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CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF |
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ARRET du 30 août 2005 |
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Composition |
M. François Kart, président; Mme Dina Charif Feller et M. Antoine Thélin, assesseurs. |
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recourante |
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Association pour le bien-être des Résidents en établissement médico-social , à Lausanne, |
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autorité intimée |
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Service des assurances sociales et de l'hébergement, l'hébergement, à Lausanne |
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autorité concernée |
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Recours Association pour le bien-être des Résidents en établissement médico-social (Résid'EMS) c/ décision du Service des assurances sociales et de l'hébergement (SASH) refusant de lui transmettre différents documents. |
Vu les faits suivants
A. En date du 2 février 2005, le Conseil d’Etat a adopté un arrêté « fixant pour 2005 les tarifs sociaux–hôteliers mis à la charge des résidents et des régimes sociaux, lors d’hébergements dans les établissements médico–sociaux et les divisions pour malades chroniques des hôpitaux et des centres de traitement et de réadaptation, reconnus d’intérêt public » (ci après: l'arrêté du 2 février 2005).
Les articles 2 à 5 de cet arrêté ont la teneur suivante :
Article 2 – Conditions de travail du personnel des établissements
Les établissements respectent les conditions salariales et de travail de leur personnel selon le cadre en vigueur en 2004, en particulier ce qui touche l’octroi du 13ème salaire, cinq semaines de vacances annuelles, les indemnités pour le travail de nuit, le dimanche et les jours fériés ainsi que la compensation en temps à hauteur de 20 % du travail de nuit. En cas de nécessité démontrée de déroger à l’un ou l’autre aspect de cette exigence, l’établissement concerné requiert au préalable l’autorisation du Département de la santé et de l’action sociale (ci-après : les établissements).
Le département adapte les conditions générales imposées aux établissements dans le cadre de ses contrôles ainsi que celles des standards de soins et socio-hôteliers. Pour le secteur des soins, l’adaptation concerne la révision de la directive relative au contrôle des dotations au personnel ; pour les secteurs socio-hôteliers, elle concerne l’ajustement des contrôles de gestion effectués par le Service des assurances sociales et de l’hébergement ainsi que la modification du standard de base socio-hôtelier.
Article 3 – Etablissement partie à la convention socio-hôtelière
La convention socio-hôtelière pour 2005, passée entre le département, l’Association vaudoise d’établissements médico–sociaux (AVDEMS) la Fédération des hôpitaux vaudois (FHV) et les Hospices cantonaux – CHUV fixe les tarifs des prestations socio-hôtelières ainsi que les conditions financières et administratives applicables au résidents et aux régimes sociaux lors d’hébergement dans les établissements qui y ont adhéré.
Article 4 – Autres établissements
Les tarifs journaliers pour 2005 applicables aux résidents et aux régimes sociaux lors d’hébergement dans les établissements qui ont signé un accord tarifaire avec le département ou qui n’ont signé aucun accord figurent en annexe au présent arrêté.
Les tarifs journaliers annexés ainsi que, pour des prestations identiques, les tarifs des prestations qui vont au–delà du standard de base socio-hôtelier, sont appliqués à l’ensemble des résidents, qu’ils soient ou non bénéficiaires d’une aide financière de l’Etat.
Les conditions financières et administratives prévues aux chapitres II à XII de la convention socio-hôtelière sont applicables par analogie.
Article 5 – Directives administratives
Le Service des assurances sociales et de l’hébergement édicte les directives suivantes applicables à l’ensemble des établissements :
- Directives administrative relatives aux prestations socio-hôtelières comprises dans le forfait SOHO et frais supplémentaires
- Directive administrative sur les courts-séjours C en établissements médico-social et Division C d’un hôpital à l’attention des établissements et des services placeurs. »
B. En date du 8 février 2005, l’Association pour le bien-être des résidants en établissements médico-social (Résid’EMS) a adressé un courrier au Service des assurances sociales et de l’hébergement (ci après: SASH) relatif à l'arrêté du 2 février 2005, dont la teneur, pour l’essentiel, était la suivante :
« (…)
Suite à la publication de l’arrêté susmentionné dans la FAO du 8 février 2005, nous constatons que divers documents mentionnés dans cet arrêté n’ont pas été publiés et nous demandons de nous les communiquer sans tarder car nous sommes dans l’impossibilité de répondre aux nombreuses questions qui nous sont posées.
Il s’agit :
- des nouveau standards de base socio-hôtelier et de soins après modification mentionnées à l’art. 2,
- de la nouvelle directive relative au contrôle des dotations personnelles (secteur des soins) mentionnée à l’art. 2,
- de l’ajustement des contrôles de gestion effectués par le SASH (art. 2)
- du texte de la convention socio-hôtelière mentionnée à l’art. 3 de l’arrêté et de toutes ses annexes, en particulier la liste des tarifs des prestations socio-hôtelières
- de l’accord tarifaire mentionné à l’art. 4 de l’arrêté et de toutes ses annexes,
- de la directive administrative relative aux prestations socio-hôtelières comprises dans le forfait SOHO et frais supplémentaires (art. 6),
- de la directive administrative sur les cours séjours C mentionnée à l’art. 6 ».
C. N’ayant pas reçu de réponse du SASH, Résid’EMS a déposé un recours auprès du Tribunal administratif le 6 mars 2005 dirigé « contre la non communication des documents mentionnés dans l’arrêté du 2 février 2005 fixant pour 2005 les tarifs socio-hôteliers mis à la charge des résidents et des régimes sociaux, lors d’hébergement dans les établissements médico-sociaux et les divisions pour malades chroniques des hôpitaux et des centres de traitement et de réadaptation, reconnus d’intérêt public. »
Les conclusions de ce recours étaient formulées comme suit :
« Nous demandons au Tribunal administratif d’ordonner que doivent nous être communiqués immédiatement :
· Les nouveaux standards de base socio-hôtelier et de soins après modification mentionnés à l’art. 2 ;
· La nouvelle directive relative aux contrôles des dotations en personnel (secteur des soins) mentionnée à l’art. 2 ;
· L’ajustement des contrôles de gestion effectués par le SASH (art. 2) ;
· Le texte de la convention socio-hôtelière mentionné à l’art. 3 de l’arrêté et de toutes ses annexes, en particulier la liste des tarifs des prestations socio-hôtelières ;
· L’accord tarifaire mentionné à l’art. 4 de l’arrêté et de toutes ses annexes ;
· La directive administrative relative aux prestations socio-hôtelières comprises dans le forfait SOHO et frais supplémentaires (art. 6) ;
· La directive administrative sur les courts séjours C mentionnés à l’art. 6»
D. En date du 8 mars 2005, le SASH a adressé à Résid ‘EMS un courrier (daté par erreur du 8 février 2005) dont la teneur était la suivante :
« Avec un certain retard, dont nous vous prions de nous en excuser, nous pouvons répondre à votre courrier du 8 février relatif à divers actes mentionnés dans l’arrêté cité en titre.
Vous trouverez donc en annexe à la présente :
- La convention socio-hôtelière pour 2005 ainsi que ses quatre annexes (dont la directive administrative sur les courts- séjoursC)
- La directive administrative relative aux prestations socio-hôtelières comprises dans le forfait SOHO et frais supplémentaires, qui demeure provisoirement celle du 17 février 1999
- La directive concernant les exigences de dotation minimale en personnel soignant dans les établissements d’hébergements médico-sociaux et des divisions C d’hôpitaux du 25 janvier 2005 et ses annexes.
Vous faites état, en référence à l’art. 2 de l’arrêté, à l’ajustement des contrôles de gestion effectués par le SASH ainsi qu’à la modification du standard de base socio-hôtelier. Il s’agit de modifications qui doivent être établies dans le courant de l’année 2005 avec les partenaires conventionnels, compte tenu de la baisse des tarifs intervenue.
Vous souhaitez encore obtenir les accords tarifaires et leurs annexes en ce qui concerne les établissements qui ont signé un tel accord avec le Département. En réalité, il n’y a pas d’accord particulier ni annexe autres que les tarifs mentionnés dans l’arrêté et le renvoi aux conditions financières et administratives prévues au chapitre II à XII de la convention socio-hôtelière appliquée par analogie, conformément à l’article 4 alinéa 3 de l’arrêté.
Enfin, nous pouvons vous signaler que la convention socio-hôtelière pour 2005 et ses annexes, la liste des établissements qui ont ou non signé un accord tarifaire ainsi que la directive administrative relative aux prestations socio-hôtelières comprises dans le forfait SOHO et frais supplémentaires vont très prochainement figurer sur le site du service (www.dsas.vd.ch/sash). En outre, la mention de ces textes et leurs existences sur le site vont prochainement faire l’objet d’une information dans la rubrique « santé sociale » de la FAO. »
E. Par courrier du 15 mars 2005, Résid’EMS a informé le Tribunal administratif du fait que le SASH lui avait adressé la plupart des documents demandés et lui avait fourni des explications pour une partie des documents non remis. La recourante relevait cependant que les documents qui lui avaient été adressés ne permettaient pas de comprendre la portée de l’art. 2 alinéa 2 de l’arrêté du 2 février 2005 dès lors qu’ils ne permettaient pas de déterminer quels sont les nouveaux standards de soins socio-hôteliers appliqués depuis le 1er février 2005. Résid’EMS indiquait par conséquent maintenir son recours et modifier ses conclusions de la manière suivante :
« Nous demandons au Tribunal administratif d’ordonner que doivent nous être communiqués immédiatement :
1- La méthode de calcul des EPT requis mentionnée à l’article 5 de la directive concernant les exigences de dotation minimale en personnel soignant dans les établissements d’hébergement médico-sociaux et les Divisions C d’hôpitaux.
2- Les nouveaux standards socio-hôteliers applicables depuis le 1er février 2005 selon l’article 2 de l’arrêté du 2 février 2005, entré en vigueur le 1er février 2005. »
F. Le SASH a déposé des observations complémentaires le 7 avril 2005 dans lesquelles il conclut à ce que les conclusions figurant dans le recours initial du 6 mars 2005 soient déclarées sans objet et que les conclusions subséquentes du 15 mars 2005 soient déclarées irrecevables.
Résid’EMS et le SASH ont encore déposé des observations finales en date des 1er mai et 10 juin 2005.
Considérant en droit
a) Selon l’art. 37 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA), le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. L’alinéa 2 de cette disposition réserve les dispositions des lois spéciales légitimant d’autres personnes ou autorités à recourir (let. a) et les dispositions du droit fédéral (let. b). La qualité pour recourir des associations à but idéal est en principe subordonnée à l’existence d’une base légale leur conférant le droit de recourir dans des domaines spécifiques du droit administratif, à moins qu’elles n’interviennent dans leur propre intérêt ou dans l’intérêt de leurs membres (voir arrêt TA AC 1998/0046 du 11 septembre 1998).
b) Comme on le verra ci-dessous, des informations peuvent être requises de l'administration sur la base de la loi sur l'information aussi bien par des personnes physiques que par des personnes morales. Selon l'art. 21 al. 1 de la loi, l'entité transmet sa détermination à l'intéressé qui peut saisir une commission restreinte ou recourir directement au Tribunal administratif. Dès le moment où la recourante prétend que l'administration ne lui aurait pas fourni certaines informations en relation avec l'arrêté du 2 février 2005, sa qualité pour recourir repose directement sur cette disposition et il y a lieu par conséquent d'entrer en matière sur le fond.
2. a) La liberté d’information est un droit fondamental garanti par la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (ci-après : Cst). L’art. 16 Cst prévoit que la liberté d’opinion et la liberté d’information sont garanties (al. 1) ; toute personne a le droit de recevoir librement des informations, de se les procurer aux sources généralement accessibles et de les diffuser (al. 3). L’art. 17 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 a une portée comparable; cette disposition ajoute que les libertés d’opinion et d’information comprennent le droit de consulter les documents officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s’y oppose (art. 17 al. 2 let. c).
b) Par décision du 10 juillet 1996, le Conseil dEtat avait déjà officiellement adopté le principe dit « de la transparence » en ce qui concerne l'information du public. Ce principe signifie, en substance, que la fourniture d’informations et de documents officiels est possible, d’office ou sur demande, à moins que des intérêts publics ou privés prépondérants n’y fassent obstacles (cf. Exposé des motifs et projet de loi sur l’information, janvier–février 2002, no 346 – ci-après : EMPL relatif à la loi sur l’information – p. 5).
Ce principe a été concrétisé sur le plan législatif dans la loi sur l’information du 24 septembre 2002 (ci-après : LInfo). Cette loi concrétise notamment le principe selon lequel l’administration ne peut plus refuser de transmettre une information à un citoyen qui en fait la demande, chaque citoyen ayant dorénavant le droit d’obtenir de l’autorité compétente l’information qu’il a demandé, à moins qu’il n’existe un intérêt public ou privé prépondérant s’opposant à la diffusion de cette information (EMPL relatif à la Loi sur l’information p. 7). La LInfo garantit notamment l’information transmise par l’Etat sur demande – information dite « passive » - qui couvre autant les demandes de renseignements que la consultation de dossiers (EMPL relatif à la Loi sur l’information p. 8).
Aux termes de l’art. 3 alinéa 1 LInfo, les autorités informent sur leurs activités d’intérêt général et elles développent les moyens de communication propres à expliquer leurs objectifs, leurs projets, leurs actions ainsi qu'à faciliter les échanges avec le public. Selon l’alinéa 2 de cette disposition, l’information doit être donnée de manière exacte, complète, claire et rapide. L’art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi doivent être accessibles au public. Cette disposition fonde le droit à l’information selon lequel toute personne, organisme ou autorité a un droit à être informé lorsqu’il en fait la demande, à moins qu’un texte légal ou un intérêt public ou privé prépondérant ne s’oppose à cette communication. Les demandes d’informations peuvent émaner aussi bien d’une personne physique que d’une personne morale (par exemple des sociétés privées, des fondations, des associations) (cf. EMPL relatif à la Loi sur l’information p. 14). A teneur de l'art. 12 LInfo, l'autorité doit répondre aussi rapidement que possible à une demande de renseignements, mais en tous les cas dans les 15 jours dès réception de la demande, ce délai pouvant être exceptionnellement prolongé de 15 jours si le volume des documents, leur complexité ou la difficulté à les obtenir l'exigent.
L' art. 20 LInfo règle l'hypothèse du refus total ou partiel de transmettre une information. Selon cette disposition, pour toute demande du public portant sur des renseignements, la consultation de dossier ou sur une activité de l’administration cantonale, l’entité administrative compétente doit indiquer par écrit les motifs l’ayant conduite à ne pas donner son autorisation, à la donner partiellement ou à différer sa transmission. Selon l’art. 21 LInfo, lorsque l’entité concernée a transmis sa détermination à l’intéressé, ce dernier peut saisir une "commission restreinte" (organe de médiation) ou recourir directement au Tribunal administratif dans un délai de vingt jours dès la notification de la détermination.
3. a) En date du 8 février 2005, Résid’EMS a requis du SASH la transmission d’un certain nombre de documents en relation avec l’arrêté du 2 février 2005. Le 8 mars 2005, soit postérieurement au délai de 15 jours fixé par l’art. 12 LInfo, le SASH a transmis la plupart des documents mentionnés par la recourante, tout en indiquant les motifs pour lesquels il n’était pas en mesure de transmettre le solde des documents demandés. A réception de ces documents et explications, la recourante a indiqué que ceux-ci ne permettaient pas de comprendre la portée de l’art. 2 alinéa 2 de l’arrêté du 2 février 2005 dès lors que, selon elle, ils ne permettaient pas de déterminer quels sont les nouveaux standards de soins socio-hôteliers applicables depuis le 1er février 2005. La recourante a alors modifié ses conclusions en demandant, dans ses observations complémentaires du 15 mars 2005, que lui soient communiqués la méthode de calcul des EPT requis mentionnée à l’art. 5 de la directive concernant les exigences de dotation minimale en personnel soignant dans les établissements d’hébergement médico-sociaux et les divisions C d’hôpitaux (ci après: la directive sur les exigences minimales de dotation en personnel soignant) ainsi que les nouveaux standards sociaux hôteliers applicables depuis le 1er février 2005 selon l’art. 2 de l’arrêté du 2 février 2005.
Compte tenu des documents et explications fournis par le SASH à la recourante le 8 mars 2005 et de nouvelles conclusions prises par cette dernière, le litige est circonscrit à la question de savoir si l'autorité intimée a violé la LInfo au motif qu'elle aurait refusé de communiquer à la recourante la méthode de calcul des EPT requis mentionnée à l’art. 5 de la directive sur les exigences minimales de dotation en personnel soignant ainsi que les nouveaux standards sociaux hôteliers applicables depuis le 1er février 2005 selon l’art. 2 de l’arrêté du 2 février 2005. Il convient par conséquent d'examiner successivement ces deux questions.
b) aa) Pour ce qui est du nouveau standard socio-hôtelier applicables depuis le 1er février 2005, on relèvera en premier lieu qu'il ne s'agit pas à proprement parler d'une nouvelle conclusion puisque la recourante avait déjà demandé dans son recours du 6 mars 2005 que lui soient communiqués les nouveaux standards de base socio-hôtelier et de soins.
L’autorité intimée a indiqué à plusieurs reprises que le nouveau standard socio-hôtelier sera établi dans le courant de l’année 2005 avec les partenaires conventionnels et qu’elle n’est par conséquent pas en mesure de le transmettre à la recourante. Le tribunal de céans n’a pas de raison de mettre en doute les affirmations du SASH à ce propos et l'on se trouve ainsi tout au plus en présence d'un refus de transmettre un document en voie d'élaboration. Or, les documents officiels dont la transmission peut être exigée en application de la LInfo doivent être des documents achevés (art. 9 LInfo). Selon l'exposé des motifs, cette réserve du caractère achevé d’un document doit permettre à l’administration de travailler et de faire évoluer ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin en évitant toute méprise sur un document qui pourrait être considéré comme définitif s’il était transmis, alors qu’il s’agirait par exemple d’une première ébauche de projet (EMPL relatif à la loi sur l'information p. 15). Même si des discussions sont en cours en vue de modifier le standard socio-hôtelier actuel, la recourante ne saurait ainsi, en l’état, obtenir des informations sur la base de la LInfo puisqu’il ne s’agit pas d'un document achevé. On relèvera au demeurant que la réponse fournie par le SASH est conforme l’art. 2 alinéa 2 l’arrêté du 2 février 2005 puisque cette disposition mentionne précisément qu’il appartient au département d’adapter les conditions générales des standards de soins et socio-hôtelier, ce dont on déduit que cette adaptation n'a pas encore eu lieu au moment de l'entrée en vigueur de l'arrêté.
bb) Pour ce qui est de la méthode de calcul des EPT requis mentionnée à l’art. 5 de la directive sur les exigences minimales de dotation en personnel soignant, la recourante fait valoir que les documents transmis par le SASH ne permettent pas de déterminer quelle est la dotation en personnel exigée, faute de connaître la formule de calcul applicable. La recourante critique plus particulièrement à cet égard le document intitulé "formules de calcul dotation" transmis par le SASH en relevant notamment que celui-ci ne permet pas d'éclaircir un point qui lui apparaît fondamental, à savoir " le rapport qui existe entre le personnel nécessaire selon les soins requis (outil PLAISIR), les soins réellement financés et les exigences en dotation de personnel soignant". La recourante soulève également un problème d'articulation entre les différents documents transmis par le SASH, en soulignant notamment qu'elle ne saisit pas quel est le rapport entre le document "formules de calcul dotation" et la feuille de calcul qui figure en annexe II de la directive.
Comme l'a relevé l'autorité intimée, se pose en premier lieu la question de la recevabilité du recours en ce qui concerne cette demande complémentaire d'information dès lors que celle-ci a été formulée pour la première fois dans le cadre des observations complémentaires de la recourante, sans avoir été soumise préalablement aux autorités concernées. A priori, le recours apparaît irrecevable sur ce point, faute d'une décision préalable de l'autorité relative à la transmission de cette information, susceptible d'être attaquée devant le Tribunal administratif. Dès lors que le recours doit de toute manière également être rejeté sur ce point pour les raisons expliquées ci après, la question de la recevabilité formelle peut cependant demeurer ouverte.
La méthode utilisée pour calculer la dotation minimale en personnel soignant dans les établissements d'hébergement médico-sociaux et les divisions C d'hôpitaux, apparaît effectivement difficilement compréhensible sur la base des documents transmis par le SASH et le Service de la santé publique. Le tribunal de céans partage ainsi l’avis de la recourante selon lequel la méthode de calcul permettant de déterminer les EPT requis par établissement est difficile à comprendre sur la base de la directive sur les exigences minimales de dotation en personnel soignant, de ses annexes et des autres documents remis par le SASH. La recourante souligne notamment à juste titre que le tableau intitulé « formules de calculs dotation » et son annexe sont difficiles à saisir, de même que l'articulation avec les autres documents transmis, notamment la directive et son annexe 2. Ceci ne signifie toutefois pas que l’on se trouve en présence d’une violation de la LInfo. On relèvera à ce propos que l’on se trouve dans un domaine complexe et technique où il n’est guère étonnant de trouver des textes qui, faute d’être immédiatement compréhensibles pour leurs destinataires, impliquent que ces derniers puissent prendre contact avec le ou les services concernés afin d’obtenir les éclaircissements nécessaires. Or, le Service de la santé publique a indiqué dans ses observations du 8 juin 2005 être à disposition de la recourante pour lui fournir les informations complémentaires dont elle pourrait avoir besoin. Celle-ci ne saurait par conséquent invoquer à ce stade une violation de la LInfo et exiger que le Tribunal administratif ordonne en conséquence la transmission d'une "méthode de calcul" alors qu'elle n'a pas demandé préalablement des éclaircissements au service concerné. De manière générale, il n'apparaît d'ailleurs pas concevable qu’un administré saisisse le Tribunal administratif en application de la LInfo au seul motif que les documents ou informations qu'il a obtenu de l'administration soulèvent des problèmes de compréhension, ceci en tous le cas avant d'avoir sollicité des explications des autorités concernées.
Vu ce qui précède, il appartient à la recourante de s’adresser dans un premier temps au Service de la santé publique afin d’obtenir des éclaircissements au sujet de la méthode de calcul des EPT mentionnée dans la directive sur les exigences minimales de dotation en personnel soignant et de l’articulation entre les différents documents transmis par le SASH. En l’état, son recours contre le refus du SASH de lui transmettre la méthode de calcul des EPT requis mentionnés à l’art. 5 de la directive s’avère prématuré et doit par conséquent être rejeté.
4. En résumé, on constate que la recourante a reçu du SASH les documents demandés dans sa requête du 8 février 2005, dans la mesure où ceux-ci existent et peuvent être considérés comme des documents achevés au sens de l’art. 9 al. 1 LInfo. Il appartient au surplus à la recourante de requérir auprès des services concernés les explications nécessaires à la compréhension des documents qui lui ont été transmis. On ne se trouve ainsi pas en présence d'un refus de communiquer des documents ou des informations en violation de la LInfo et le recours doit par conséquent être rejeté. Dès lors que le SASH n’a pas respecté le délai de réponse de 15 jours fixé à l’art. 12 al. 1 LInfo, ceci sans alléguer de motifs valables, les frais peuvent être laissés à la charge de l’Etat. Il n’y a pas lieu au surplus d’allouer de dépens puisqu’aucune des parties n’a procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les frais sont laissés à la charge de l’Etat.
III. Il n’est pas alloué de dépens.
lm/Lausanne, le 30 août 2005
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).