CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 30 décembre 2005

Composition

M. P.-A. Berthoud, président; Mme Dina Charif Feller et M. Patrice Girardet, assesseurs; M. Gilles-Antoine Hofstetter, greffier.

Recourant

X._______, à 1._______, représenté par Me Christian FAVRE, avocat, à 1002 Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Montreux, représentée par Me Daniel DUMUSC, avocat, à 1820 Montreux 2,

Objet	Fonctionnaires communaux
	Recours X._______ c/ la décision de la Municipalité de Montreux du 21 janvier 2005 annulant sa promotion au grade de caporal de police et amputant de 50 % les indemnités pour inconvénients de service allouées pour les mois de novembre et décembre 2004

Vu les faits suivants:

A. Le 8 octobre 1993, la Municipalité de Montreux (ci-après : la Municipalité) a engagé par contrat de droit privé X._______ en qualité d’aspirant de police, ce pour une durée indéterminée et pour un traitement annuel de 41'114 francs, 13^ème salaire non compris. L’entrée en fonction a été fixée au 1^er janvier 1994. Le contrat d’engagement spécifie que l’intéressé est soumis aux dispositions sur le statut des fonctionnaires communaux (chapitre XII) ainsi qu’à celles du code des obligations et de la législation fédérale sur le travail. En outre, X._______ est également tenu de se conformer au règlement de service du corps de police.

B. Par correspondance du 9 décembre 1994, la Municipalité a fait savoir à X._______ qu'il avait été promu en qualité d’agent de police, à titre provisoire, avec effet au 1^er janvier 1995. Par correspondance du 12 décembre 1995, elle l'a informé qu'il avait été nommé en qualité d’agent de police à titre définitif avec effet au 1^er janvier 1996. Enfin, par correspondance du 8 décembre 1998, elle l'a informé qu'il avait été promu appointé avec effet au 1^er janvier 1999.

X._______ a été placé sous l’autorité du commandant de la gendarmerie à partir du mois d’avril 2003, dans le cadre de Police 2000. L’intéressé restait toutefois employé de la Municipalité.

C. Le 26 novembre 2003, le véhicule privé de X._______ a été contrôlé à 59 km/h à un endroit où la vitesse maximale était de 50 km/h. Après déduction de la marge de sécurité, il restait un dépassement de vitesse de 4 km/h. Par avis du 2 décembre 2003, la Police Riviera a infligé à l'intéressé une amende d’ordre de 40 francs. Elle l'a invité par ailleurs à faire en sorte que le conducteur en cause règle le montant de l’amende en bénéficiant de l’anonymat, dans l'éventualité où il ne serait pas le conducteur responsable de l'infraction. Par correspondance du 10 décembre 2003, X._______ a répondu qu’il ne conduisait pas son véhicule lors des faits, que le fardeau de la preuve incombait au dénonciateur et qu’il refusait de répondre comme témoin en vertu de l’art. 194 CPP. Par lettre du 6 février 2004, la Direction de la police Riviera a pris acte du paiement de l’amende considérée, tout en relevant que l’attitude déplacée et suffisante de l’intéressé avait déçu sa hiérarchie et qu’un tel comportement, qui nuisait fortement aux relations de confiance entre employeurs et employés, ne saurait être toléré à l’avenir.

Par avis du 7 octobre 2004, la Direction de la police Riviera a proposé de promouvoir X.______ au grade de caporal de police, au motif que dans le cadre de la zone pilote P2000, il s’était annonc¿volontaire pour rejoindre le processus police-secours au CIR Rennaz depuis avril 2003 et qu’après onze ans de métier, formation comprise, il avait acquis les compétences et les connaissances nécessaires pour assumer cette fonction. X._______ a été promu à ce grade en date du 7 décembre 2004. Son traitement mensuel brut a été fixé à 6'107 francs (indexation au coût de la vie éventuel non comprise), classe C16, plus un treizième salaire.

Le 18 octobre 2004, X._______ a circulé à 71 km/h (marge de sécurité déduite) alors que la vitesse maximale autorisée à cet endroit était de 50 km/h. Se sachant selon ses dires exposés à une mesure de retrait, l'intéressé a déposé son permis de conduire à la fin du mois de novembre 2004, sans toutefois en informer sa hiérarchie.

Ayant fortuitement appris que X._______ n'était plus en possession de son permis, le sergent major A._______ de la Police cantonale a, par lettre du 16 décembre 2004, sommé celui-ci de s'expliquer. X._______ a fourni les renseignements requis par correspondance du 24 décembre 2004. Dans l'intervalle, par décision du 20 décembre 2004, le Service des automobiles avait retiré le permis de conduire de l’intéressé pour une durée d'un mois dès et y compris le 29 novembre 2004.

Dans un rapport daté du 24 décembre 2004, le sergent major A._______ de la Police cantonale, estimant que X._______ avait rompu le rapport de confiance qu’il avait en lui et qu’il n’était plus possible de travailler avec lui au sein du CIR Rennaz, a préconisé son retour à la police de proximité de Montreux. Dans un rapport daté du 26 décembre 2004, l’adjudant B._______, chef du "CIR", a pour sa part relevé que l’intéressé avait fait preuve d’un manque délibéré de franchise et de loyauté, trahi le peu de confiance que ses chefs avaient en lui et créé un malaise avec ses collègues en les trompant. L’adjudant B._______ a donc suggéré que X._______ soit renvoyé à "SP" (il s'agit probablement du service de proximité) ou, éventuellement, déplacé au "CIL ".

D. Dans une note datée du 11 janvier 2005 à l’attention du chef du service du personnel, la direction de la police Riviera a proposé de retirer le grade de caporal à X._______, avec les conséquences salariales y consécutives, d’amputer de 50 % ses indemnités pour inconvénients de service pour les mois de novembre et décembre 2004 et de lui adresser un ultime avertissement. Ces propositions ont été avalisées par la Municipalité lors de sa séance du 21 janvier 2005.

Par décision du 21 janvier 2005, celle-ci a donc annulé la promotion de X._______ au grade de caporal, qui avait pris effet au 1^er janvier 2005, et a amputé de 50 % ses indemnités pour inconvénients de service pour les mois de novembre et décembre 2004.

E. X._______ a recouru contre cette décision par acte du 11 février 2005, par l’intermédiaire de Me Christian Favre. Il allègue en bref qu’il n’a pas eu l’occasion d’exposer son point de vue et ses moyens de défense avant que l’autorité intimée ne prenne sa décision, que celle-ci doit dès lors être annulée pour violation du droit d’être entendu, qu’il n’a absolument pas voulu dissimuler à ses employeurs la faute de circulation et ses conséquences administratives, que son intention ferme et résolue était d’annoncer la situation dès réception de la mesure administrative prise à son endroit, que, s’agissant du précédent du 10 décembre 2003, il n’était effectivement pas au volant de son véhicule privé ce jour-là, que l’invocation de ce point de procédure n’était toutefois pas très habile et que l’on ne l’y reprendra plus, qu’il ne saurait en aucune manière souscrire aux griefs de partialité qui lui est reproché, que bien que la décision entreprise retienne qu’il s’agit d’un ultime avertissement, il n’a jamais fait l’objet d’aucune mise en garde antérieurement, que celle-ci apparaît ainsi comme étant d’une sévérité excessive, qu’il a par ailleurs subi les inconvénients de service pour les mois de novembre et décembre 2004 exactement de la même manière que s’il avait été titulaire de son permis de conduire et qu’il convient également de tenir compte de sa situation familiale. X._______ conclut principalement à l’annulation de la décision attaquée, subsidiairement à sa réforme en ce sens qu’un avertissement au sens du statut du personnel communal soit prononcé à son encontre en lieu et place de l'annulation de sa promotion au grade de caporal et de l'amputation de ses indemnités pour inconvénients de service pour les mois de novembre et décembre 2004.

La Municipalité a déposé sa réponse en date du 7 avril 2005, par l’intermédiaire de Me Daniel Dumusc. Elle conteste en premier lieu la recevabilité du recours en tant qu’il porte sur la réduction des indemnités pour inconvénients de service litigieuses. Elle soutient par ailleurs que, dans le cadre de sa formation, X._______ a toujours obtenu des notes moyennes, que les citoyens ont à diverses reprises formulé des doléances écrites à son encontre, qu’il ne s’est pas conformé aux règles de courtoisie exigées par le règlement de service, qu’il n’a pas signalé à sa hiérarchie l’infraction du 18 octobre 2004, que si la Municipalité avait eu connaissance des faits, elle ne l'aurait pas promu au grade de caporal, que la décision attaquée consiste en un réexamen, en raison de faits nouveaux, de la décision conférant au recourant le grade de caporal, que l'on est bien en présence d’une décision administrative, mais pas d’une décision disciplinaire au sens des art. 83 et ss du statut, que les comportements reprochés à X._______ sont totalement incompatibles avec une promotion au grade de caporal, que par ailleurs la réduction de l’indemnité constitue une décision de nature purement pécuniaire n’entrant pas dans les compétences du Tribunal administratif, que le droit d’être entendu du recourant a en outre été respecté et que, à supposer que le recourant ait donné à la Municipalité de vive voix les arguments qu’il expose dans son recours, l’appréciation de celle-ci et ses décisions auraient été les mêmes. La Municipalité conclut à l'irrecevabilité partielle du recours et à son rejet pour le surplus.

X._______ a déposé des observations complémentaires en date du 10 juin 2005. Pour sa part, la Municipalité a formulé d’ultimes observations en date du 29 juin 2005.

F. Le tribunal a statué par voie de circulation.

G. Les arguments des parties seront repris, en tant que de besoin, dans les considérants qui suivent.

Considérant en droit:

1. La décision attaquée a trait à l’annulation de la promotion du recourant au grade de caporal et à l’amputation de 50 % des indemnités de l’intéressé pour inconvénients de service pour les mois de novembre et décembre 2004.

Il convient au préalable d'examiner la recevabilité du recours.

a) La décision relative à l’annulation de la promotion du recourant est une décision de réexamen. La Municipalité est en effet revenue sur sa décision de promotion du 7 décembre 2004 au vu des faits nouveaux portés à sa connaissance, soit l’excès de vitesse du 18 octobre 2004 ayant entraîné un retrait de permis d’un mois, et la dissimulation de cette sanction. La question des indemnités n’a par contre pas fait l’objet d'un réexamen. Sur ce point, il s’agit d’une décision initiale. Rien ne fait toutefois obstacle à ce que l'annulation de la promotion et l'amputation des indemnités fassent l'objet d'une seule décision.

L'on rappelle que la Municipalité conclut à la recevabilité du recours en tant qu’il porte contre le retrait au recourant du grade de caporal et à son irrecevabilité en tant qu’il porte sur l’indemnité pour inconvénients de service, qui est une décision de nature exclusivement pécuniaire.

L’art. 1 al. 3 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA) stipule que les actions d’ordre patrimonial intentées pour ou contre une collectivité ou un établissement de droit public cantonal sont exclues du champ d’application de la loi. Il en va de même des contestations relatives au contrat de droit administratif. En d’autres termes, la contestation pécuniaire engagée par un fonctionnaire contre la collectivité qui l'emploie relève toujours d’un juge civil, à moins que l’autorité compétente ne puisse régler la question par le biais d’une décision au sens technique du terme (arrêt TA du 8 juillet 2005 GE.2005.0075).

b) En l’occurrence, il est indubitable que l'annulation de la promotion du recourant au grade de caporal n’est pas une décision de nature pécuniaire. L'intimée ne le soutient d'ailleurs pas. La décision attaquée, en tant qu'elle est dirigée contre ce volet de la décision attaquée, est dès lors susceptible d’un recours au tribunal de céans.

Il en va différemment de la réduction de l’indemnité pour inconvénients de service. Le contrat d’engagement du 8 octobre 1993 entre la Municipalité de Montreux et le recourant est un contrat de droit privé qui stipule que l’intéressé est soumis aux dispositions du Code des obligations et de la législation fédérale sur le travail. La mesure attaquée relève ainsi manifestement d’une contestation d’ordre patrimonial. Or, ni le Règlement sur le statut du personnel de la Commune de Montreux approuvé par le Conseil communal en date du 27 juin 2001 et par le Conseil d’Etat en date du 1^er octobre 2001 (ci-après : le Règlement sur le statut du personnel), ni le Règlement sur les indemnités pour inconvénients de service versées aux collaborateurs du service de police du 17 janvier 2003, ni le Règlement de service de la Police de Montreux adopté par la Municipalité en date du 28 septembre 1984, ne prévoient que la question peut être réglée par le biais d’une décision. Le recourant n’invoque d’ailleurs aucune disposition fondant un tel pouvoir. Dans ces conditions, en l’absence de règles particulières attributives de compétences, force est d’admettre que la contestation considérée ne peut pas être tranchée par le tribunal de céans, mais doit l'être devant un juge civil ordinaire. Il en résulte que le recours, en tant qu’il porte sur la réduction des indemnités pour inconvénients de service, est irrecevable.

2. Reste à examiner la validité de la décision attaquée, en tant qu'elle porte sur l'annulation du grade de caporal attribué au recourant. Celui-ci fait grief à l'intimée d'avoir rendu sa décision sans que l’occasion lui ait été donnée de faire valoir son point de vue, que ce soit par écrit ou par oral. Ce faisant, il se prévaut d’une violation de son droit d’être entendu.

L'art. 80 du Règlement sur le statut du personnel communal prévoit l'audition du fonctionnaire ou de son représentant légal en cas de renvoi pour justes motifs. L'art. 85 de ce règlement confère également à l'intéressé la possibilité d'être entendu par la Municipalité en cas de procédure disciplinaire. Cette dernière disposition prévoit que les faits incriminés sont portés par écrit à la connaissance du fonctionnaire, qui doit ensuite être entendu par la municipalité où une délégation de celle-ci (al. 1).

En l'espèce, l'annulation de la décision de promotion attaquée ne s’inscrit en tant que telle pas dans le cadre de l'une ou l'autre des procédures précitées, de telle sorte que le recourant ne peut pas formellement se prévaloir des garanties y relatives. Toutefois, si la rétrogradation du recourant n'est clairement pas comparable à un renvoi pour juste motif, elle peut par contre sans autre être assimilée à une sanction disciplinaire. A cet égard, si le fonctionnaire peut bénéficier de la possibilité d'être entendu dans le cadre d'une procédure disciplinaire au terme de laquelle il risque de se voir infliger un avertissement (art. 84 al. 2), ce droit doit a fortiori lui être conféré dans le cadre de la rétrogradation considérée. En effet, cette dernière mesure, qui revêt non seulement des conséquences d’un point de vue honorifique, mais également d’ordre patrimonial, s'avère sinon plus, à tout le moins aussi rigoureuse que le prononcé d'un avertissement. Il n'y a dès lors aucune raison de ne pas faire bénéficier le fonctionnaire qui en a fait l'objet des mêmes garanties de procédure.

Indépendamment de ce qui précède, le recourant peut quoiqu'il en soit se prévaloir du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. (art. 4 aCst. féd. et 27 al. 2 Cst. VD). Celui-ci comprend le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir les preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 127 I 56; 126 I 15; arrêt TA du 21 novembre 2000 GE.1999.0051)

En l’occurrence, le recourant s’est déterminé sur la sanction de retrait de son permis de conduire prononcée à son endroit auprès de la Police cantonale par correspondance du 24 décembre 2004. Il a par ailleurs également été entendu par l’adjudant B._______, lequel a rédigé un rapport en date du 26 décembre 2004. Il apparaît toutefois que les informations sollicitées l'ont été par la Police cantonale dans la perspective de son éventuelle mutation (cf. sur ce point le préavis du Sergent major A._______ du 24 décembre 2004 ainsi que celui de l’adjudant B._______ du 26 décembre 2004) et non pas par la Municipalité dans le cadre de l’examen de l'annulation de sa promotion, décision que la Police cantonale n’était au demeurant pas habilitée à prendre. Force est ainsi de considérer que le droit d’être entendu du recourant n’a pas été respecté dans la présente espèce.

3. Le droit d’être entendu est un droit de nature formelle. Sa violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès sur le fond. En d'autres termes, peu importe que, dans le cas concret, le respect du droit d'être entendu influence le sort de la décision litigieuse sur le fond, c'est-à-dire qu'il puisse ou non conduire l'autorité à modifier sa décision (ATF 126 V 132; 122 II 469 et les arrêts cités). La jurisprudence admet certes que ce vice de procédure peut être réparé, conformément à la théorie dite "de la guérison", lorsque le recourant a eu la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen, revoyant toutes les questions qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie (cf. notamment ATF 126 I 72 consid. 2; 124 II 138 consid. 2d et les arrêts cités). La réparation en seconde instance doit toutefois demeurer l'exception, lorsque le vice n'est pas particulièrement grave et peut être pleinement réparé devant l'autorité de recours ou que l'administré y a intérêt, par économie de procédure (ATF 126 V 132 consid. 2b; Pierre Moor, op. cit., 2002, ch. 2.2.7.4, p. 244 et les références citées).

En l'espèce, comme dit ci-dessus (cf. consid. 2), l'annulation de la promotion du recourant entraîne non seulement des conséquences d’un point de vue honorifique, mais également d’ordre patrimonial, du fait qu’elle entraîne un traitement salarial inférieur à celui auquel l'intéressé aurait pu prétendre en cas de maintien de son grade de caporal. De ce point de vue là, la sanction prononcée revêt donc une gravité indéniable qui impose un strict respect de la garantie constitutionnelle considérée. Peu importe à cet égard que l’intimée ait confirmé en cours de procédure, soit après avoir pris connaissance des explications du recourant, vouloir maintenir sa décision. Il s’agit manifestement d’un domaine où peuvent intervenir des questions d’opportunité, qui sont en l'occurrence exclues du pouvoir d’examen du Tribunal administratif (art. 36 let. a LJPA). La possibilité d’une guérison du vice en seconde instance doit dès lors être écartée.

Il en découle que l’intimée ne pouvait rétrograder le recourant sans l’avoir au préalable formellement entendu, que ce soit par écrit ou par oral, ce afin de lui donner la possibilité de s’expliquer et de l'entendre sur les faits qui lui étaient reprochés.

4. Les considérants qui précèdent conduisent le tribunal à admettre le recours dans la mesure où il vise l'annulation de la promotion du recourant et à le déclarer irrecevable en tant qu'il est dirigé contre la réduction de 50 % des indemnités pour inconvénients de service versées à l'intéressé. Suivant la pratique du tribunal en matière de contentieux de la fonction publique, il ne sera pas prélevé d’émolument judiciaire (cf. dans le même sens arrêt TA du 11 avril 2005 GE.2004/0082). En revanche, le recourant, qui a procédé par l’intermédiaire d’un avocat, a droit à des dépens qui seront réduits, celui-ci obtenant une adjudication partielle de ses conclusions.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis dans la mesure où il vise l'annulation de la promotion du recourant; il est irrecevable pour le surplus.

II. Il n'est pas prélevé d'émolument judiciaire.

III. La Commune de Montreux versera à X._______ la somme de 700 (sept cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 30 décembre 2005

Le président: Le greffier :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint