrence entre exploitants, compréhensible au vu de la situation décrite ci-avant;

-          un nombre de places taxis total (12 places) globalement correct, mais plutôt insuffisant aux abords immédiat de la Gare (8 places), seul emplacement véritablement attrayant au niveau de la demande.

Pour l'Autorité Municipale, les solutions à envisager aux différents problèmes relevés actuellement en lien avec le service des taxis reposent sur deux axes principaux: l'aménagement de places taxis sur la voirie publique et la gestion des concessions.

Le premier axe conditionne avant tout la recherche de solutions à long terme. Or l'analyse des disponibilités de l'espace public dans le secteur de la Gare montre qu'il n'existe aucune possibilité raisonnablement faisable ou satisfaisante d'aménager des places taxis supplémentaires.

D'autre part, la demande actuelle spontanée (courses non commandées) est satisfaite par l'offre assurée par les 17 concessions en service actuellement. Aussi, il est recommandé de ne pas augmenter le nombre de concessions A accordées actuellement.

Ainsi, à court terme, la situation du service des taxis est à maintenir en l'état actuel (nombre de concessions A et de places taxis).

A moyen-long terme, c'est avant tout le second axe de recherche qui doit contribuer à trouver des solutions aux problèmes liés au service des taxis. En effet, une gestion adéquate du nombre de concessions A octroyées permet d'éviter à la source certains problèmes difficilement réversibles une fois survenus. A ce titre, il est important qu'en marge de la rédaction d'un nouveau règlement des taxis, les outils nécessaires à la gestion des concessions soit mis en place.

Pour ce faire, il est proposé qu'une limitation supérieure du nombre de concessions A attribuable soit clairement établie sur la base de certains indicateurs (d'ordre socio-économique, par exemple) et adaptée à l'évolution des besoins de la Ville.

Il est recommandé d'adapter le nombre de places taxis au nombre de concessions A effectivement octroyées. Ainsi, par exemple, lors de l'attribution d'une concession supplémentaire de type A, il serait souhaitable d'aménager une place taxi supplémentaire (a priori dans le secteur de la Gare et dans les limites de l'espace disponible)."

H.                               Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 14 juin 2005.

I.                                   La municipalité a renoncé à déposer des observations finales. A la requête du juge instructeur, elle a toutefois précisé, par courrier du 2 août 2005, que le projet de nouveau règlement communal concernant le service des taxis était en cours de modification, qu'il devrait ensuite passer à nouveau en séance de municipalité puis faire l'objet d'un préavis communal avant d'être porté à l'ordre du jour du conseil communal. En conséquence, de nombreux mois devraient selon elle encore s'écouler avant qu'il ne puisse entrer en vigueur.

J.                                 L'arrêt du Tribunal fédéral du 28 juin 2001 (dans la cause municipalité c/F. T et. R. T 2P.77/2001) est censé allégué ici dans son entier.

K.                               Le tribunal a délibéré par voie de circulation.

L.                                Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Déposé dans la forme et le délai prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA), le recours est recevable en la forme.

2.                                Aux termes de l'art. 36 LJPA, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), ainsi que la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (lit. b); il ne peut se prévaloir de l'inopportunité d'une décision que si la loi spéciale le prévoit (lit. c) .

Les dispositions topiques en l'occurrence, soit l'art. 2 al. 2 let. c et 94 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes et l'art. 8 al. 1 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière, n'autorisant pas le Tribunal administratif à réexaminer l'opportunité des décisions de la municipalité en matière de service de taxis, le tribunal doit limiter son pouvoir d'examen à la légalité et ne peut substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité communale. Il ne sanctionne ainsi que l'abus ou le pouvoir d'appréciation.

3.                Les recourants allèguent tout d'abord que la motivation de la décision entreprise est plus que sommaire et ne respecte en rien les principes applicables en matière de motivation des décisions administratives. Ils soutiennent être en droit d'attendre de l'autorité intimée une véritable motivation contenant tous les arguments pertinents afin de pouvoir vérifier si leur droit d'être entendu a bien été respecté lors de la prise de décision. Ils reprochent en outre à l'intimée de ne pas avoir jugé utile de leur donner la substance de l'arrêt fondant sa décision, se limitant simplement à donner la date de l'arrêt du Tribunal fédéral sans aucune explication. N'étant pas des praticiens du droit, ils ne voient pas comment ils auraient pu prendre connaissance de cet arrêt et, partant, connaître un tant soit peu les motifs de la municipalité. En aucun cas des séances d'information orales ou le fait que la presse se soit fait l'écho d'une décision judiciaire ne saurait pallier le vice invoqué.

a) Le devoir de motiver une décision a été déduit par le Tribunal fédéral de l'ancien art. 4 de la Constitution fédérale (ci-après: Cst), dans la mesure où il apparaît propre à rendre compte du fait que l'auteur de la décision a pris en considération les points soulevés par l'administré lorsque celui-ci a été entendu. La motivation doit être telle que l'administré puisse non seulement estimer ses chances dans un recours éventuel, mais savoir quelle est la portée de la décision et sur quels points l'attaquer. Aussi doit-elle indiquer brièvement les réflexions de l'autorité sur les éléments de fait et de droit essentiels. L'obligation de motiver avec précision est d'autant plus stricte lorsque la décision repose sur un libre ou large pouvoir d'appréciation de l'autorité, lorsqu'elle porte atteinte à un droit constitutionnel de l'intéressé, lorsque l'affaire est particulièrement complexe ou lorsqu'il s'agit d'une dérogation à une règle légale; en tout état de cause, la motivation ne doit, sous peine d'arbitraire, être ni incohérente, ni contradictoire (ATF 112 Ia 109, 111 Ia 3, 104 Ia 201, 101 Ia 298; P. Moor, Droit administratif, vol. II, ch. 2282; B. Knapp, Précis de droit administratif, 3ème édition, ch. 687 ss; cf. également arrêts TA GE 1999.0155 du 5 avril 2000, FO 1997.0034 du 25 février 1998 et GE 2005.0062 du 19 août 2005 + réf. cit.). Selon la théorie de la guérison, le défaut de motivation peut cependant être corrigé, comme toute autre violation du droit d'être entendu, par l'autorité de recours aux conditions posées par la jurisprudence. Un manquement à ce droit peut ainsi être réparé lorsque la partie lésée a eu l'occasion de s'exprimer devant l'autorité de recours, à condition toutefois que cette dernière dispose du même pouvoir de cognition que l'autorité inférieure et pour autant qu'il n'en résulte aucun préjudice pour la partie lésée. Cette façon de faire, qui doit demeurer exceptionnelle, est exclue lorsque la violation comprend une atteinte grave aux droits des parties (v. ATF 126 I 68 cons. 2; 125 I 209 cons. 9a; 107 Ia 1; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, vol. II, n° 139; Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender, Die schweizerische Bundesverfassung, Zurich-Bâle-Genève 2002, n° 26 ad art. 29 Cst, pp. 404-405; P. Moor, op. cit., vol. II, n° 2.2.7.4, p. 283 qui relève que le recours à l'exception ne se justifie que lorsque l'administré a lui aussi intérêt à une économie de procédure). S'agissant plus particulièrement de l'absence de motivation de la décision, la jurisprudence admet que l'autorité puisse donner connaissance de ses motifs dans le mémoire de réponse, ce qui permettra ensuite à l'administré de compléter ses moyens (P. Moor, op.cit., n° 2.2.8.4, p. 304; ATF 116 V 28 cons. 4b; arrêts TA FI 2003.0127 du 29 avril 2004 cons. 4c + réf. cit. et GE 2005.0062 déjà cité).

b) Dans le cas particulier, la décision entreprise se fonde, d'une part, sur l'arrêt du Tribunal fédéral du 28 juin 2001 et, d'autre part, sur le contenu d'un entretien du 20 décembre 2004 entre une représentante des recourants, deux représentantes de la municipalité et le commissaire de police de la commune de 1._______. S'agissant tout d'abord de l'arrêt précité, on relèvera que, par courrier du 14 décembre 2001 adressé à toutes les entreprises de taxis, l'intimée avait déjà informé ces dernières de son existence et des conséquences qui en découleraient, soit un réexamen des possibilités de renouvellement des autorisations A. Si les recourants avaient voulu être informés de manière plus détaillée sur les considérants de cet arrêt, ils auraient pu en faire la demande à ce moment-là déjà. Le dépôt d'une telle requête n'a en tout cas pas été allégué par les intéressés ni démontré par une pièce du dossier. De même, rien ne les empêchait, à réception de la décision entreprise, d'inviter la municipalité à leur remettre une copie de l'arrêt en cause. Dans ces conditions, il s'avère choquant que les recourants tentent de se prévaloir aujourd'hui seulement de leur ignorance de cette jurisprudence. En ce qui concerne ensuite l'entretien du 20 décembre 2004, il est permis d'en déduire, quand bien même aucun procès-verbal ne semble avoir été établi, que des explications circonstanciées ont été données aux recourants à cette occasion. Ici encore, ces derniers n'allèguent pas que les propos tenus au cours de cette séance auraient été de nature à les tromper sur les réelles intentions municipales en matière d'octroi ou de retrait d'autorisations A. En fait, ce n'est pas à moins de sept reprises que la municipalité a informé les recourants des problèmes existant au sujet du nombre d'autorisations A, des places de stationnement pour taxis et des mesures qu'elle avait entreprises pour trouver une solution (cf. courriers du 26 mars 1998, du 12 septembre 2001, du 14 décembre 2001, du 20 décembre 2002, du 16 juin 2004 et séances du 12 décembre 2003 et du 20 décembre 2004). Dans ces conditions, on ne saurait admettre que la décision du 22 décembre 2004 n'ait pas permis aux intéressés de se rendre compte sur quels éléments de fait et de droit l'intimée s'était fondée pour leur retirer quatre autorisations A.

Par surabondance, il convient de souligner que la municipalité a longuement développé sa motivation dans sa réponse du 1^er avril 2005, ce qui a permis aux recourants de compléter leurs moyens dans leur mémoire du 14 juin 2005. Ainsi, même à supposer que la décision incriminée n'ait effectivement pas été suffisamment motivée – ce qui n'est pas le cas au regard des considérants exposés ci-dessus – le vice devrait être tenu pour corrigé et le grief des recourants être écarté dans la même mesure.

4.                X._______, A.Y._______ et B.Y._______ estiment ensuite que la décision litigieuse a été mal notifiée dans la mesure où X._______ n'est titulaire d'aucune autorisation A, les titulaires des autorisations litigieuses étant A.Y._______ (à concurrence de sept) et B.Y._______ (à concurrence de quatre). A l'appui de leur argumentation, ils se réfèrent aux carnets de concessions dont sont titulaires A.Y._______ et B.Y._______. De son côté, la municipalité expose que suite à la fusion de la raison individuelle X._______, qui était au bénéfice de sept autorisations A, et de la société Z._______ SA, qui était au bénéfice de quatre autorisations A, c'est bien X._______ qui est aujourd'hui au bénéfice d'onze autorisations A. Elle relève en outre que tous les véhicules concernés sont immatriculés au nom de X._______.

Selon la jurisprudence, toute notification irrégulière n'est pas nécessairement nulle; le principe légal, selon lequel une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties, a bien plutôt pour effet que la protection juridique recherchée est déjà réalisée lorsqu'une notification objectivement irrégulière atteint son but malgré cette irrégularité. C'est pourquoi il faut, d'après les circonstances concrètes du cas d'espèce, examiner si la partie intéressée a réellement été induite en erreur par l'irrégularité de la notification et a, de ce fait, subi un préjudice. A cet égard, il y a lieu de s'en tenir aux règles de la bonne foi, qui imposent une limite à l'invocation d'un vice de forme (ATF 111 V 149 consid. 4 c p. 150 + réf. cit.; cf. également art. 5 al. 3 Cst). En l'occurrence, aux termes de la décision du 22 décembre 2004, celle-ci a été adressée à "X.________ SA Messieurs B.Y._______ et A.Y._______, route de 3._______, 1._______" de sorte, qu'indépendamment des arguments invoqués par les recourants, on ne voit pas en quoi ces derniers n'auraient pas été les bons destinataires de la décision entreprise, quand bien même A.Y._______ est domicilié à 1._______ et B.Y._______ à 2._______. Ce qui importe en effet, c'est que les titulaires des autorisations A que la municipalité a décidé de retirer aient pu prendre connaissance de dite décision. Or, aucun des recourants n'allègue ni ne démontre que tel n'aurait pas été le cas et que, partant, il aurait été empêché pour ce motif de faire valoir ses droits en temps utile (P. Moor, Droit administratif, vol. II, p. 319). Au surplus, selon les pièces produites par la municipalité, celle-ci a pris acte, par courrier du 4 octobre 2001, du fait que les entreprises Z._______ SA et X._______ (raison individuelle) avaient fusionné pour constituer la nouvelle entité X._______ SA. Dans cette correspondance, elle s'est également référée à sa lettre du 26 mars 1998, adressée à la société précitée, dans laquelle elle stipulait clairement qu'il n'était pas sûr que la société conserve l'ensemble de ses autorisations A. Cela étant, la position des recourants est à nouveau difficilement soutenable puisque, en ne réagissant pas au courrier précité, ils admettaient implicitement que X._______ soit considérée désormais comme la seule titulaire des autorisations A délivrées en faveur de Z._______ SA et de X._______. Cela étant, le grief des recourants est à cet égard à nouveau irrecevable.

5.               En revanche, la dernière critique qu'ils formulent à l'encontre de la décision incriminée doit être tenue pour justifiée. Les recourants soutiennent que la décision de l'autorité intimée entraîne une restriction intolérable à leur liberté économique. Loin de respecter le contenu de l'arrêt du Tribunal fédéral du 28 juin 2001, la municipalité persisterait selon eux à soumettre, sans aucune justification, la profession de chauffeur de taxi à un numerus clausus intolérable. Il serait dès lors impossible de savoir si la volonté communale de maintenir le quota actuellement existant en matière d'autorisations répond à un but d'intérêt public puisque la commune se refuse à entreprendre les démarches nécessaires pour connaître les besoins en taxis de la population de 1._______. L'intérêt privé des recourants devrait l'emporter sur l'intérêt public dès lors que ce dernier n'a toujours pas été déterminé.

Le Règlement de la Commune de 1._______ concernant le service des taxis des 11 mai 1959, 14 décembre 1965, 26 mai 1975 et 8 mars 1982, approuvé par le Conseil d'Etat les 17 juillet 1959, 20 mars 1965, 15 octobre 1975 et 12 novembre 1982, (ci-après : le Règlement) comporte notamment les dispositions suivantes :

Art. 1 – Nul ne peut exploiter publiquement un service de taxis sur le territoire de la commune de 1._______ sans y être autorisé par la Municipalité de la Ville de 1._______, désignée plus loin par la "Municipalité".

Il y a deux types d'autorisation:

L'autorisation A, avec permis de stationnement sur le domaine public.

L'autorisation B, sans permis de stationnement sur le domaine public.

Art. 2 – Celui qui se propose de conduire professionnellement un taxi doit obtenir au préalable l'agrément de la Municipalité et la délivrance d'un carnet de conducteur.

(…)

Art. 43 – Pour obtenir l'autorisation d'exploiter un service de taxis, il faut :

a)     avoir une bonne réputation;

b)    établir que les conducteurs et les véhicules répondent aux exigences du présent règlement;

c)     être propriétaire des voitures utilisées;

d)     disposer de locaux suffisants pour garer les véhicules et les entretenir;

e)     offrir aux conducteurs des conditions de travail garantissant la sécurité du service, notamment en ce qui concerne le repos et les vacances. Les législations fédérales et cantonales sur la durée du travail et du repos des conducteurs professionnels sont applicables en tout état de cause.

(…)

Art. 45 – L'autorisation du type A, avec permis de stationnement aux emplacements désignés par le Service de police, n'est délivrée, aux conditions ci-dessus, que dans la mesure où les exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public le permettent.

(…)

Art. 47 – Les autorisations des types A et B peuvent être délivrées à une société dont le représentant légal remplit les conditions prévues.

Art. 48 – Les autorisations sont valables du 1^er janvier au 31 décembre. Elles doivent être renouvelées à la fin de l'année.

Art. 49 -  L'autorisation n'est pas renouvelée ou elle est retirée si l'exploitant ou les conducteurs à son service ont enfreint de façon grave ou répétée les dispositions du présent règlement, les mesures d'exécution ou les règles de la circulation.

Art. 50 – Le permis de stationnement peut être retiré au bénéficiaire de l'autorisation du type A lorsque l'exploitant ou ses conducteurs n'observent pas les mesures édictées par le Service de police sur l'utilisation des emplacements réservés.

(…)

Art. 59 – Le refus, le non renouvellement ou le retrait d'une autorisation ou d'un permis de stationnement est prononcé par la Municipalité conformément aux dispositions du règlement."

6.                Le Tribunal fédéral et le Tribunal administratif se sont déjà prononcés à plusieurs reprises en matière d'autorisations A. Dans un arrêt très récent (GE 2004.0081 du 2 août 2005), le tribunal de céans a notamment rappelé ce qui suit :

" a) Le Tribunal fédéral a retenu qu’une limitation de la liberté du commerce et de l'industrie en matière d’autorisations A pour taxis est rendue nécessaire par le fait que le nombre des places de stationnement ne peut pas être augmenté à volonté, ce qui entraîne une limitation du nombre des concessions par titulaire et au besoin même un choix parmi les requérants (ATF 99 Ia 394 consid. 2b/aa). Une collectivité publique peut ainsi limiter le nombre de places réservées aux taxis. Elle doit cependant veiller à ne pas restreindre de façon disproportionnée l'exploitation du service dans son ensemble. En particulier, elle ne doit pas soumettre la profession de taxi à un numerus clausus déterminé uniquement par les besoins du public. Il est en revanche admis que le nombre de places de stationnement ne peut être augmenté à volonté si l'on veut éviter des querelles entre chauffeurs et des problèmes de circulation. Un danger sérieux de perturbation donne déjà à la collectivité publique, propriétaire du domaine public, le droit de déterminer le nombre de bénéficiaires d'autorisations de garer sur des places réservées aux taxis en fonction de la place disponible. Il n'est pas nécessaire pour cela d'apporter la preuve que la mise à la libre disposition de tous les concurrents de places de stationnement conduirait à une situation absolument intenable (arrêt 2P.167/1999 du 25 mai 2000 consid. 2a in: SJ 2001 I 65; ATF 99 Ia 394 consid. 2b/bb et 3; 97 Ia 653 consid. 5b/bb ; cf. aussi arrêt 2P.39/2002 du 28 octobre 2002 consid. 3.1).

Ainsi, la collectivité peut subordonner le permis de stationnement aux exigences de la circulation, à la place disponible et même, dans une certaine mesure, aux besoins du public (arrêt 2P.167/1999 du 25 mai 2000 consid. 2a in: SJ 2001 I 65; ATF 79 I 334 consid. 3; cf. aussi arrêt 2P.39/2002 du 28 octobre 2002 consid. 3.1). S'agissant de ce dernier critère, le Tribunal fédéral tient pour normal que la collectivité s'en soucie à un double égard: celui des places de stationnement à la disposition du public et celui de la nécessité de bénéficier des services d'un taxi quand le besoin s'en fait sentir (arrêt 2P.167/1999 du 25 mai 2000 consid. 3c in: SJ 2001 I 65).

En revanche, l’argument tiré du fait que seul un nombre restreint d'autorisations A permettrait aux chauffeurs de taxis en place de gagner convenablement leur vie est contraire à la liberté économique" (arrêt 2P.77/2001 du 28 juin 2001 consid. 2a).

Par ailleurs, le Tribunal fédéral a jugé que le renouvellement des concessions à leurs titulaires actuels ne devait pas conduire à ce qu'une situation discriminatoire pour d'autres entreprises de taxis soit bloquée pour un temps indéterminé par l'autorité concédante, du fait qu'année après année toutes les autorisations A sont accordées à une seule société anonyme ou à un petit nombre de personnes physiques, à l'exclusion de tout nouveau titulaire. Il n'a toutefois pas exclu que l'autorité tienne compte, après l'expiration de la durée - généralement courte - des concessions de taxi, de ce que les investissements doivent être normalement envisagés à longue échéance et qu'en conséquence, le titulaire d'une autorisation doit pouvoir bénéficier pendant un temps relativement long des avantages qui en découlent (ATF 108 Ia 135; étant précisé que les autorisations de taxi A ne sont pas des droits acquis). Plus récemment, le Tribunal fédéral a rappelé qu'il découle du principe de l'égalité de traitement entre concurrents que les entreprises qui ont bénéficié jusque-là d'une autorisation ne conservent pas leur situation privilégiée, mais bien plutôt que la répartition profite aussi à de nouveaux intéressés. A tout le moins la pratique administrative doit-elle être revue régulièrement, afin d'éviter une situation consacrant durablement d'anciens privilèges (ATF 121 I 279).

                 En ce sens, le Tribunal fédéral a tenu pour contraire à l’art. 27 Cst un système empêchant tout nouveau chauffeur de taxi d'obtenir dans un délai raisonnable une autorisation A. Selon ses considérants, lorsqu’il s’avère, après un examen approfondi de la situation, qu'il n’est pas possible d'augmenter le nombre des autorisations A, un système souple doit être instauré, permettant de répartir équitablement lesdites autorisations entre les différents concurrents, par exemple par rotation (cf. arrêts non publiés 2P.77/2001 du 28 octobre 2002 consid. 2b et 2P.368/1998 du 7 janvier 1999 consid. 1).

                  b) Quant au Tribunal administratif, il a de même jugé que l'autorité municipale ne pouvait se borner à écarter une demande d’autorisation A en invoquant la saturation du marché et la priorité du ou des titulaires d'une telle autorisation. Elle devait certes prendre en compte le fait qu'une multiplication des autorisations pouvait engendrer des situations susceptibles de provoquer des désordres, mais devait veiller à ce que le système d'attribution des autorisations demeure suffisamment ouvert pour offrir à de nouveaux candidats des possibilités équitables d'exercer à leur tour leur activité dans les mêmes conditions que les titulaires actuels, par exemple en organisant des "tournus" (arrêts GE.2000.0096  du 15 février 2001, consid. 3b; GE.1999.0138 du 31 mars 2000 consid. 4.2; voir également les arrêts GE.1997.0203 du 23 septembre 1998 consid. 4c/bb et GE.1996.0068 du 13 janvier 1997 consid. 4b mentionnant la solution d'une liste d'attente; voir encore, sur la question du numerus clausus, GE.2000.110 du 3 janvier 2002 consid. 4)."

7.               En l'espèce, la décision de "retirer" aux intéressés trois autorisations A revient en fait à refuser de les renouveler au-delà du 31 décembre 2005. Cette décision entraîne à l'évidence une restriction à leur liberté économique garantie par l'art. 27 Cst et une telle atteinte doit dès lors respecter le principe de la proportionnalité. Il s'agit en d'autres termes de confronter l'intérêt privé des recourants à pouvoir continuer d'exploiter dans les meilleures conditions possibles leur entreprise de taxis à l'intérêt public à bénéficier d'un service de taxis bien réglé.

a) Il ressort du dossier que, contrairement à ce que prétendent les recourants, la municipalité a procédé à un examen approfondi de la situation avant de prendre sa décision. Elle a mandaté l'entreprise W._______ pour effectuer une étude complète sur le service des taxis de la ville de 1._______. Cette étude avait notamment pour but de faire l'inventaire de l'offre et de la demande actuelles en taxis à 1._______, de cerner les besoins effectifs en nombre de places de taxis à accorder, d'étudier les possibilités d'améliorer la situation actuelle ou de créer de nouvelles places et de préciser les besoins en place de taxis pour la situation finale future. Après s'être livrée à une analyse incontestablement détaillée de la situation, W._______ a constaté que la demande de la clientèle était bien satisfaite par l'offre en taxis actuelle et que, globalement, le nombre de places "taxis" était adapté aux besoins. Elle a par ailleurs estimé, qu'à court terme, la situation du service des taxis devait être maintenue en l'état actuel, tant au niveau du nombre d'autorisations A qu'à celui du nombre de places "taxis", et qu'à moyen-long terme, une gestion adéquate du nombre de concessions A octroyées permettrait d'éviter à la source certains problèmes, difficilement réversibles une fois qu'ils sont survenus. Il est ainsi important à ses yeux, qu'en marge de la rédaction d'un nouveau règlement des taxis, les outils nécessaires à la gestion des concessions soient mis en place. Les recourants ont eu connaissance de ce rapport, notamment lors de sa présentation le 29 juin 2004.

Cependant, si l'étude susmentionnée conclut au maintien en l'état du nombre d'autorisations A déjà accordées, elle ne se prononce en revanche nullement sur les modalités qui s'offriraient à la municipalité pour remplacer son système actuel par un système plus souple permettant une répartition plus équitable des concessions entre les différents concurrents, comme le recommandait le Tribunal fédéral dans son arrêt du 28 juin 2001. Dans ces conditions, force est de constater que l'intimée ne justifie en rien le retrait litigieux, qui, s'il s'avère éventuellement nécessaire dans son principe, ne repose cependant sur aucune analyse approfondie. Ainsi, on ignore par exemple les raisons pour lesquelles les retraits incriminés portent sur trois autorisations (et non pas sur un nombre inférieur ou supérieur), ainsi que les raisons pour lesquelles ils sont échelonnés sur deux ans (et non pas sur un laps de temps plus ou moins court). La volonté avancée par la municipalité de laisser du temps aux recourants pour qu'ils ne soient pas pénalisés par ces retraits est certes louable, mais ne justifie pas pour autant les modalités de mise en vigueur de ces derniers. Au surplus, la municipalité n'a toujours pas établi avoir procédé à une réflexion fouillée sur un éventuel tournus, cas échéant, sur son rythme; elle n'a de même pas allégué avoir dressé une liste d'attente des candidats à une autorisation A. Or, une telle manière de procéder, qui est à l'évidence indispensable même si elle n'est peut-être pas encore suffisante, permettrait d'expliquer aux intéressés le choix d'une nouvelle répartition des concessions litigieuses entre les différents concurrents. En réalité, si l'intimée a manifestement franchi une première étape dans sa démarche visant à revoir fondamentalement son système de concessions - ce dont on ne peut que la féliciter - il lui reste encore à clarifier ses intentions quant au principe d'une nouvelle répartition des concessions. Ce n'est qu'à cette condition que les exploitants de taxis au bénéfice d'une situation avantageuse en raison du nombre de concessions A déjà attribuées pourront comprendre comment leurs privilèges seront revus de manière à assurer une répartition plus profitable entre tous les intéressés. A cet égard, le projet de futur règlement concernant le service des taxis, qui, aux dires de l'intimée, ne pourra entrer en vigueur avant de nombreux mois, devrait vraisemblablement apporter des éclaircissements bienvenus et le tribunal ne peut qu'encourager l'intéressée à faire preuve de la plus grande diligence dans les démarches en vue de l'adoption de cette nouvelle réglementation.

b) D'ici là, aucun examen détaillé, aucun motif suffisant, ni aucune disposition légale ou réglementaire ne justifie le retrait de trois autorisations A au détriment des recourants. Comme exposé ci-dessus, l'autorisation A n'est délivrée que dans la mesure où les exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public le permettent (art. 45 Règlement) et ces exigences sont en l'espèce réunies, puisque W._______ a constaté (cf. consid. ch. 5 a) une bonne adaptation de l'offre actuelle de taxis aux besoins de la clientèle et du nombre de places de stationnement pour taxis aux besoins de ces derniers. L'intimée ne peut donc pas se baser sur cette disposition pour refuser de renouveler la totalité des autorisations des recourants. On relèvera enfin que l'on ne se trouve à l'évidence pas - la municipalité ne l'a d'ailleurs jamais prétendu - dans une des hypothèses permettant un retrait (voire un non renouvellement) de l'autorisation ou du permis de stationnement (cf. art. 49 et 50 Règlement).

8.                Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée.

                   Vu l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront mis à la charge de l'autorité intimée déboutée. Cette dernière versera en outre des dépens aux recourants, qui obtiennent gain de cause et ont procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 LJPA).

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision de la Municipalité de 1._______ du 22 décembre 2004 est annulée.

III.                                Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de 1._______.

IV.                              La Commune de 1._______ versera aux recourants un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

 

gz/do Lausanne, le 28 novembre 2005

 

 

                                                         La présidente:

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.