CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

Arrêt du 17 mai 2005

Composition

M. Etienne Poltier, président M. Antoine Thélin et M. Patrice Girardet, assesseurs.

 

recourant

 

X.________, à ********,

  

autorité intimée

 

Service des automobiles et de la navigation,  

  

 

Objet

Recours X.________ c/ décision du Service des automobiles et de la navigation (décision d'organisation centralisant à Penthalaz les examens au permis de motocycliste)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________ exerce la profession de moniteur de conduite. Il déclare présenter des candidats aux examens pour motocyclistes, catégorie A et sous catégorie A1.

B.                               En date du 10 février 2005, le Service des automobiles et de la navigation a adressé (ci-après : le SAN) à l'intéressé une lettre concernant un "Site unique pour les examens motocyclistes" dont la teneur est la suivante :

"Nous vous informons que dès le lundi 2 mai prochain, les examens pratiques pour motocyclistes auront lieu à Penthalaz sur la place de Sauffaz sise à côté du terrain de football, en face de la station Agip.

A cette occasion, Monsieur Dominique Monti et le soussigné répondront avec plaisir à toutes vos questions concernant ce type d'examen.

C'est pourquoi, nous vous convions le lundi 18 avril à une journée portes ouvertes de 08h00 à 16h00, avec interruption de 12h00 à 13h15, ceci pour vous permettre de découvrir et tester le nouveau parcours.

En effet, nous avons introduit l'évitement d'obstacle ainsi que le freinage d'urgence; le passage d'un couloir avec virage, le slalom ainsi que le huit subsistent.

Ces exigences sont appliquées à toutes les catégories; l'évitement d'obstacle ou le freinage d'urgence non maîtrisés ainsi qu'une chute entraînent un constat d'échec."

                   Ce courrier, qui n'est pas présenté comme une décision, ne comporte pas d'indication des voie et délai de recours; y étaient annexés les grilles horaires des examens.

C.                               Agissant par acte du 8 mars 2005, X.________ a indiqué qu'il recourait contre la "décision" du 10 février précitée; il faisait valoir qu'il n'avait pas été consulté au préalable et il invoquait, sans autre précision, des motifs de sécurité routière, stress des candidats, nuisances sonores, volume du trafic, écologie, etc. Il annonçait d'ailleurs un mémoire complémentaire et demandait simultanément l'effet suspensif, soit le maintien des sites d'examens actuels jusqu'à l'issue de la procédure de recours. L'intéressé a produit un mémoire en date du 23 mars, complétant encore ses moyens – suite à une interpellation du juge instructeur – les 9 et 27 avril 2005. Quant au SAN, il conclut à l'irrecevabilité du recours, dans des écritures des 21 mars et 19 avril 2005.

Considérant en droit

1.                                L'acte attaqué est daté du 10 février 2005, alors que le recours n'a été déposé que le 8 mars suivant. La "décision" attaquée ne comportait toutefois pas d'indication des voies de droit; on pourrait dès lors admettre que le recourant, non assisté, était fondé à agir sans être lié par le délai de recours de vingt jours fixé à l'art. 31 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA). Toutefois, l'intéressé a fréquemment procédé devant le Tribunal administratif (par exemple voir TA, arrêt du 26 novembre 2004, GE.2000.0041), de sorte que l'on pourrait admettre qu'il connaît la voie et le délai de recours usuel au Tribunal administratif. Dans la mesure où la nature de l'acte attaqué (décision ou non) est elle-même délicate à cerner, on admettra ici qu'il n'y a pas lieu d'écarter le pourvoi pour cause de tardiveté.

2.                                a) L'art. 29, al. 1 et 2 LJPA a la teneur suivante :

"La décision peut faire l'objet d'un recours.

Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet :

a)    de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;

b)    de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;

c)    de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,            annuler ou constater des droits ou obligations."

 

                   Il découle de cette disposition, ainsi que des art. 1er al. 1 et 4 al. 1 LJPA que le Tribunal administratif ne peut être saisi que de recours contre des décisions administratives. Une décision est un acte étatique (Hoheitsakt) concernant un particulier par lequel un rapport juridique concret, relevant du droit administratif est réglé de manière contraignante (ATF 121 II 473 consid. 2; ATF 101 Ia 73). La doctrine met notamment en évidence trois éléments dans la décision : elle est unilatérale, elle a un ou des destinataires déterminés, elle est destinée à produire des effets juridiques (Moor, Droit administratif, vol. II p. 106; Giacomini, ZBl 94/1993 p. 237 ss). La décision est normalement un acte individuel, mais elle peut aussi parfois se présenter sous une forme collective (Allgemeinverfügung), qui se caractérise par le fait qu'elle concerne des destinataires en nombre indéterminé ou indéterminable, mais dans une situation individuelle et concrète, et porte sur un objet déterminé, à raison duquel sont fixés les droits et obligations d'un nombre inconnu de destinataires (Moor, op. cit., p. 117; ATF 101 Ia 73 consid. 3).

                   En revanche, échappent au contrôle par la voie d'un recours direct au Tribunal administratif les lois au sens matériel, par quoi il faut entendre toutes les règles de droit, qu'elles figurent dans des lois au sens formel, des règlements cantonaux ou communaux. Par règles de droit, il faut comprendre les normes qui fixent un régime juridique général et abstrait et qui s'appliquent à un cercle indéterminé de personnes, respectivement à un nombre indéterminé de situations (voir un arrêt du Tribunal administratif du 25 février 1994, RDAF 1994 p. 233, plus spécialement 237 consid. 2b). Il n'y a pas non plus de décision en l'absence d'effets juridiques à l'égard de l'administré (Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Berne 1983, p. 128). Tel n'est pas le cas d'une mesure d'organisation, par laquelle l'autorité administrative règle sa propre activité et ne fixe pas la situation juridique d'un particulier (Gygi, op. cit., p. 104). Ne constituent ainsi pas une décision sujette à recours le changement de nom d'un bureau de poste (ATF 109 Ib 253 et les renvois figurant en p. 256; v. aussi RDAF 1997 I 258, TA VD, changement de nom d'une rue), le changement des heures fixées pour le dédouanement auprès d'un bureau de douane (JAAC 1989, n. 38), le fait de renoncer à construire un poste sanitaire régional (JAAC 1978, n 93) ou encore la détermination des arrêts d'un bus scolaire (Conseil d'Etat du canton de Vaud, R6 730/87).

                   Il est vrai qu'une décision d'organisation peut avoir sur la situation de fait de l'administré des effets indirects qui, en eux-mêmes, suscitent un intérêt digne de protection; cela ne suffit toutefois pas pour admettre l'existence d'un recours, qui ne peut être dirigé que contre une décision (ATF 109 Ib 253, spéc. 255 et 256; Gygi, op. cit. p. 137).

                   b) Le permis de conduire est délivré, notamment pour les motocyclistes, après que le candidat a subi avec succès l'examen officiel prévu à l'art. 14 de la loi du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (ci-après : LCR); selon l'art. 106 al. 2 LCR, les cantons sont chargés de l'exécution de la loi et c'est notamment à eux qu'incombe l'organisation des examens officiels précités. Le Conseil fédéral a adopté des dispositions complémentaires relatives à cet examen, dans le cadre de l'ordonnance du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière (ci-après : OAC; RS 741.51). Selon l'art. 12 OAC, le canton de domicile peut autoriser le candidat à subir l'examen, notamment l'examen pratique, dans un autre canton; en principe, il appartient donc au canton de domicile de mettre sur pied les examens officiels. L'OAC ne comporte pas d'autres précisions au sujet du lieu de l'examen. Tout au plus, l'art. 22 al. 2 OAC renvoie-t-il, s'agissant de la matière de l'examen, à l'annexe 12 de cette ordonnance. Or, au ch. VI de l'annexe en question, celle-ci fixe certaines exigences ou recommandations quant au déroulement de l'examen dans l'espace (il s'agit de tester les capacités du candidat sur divers types de routes, de manière à le confronter à des difficultés variées).

                   c) Le rappel des dispositions qui précèdent montre que le droit positif ne fixe pas d'exigences particulières à l'endroit des cantons, par exemple quant à une décentralisation des différents centres d'examens. Il n'y a donc pas de disposition conférant des droits aux administrés, comparables à ceux dont peuvent se prévaloir les usagers d'un service public de transports, par exemple.

                   Cela étant, force est de retenir que le choix de l'autorité intimée d'organiser désormais les examens pour motocyclistes de manière centralisée à Penthalaz (et non plus dans divers sites) n'entraîne pas d'effets juridiques pour les tiers, qu'il s'agisse du moniteur de conduite recourant ou encore de candidats aux différents permis pour motocycles. Il apparaît bien, en définitive, que l'on se trouve ici en présence d'une "décision d'organisation", au sens défini ci-dessus qui n'est pas sujette à recours (il n'y a pas lieu au surplus de s'étendre davantage sur d'autres cas, telles des réductions d'horaires de transports publics ou la suppression de lignes de services publics de transports – voir sur ce point les critiques de la jurisprudence développées par Pierre Moor, Droit administratif II 2002, p. 165 ss, spéc. p. 168 –, car l'intéressé ne peut en l'espèce faire valoir d'éventuelles "lois du service public").

                   d) Cela conduit en l'occurrence au rejet du pourvoi sur ce premier point.

3.                                a) Le recourant critique également le contenu de l'examen pour motocyclistes tel que décrit dans le courrier du 10 février 2005 (voir surtout sa lettre du 9 avril 2005; on pourrait se demander à cet égard si cette lettre n'étend pas l'objet initial de la contestation, qui visait principalement, à tout le moins au départ, le choix d'un site unique pour les examens au permis de motocycliste; on laissera cependant cette question ouverte, vu les développements qui suivent).

                   L'art. 19 OAC définit l'instruction pratique de base des élèves motocyclistes; quant à l'art. 22 OAC, ainsi qu'à l'annexe 12, il définissent notamment le contenu de l'examen pratique, en particulier pour les catégorie A et sous-catégorie A1. Quoi qu'il en soit, le fait que le SAN introduise désormais dans la matière d'examen l'évitement d'obstacles présente le caractère, non plus d'une décision administrative, mais bien plutôt d'une règle générale et abstraite, applicable à l'ensemble des futurs candidats au permis pour motocyclistes, soit un cercle indéterminé de personnes. On se rapproche ici d'autres actes, usuels en matière scolaire, telles les grilles horaires ou les plans d'études, à l'encontre desquels le recours n'est pas ouvert pour le motif qu'ils ne constituent pas des décisions, mais des règles de droit (voir à cet égard ATF du 8 mars 1999, 2P.69/1998 et 2A.107/1998, confirmant un arrêt du TA du 29 janvier 1998, GE 1997/0109; voir également Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2ème éd. Berne 2003, p. 716 ss).

                   b) Là encore, le recours n'est donc pas recevable, en l'absence de décision attaquable. Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner en outre si l'intéressé peut effectivement se prévaloir d'un intérêt digne de protection (au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA) à la modification de la décision attaquée.

4.                                Vu l'issue du pourvoi, l'émolument d'arrêt doit être mis à la charge du recourant qui succombe (art. 55 LJPA).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est irrecevable.

II.                                 L'émolument d'arrêt mis à la charge d'X.________ est fixé à 800 (huit cents) francs.

Lausanne, le 17 mai 2005/gz

                                                          Le président:

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.