CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 10 novembre 2005
Composition	Pierre Journot, président; M. Jean-Claude Favre et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs.

 

recourant

X.________, à Y.________,

  

autorité intimée

Municipalité d'Y.________, dont le conseil est l'avocat Jean-Daniel THERAULAZ, à Lausanne,

  

 

Objet

Décision de la Municipalité d'Y.________ du 6 juin 2005 (exclusion du Service de défense contre l'incendie et de secours de la Commune d'Y.________)

Vu les faits suivants

A.                                La commune intimée dispose d’un corps de pompiers comportant un corps local (DAP, détachement d’appui selon sa désignation récente) qui intervient pour les incendies en Ville d’Y.________, ainsi qu’un centre de renfort (DPS, détachement de premier secours selon sa désignation récente) qui constitue le corps d’élite (il s’entraîne chaque semaine) et intervient sur le territoire de plusieurs communes, par exemple pour des désincarcérations sur l’autoroute.

Bien que le règlement communal le permette, la municipalité ne pratique pas le recrutement obligatoire en convoquant d’autorité les personnes astreintes. Tous les pompiers sont des volontaires. Il n’y a aucun professionnel parmi les cinquante-sept miliciens (mais il se trouve que le commandant du corps est un employé de l'Etablissement cantonal d'assurance incendie). La taxe communale d’exemption du service pompier a été supprimée en 1997 et le recrutement de volontaires est parfois difficile. L’école de recrue dure un jour. La formation implique nonante heures par année et selon le commandant, il faut cinq ans pour faire un bon pompier, qui peut espérer devenir appointé après sept à dix ans.

S’agissant des sanctions prévues par le règlement communal, le blâme est régulièrement prononcé en cas d’absence inexcusée à un exercice (tel a été le cas du recourant, qui explique qu’il avait oublié l’exercice à cause de son travail, le 20 mai 2003). En revanche, l’amende et la suppression de solde ne sont pas pratiquées en raison - selon les explications fournies en audience - de la modicité de la rémunération (20 ou 30 francs de l’heure suivant les services) et de l'absence de taxe d'exemption. L’exclusion du corps est rare (le cas du recourant est le deuxième en vingt-six ans, le précédent ayant fait suite à des manquements répétés).

B.                               Le recourant, né en ********, a été incorporé une première fois en 1995 mais il a démissionné après une année en raison de l’éloignement de son emploi de chauffeur poids lourds dans une entreprise de la Riviera lémanique. Il a été incorporé à nouveau en 1998. Au dossier figure un certificat médical du médecin du corps qui le déclare apte au service général des sapeurs-pompiers mais inapte pour le service de la protection respiratoire, avec une remarque indiquant qu’il ne doit pas être engagé en première ligne. Le recourant, qui ignorait la présence de cette pièce à son dossier, explique qu’il est rapidement essouflé en raison d’une malformation cardiaque qui l’empêche de porter un masque respiratoire. Malgré son désir, il n’a pas été incorporé dans l’armée.

C.                               Le 10 janvier 2005, le recourant et l’un de ses camarades pompiers, tous deux ayant le grade de sapeur, ont été entendu par l’Etat major du corps à la suite d’un article de presse dont il résultait qu’ils s’étaient trouvés, après les faits, sur les lieux d’une fusillade survenue à Z.________. Le compte-rendu de cette séance explique notamment ceci en préambule :

« A la suite de ce malheureux incident, plusieurs personnes ont contacté le Commandant afin de savoir pourquoi ces sapeurs se trouvaient sur les lieux. Il est à préciser qu’en ce qui concerne le sapeur X.________, ce n’est pas la première fois qu’on le voit sur une intervention, cela même s’il n’est pas de service.

Cette attitude de pompier « fouineur » nuisant passablement à l’image de marque du CPDIS Y.________, le Major ******** a convoqué ces deux personnes afin de recevoir quelques explications. »

A l’issue de l’entretien, le recourant et son camarade ont dû rendre leur clé de la caserne et leur « pager », qui est l’appareil électronique servant à transmettre l’alarme aux pompiers de garde.

Dans un rapport du 17 mai 2005, le commandant des pompiers a demandé à la municipalité de prononcer l’exclusion du corps des sapeurs-pompiers d’Y.________ à l’encontre du recourant et de son camarade. Ce rapport indiquait ce qui suit :

« Ces personnes se rendent sur les lieux d’accidents et d’interventions, telle que la fusillade qui a eu lieu à l’entrée de Z.________/A.________ ou l’accident de notre concierge M. ********, sans être mobilisé officiellement pour ce type d’intervention. Lors de l’accident de Z.________, ces personnes portaient comme bien d’autres une veste les identifiant comme des sapeurs-pompiers, ce qui dans certains cas porte préjudice à l’incorporation et discrédite en plus notre corps aux yeux de certains bons citoyens de notre belle cité (voir coupure de presse annexée). Ayant été interpellé à plusieurs reprises par ces citoyens, l’EM et son cdt devait prendre des mesures, car le rapport de confiance avec nos deux sapeurs est compromis, il en va de la sécurité des interventions avec le reste de troupe. »

Le recourant a encore été entendu par le municipal responsable et le secrétaire municipal en date du 23 mai 2005.

Le commandant des pompiers a encore adressé au conseiller municipal responsable un rapport du 4 juillet 2005 censé compléter une note du 31 mars 2005 (cette note-là est introuvable au dossier, ainsi que cela a été constaté à l’audience). Le rapport du 4 juillet 2005 contient notamment le passage suivant au sujet du recourant :

« (…) son comportement en exercice et en intervention ne permet pas un engagement en toute sécurité dans le cadre de notre service en regard des capacités physiques déjà signalées dans un rapport d’aptitude (voir rapport médical datant du 16.01.1998, voir annexe 1). Dans le cadre des interventions, particulièrement en désincarcération, les chefs d’intervention doivent avoir un œil plus sérieux sur ce sapeur, car il fait plutôt du voyeurisme, il cause facilement avec les gendarmes et la presse écrite, les photographes (travail du chef d’intervention ou du commandant), a également la tchatche facile et le doigt rapide pour envoyer des sms pour informer ses amis, plutôt que son travail ».

D.                               Par décision du 6 juillet 2005, la municipalité a notifié au recourant son exclusion du Service de défense contre l’incendie et de secours pour les motifs suivants :

-    présence sur les lieux d’accidents ou de sinistres pour lesquels vous n’avez pas été alarmé ;

-    comportement en exercices et en interventions qui ne permet pas un engagement en toute sécurité dans le cadre du Service de défense contre l’incendie et de secours en regard des capacités physiques déjà signalées dans un rapport d’aptitude du 16.01.1998 ;

-    comportement discréditant le SDIS de la Commune d’Y.________ et rupture de confiance en découlant.

A l’encontre du camarade du recourant, la procédure s’est terminée par un blâme.

E.                               Par lettre du 21 juillet 2005, le recourant a contesté cette décision en se plaignant notamment de ce que le commandant des pompiers avait informé ses collègues pompiers qu’il ne faisait plus partie du corps avant même qu’il en soit informé.

La municipalité a versé au dossier diverses pièces, en date des 16 août et 12 septembre 2005, sans prendre de conclusions formelles.

F.                                Le Tribunal administratif a tenu audience le 3 novembre 2005 en présence du recourant, du conseiller municipal responsable, assisté du conseil de la commune. Il a procédé à l’audition comme témoin du commandant du corps ainsi que d'un membre de l’Etat major. L’instruction a permis d’examiner les événements lors desquels il est fait grief au recourant d’avoir été présent :

a) La fusillade de Z.________ s’est produite le 10 décembre 2004 à la suite de l'interpellation d’un malfaiteur circulant en voiture. Ce dernier et un policier ont été blessés par balles. Le recourant explique qu’il allait en voiture jouer au billard avec son camarade sapeur-pompier et qu’arrivé sur les lieux, à la vue des blessés étendus à terre, son camarade a précipitamment quitté le véhicule pour offrir ses services comme samaritain. Le recourant en a fait de même. Le recourant a reçu ensuite une lettre du 17 décembre 2004 (produite à l’audience) de l’officier commandant la sécurité de proximité de la Ville d’A.________ qui le remercie et le félicite pour son comportement en expliquant qu’en se portant promptement auprès de l’agent blessé, sa présence et ses propos ainsi que les premiers gestes de secours ont sans aucun doute réconforté et maintenu le policier jusqu’à l’arrivée des ambulanciers. L’événement a fait l’objet d’un article de presse qui relate les faits sans mentionner l’intervention du recourant et de son camarade. L’article est toutefois chapeauté d’une photo où l’on voit un véhicule, la voiture de police et une ambulance ainsi que, dans la partie droite, plusieurs hommes à contre jour dont les parties admettent (la photocopie produite à l’audience ne permet pas de le constater) qu’on y voit le recourant et son camarade revêtus d’un pull portant l’inscription « sapeur-pompier ». Le recourant a apporté à l’audience ce vêtement. D'après les déclarations concordantes des parties, il s’agit d’un vêtement personnel dont le port en privé est autorisé; il est muni d’insignes officiels lors des interventions de service.

b) S’agissant de l’épisode des « Mosaïques » (il s’agit d’un site archéologique dont les vestiges sont abrités par quelques pavillons dans la plaine à l'écart de la Ville d’Y.________), le recourant a expliqué qu’il s’y rendait fréquemment avec un camarade qui est par ailleurs sergent dans le corps des pompiers. Selon le recourant, c’est un lieu agréable en raison de la vue dont on y dispose. Une fois où il s’y trouvait, l’alarme anti-effraction d’un pavillon situé à quelque distance s’est déclenchée et le camarade du recourant a appelé la police. Le recourant explique qu'il ne s'est pas approché dudit pavillon.

c) S’agissant de l’accident subit par le concierge du casino municipal alors que celui-ci circulait à motocyclette, le recourant a précisé qu’il ne s’était pas rendu sur place mais que sur le chemin qui le conduisait de son domicile jusqu’à l’établissement public où il se rendait (c’est effectivement le chemin le plus direct d’après les explications recueillies en audience), il avait été amené par une passante à rebrousser chemin à cause de l’accident qui venait de se produire. Le recourant suppose que c'est cette passante qui a raconté qu'il était présent.

d) Le recourant a encore expliqué qu’il y a un an et demi ou deux ans, il s’est retrouvé à la sortie d’autoroute de ******** en présence d’un accident qui venait de survenir. Un membre d’une entreprise de sécurité réglait la circulation à l’une des extrémités du tronçon concerné et le recourant en avait fait de même à l’autre extrémité. Cette anecdote rapportée spontanément par le recourant ne paraît pas correspondre à l’un des événements dont le grief lui serait fait. Le recourant a d’ailleurs expliqué qu’il avait été témoin d’un autre accident provoqué par un automobiliste en état d’ébriété, circonstance qui paraît aussi sans rapport avec les faits de la cause.

e) Entendu à l’audience, un membre de l’Etat major des pompiers a expliqué qu’il avait eu le recourant dans son groupe durant sa formation mais qu’il n’était plus sous ses ordres depuis 1998. Ce membre de l’Etat major déclare faire partie de ceux qui n’acceptent pas de voir le recourant là où il n’est pas convoqué ; depuis l’article paru dans la presse, la situation s’est dégradée. Les autres cas de présence inopportune du recourant lui ont simplement été rapportés et s’agissant de celui où le recourant s’était entretenu avec un photographe ou avait envoyé des SMS, ce témoin a précisé qu’il s’agissait d’une intervention de désincarcération sur l’autoroute avec l’intervention d’un hélicoptère. Le recourant a déclaré en consultant ses feuilles de solde qu’aucun événement de ce genre n’apparaissait sur ces documents. En outre, le membre de l’Etat major entendu comme témoin a exposé qu’on ne pouvait pas compter sur le recourant et qu’il manquait de compétence. Selon ce témoin, les autres membres du corps refusent désormais d’intervenir avec le recourant si bien que la confiance est rompue.

f) Interpellé sur l’existence d’autres cas dans lesquels il serait fait grief au recourant d’avoir été présent de manière inopportune, le commandant des pompiers a exposé que tous les dénonciateurs s’étaient « rétractés » mais on comprend qu’en réalité, ils ont refusé que leurs noms soient cités.

g) Interpellé au sujet de l’usage qu’il faisait du « scanner » (appareil électronique permettant d’écouter diverses longueurs d’ondes, notamment celles utilisées par les forces de police ou du feu), le recourant a expliqué qu’il s’était désormais dessaisi de ce matériel mais qu’à l’époque, il s’en servait pour écouter les conversations de la police notamment tandis qu’il jouait sur son ordinateur ou lisait à son domicile. Selon lui, il n’aurait pas le loisir, après ses longues journées de travail, de prendre encore le volant pour se rendre sur les lieux des événements évoqués sur les ondes.

A la fin de l’audience, le recourant a présenté sa défense et le conseil de la municipalité, tout en suggérant que le recourant démissionne de son propre chef pour rendre son recours sans objet, a conclu au rejet du recours, ajoutant qu’il le faisait avec dépens pour la forme.

G.                               Le Tribunal a délibéré à huis clos puis approuvé la rédaction du présent arrêt par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                La Commune d’Y.________ s’est dotée d’un règlement sur le service de défense contre l’incendie et de secours (SDIS) adopté par le Conseil communal le 10 octobre 1996 et approuvé par l’autorité cantonale le 13 novembre 1996. Ce règlement est fondé sur la loi sur le service de défense contre l’incendie et de secours (LSDIS) du 17 novembre 1993 (voir pour un rappel du cadre légal, en dernier lieu, l’arrêt GE.2003.0045 du 10 décembre 2003, consid. 3, disponible sur le site internet du Tribunal administratif). Le règlement communal d’Y.________ contient notamment les dispositions suivantes dans son chapitre VI :

"Titre VI. Discipline

Art. 29

Toute personne incorporée qui viole les obligations résultant du présent règlement ou qui enfreint les ordres donnés est passible d'une amende.

Dans les cas de peu de gravité, l'amende peut être remplacée par la suppression de tout ou partie de la solde ou par la réprimande.

Lorsque la faute ou le comportement de l'intéressé est particulièrement grave, l'amende peut être assortie de l'exclusion du corps.

Art. 30

Constituent une violation des obligations de service notamment:

·       l'absence sans excuse valable à une intervention, à un exercice ou à un autre service mentionné à l'article 22 ci-dessus;

·       l'abandon de poste, l'insubordination, le scandale, l'ivresse ou la désobéissance;

·       la détérioration volontaire ou par négligence des équipements confiés;

·       l'adjonction ou la falsification faite dans le livret de service;

·       l'utilisation des équipements en dehors du service;

·       l'arrivée tardive ou en tenue incomplète ou malpropre;

·       tout autre comportement portant préjudice au bon fonctionnement du corps.

Art. 31

L'amende ou l'exclusion du corps est prononcée par la Municipalité sur proposition du commandant.

La réprimande ou la suppression de solde est prononcée par le commandant.

Art. 32

Les décisions du commandant peuvent être contestées devant la Municipalité dans les 10 jours dès leur communication à l'intéressé.

Les amendes prononcées par la Municipalité peuvent être contestées par voie d'opposition ou d'appel en application de la loi sur les sentences municipales. Pour les autres décisions, la procédure est réglée par la loi sur la juridiction et la procédure administrative. "

Ainsi, le règlement communal énumère une série de comportements constitutifs d’une violation des obligations de service. Seule entre en considération en l’espèce l’hypothèse de l’art. 30, dernière ligne, du règlement communal qui vise tout "comportement portant préjudice au bon fonctionnement du corps". Pour le reste, le Tribunal administratif a déjà eu l’occasion, en interprétant les dispositions analogues d’autres règlements communaux, de considérer que les dispositions reproduites ci-dessus exigent en définitive une faute ou un comportement particulièrement grave pour que l’amende puisse être assortie de l’exclusion du corps (voir par exemple GE.1999.0016 du 2 décembre 1999, concernant ********). Peu importe en l’espèce que dans sa pratique, l’autorité communale ne se serve ni de l’amende ni de la suppression de solde. La question qui se pose est de savoir si l’on doit imputer au recourant une faute ou un comportement particulièrement grave au sens de l’art. 29 du règlement communal.

a) Pour ce qui concerne le grief fait au recourant d’être inopportunément présent lors d’événements pour lesquels il n’a pas été convoqué, l’instruction n’a pas permis d’établir la réalité des griefs formulés par l’autorité communale. Il est évidemment exclu (la commune n’en disconvient pas) de reprocher au recourant d’être intervenu à la suite de la fusillade de Z.________ puisque son comportement lui a valu des félicitations du corps de police qui intervenait officiellement sur les lieux.

Pour le reste, rien ne permet de mettre en doute les déclarations du recourant, qui ont paru franches et sincères tout au long de son audition par le tribunal. C’est ainsi qu’on ne voit pas ce qui pourrait être reproché au recourant pour s’être retrouvé en pleine campagne à proximité d’un pavillon archéologique dont il a signalé à la police qu’une alarme anti-effraction s’était déclenchée. On ne voit pas non plus ce qu’on pourrait reprocher au recourant en relation avec l’accident du concierge cyclomotoriste dont tout indique que le recourant ne s’est même pas approché alors que les lieux se trouvaient sur le chemin qu’il parcourait ce jour-là. La dénonciation dont il a apparemment fait l’objet demeure tout aussi vague que les événements non identifiés sur lesquels la commune n’a pas été en mesure de fournir d’indices ou de témoignages et dont on ne retrouve aucune trace au dossier.

Compte tenu de l’instruction à laquelle il a procédé, le tribunal ne peut pas exclure, même si le recourant paraît curieusement à l’affût des conversations radios de divers corps d’intervention, que le recourant ait été victime d’interventions anonymes sur lesquelles on ne saurait se fonder, sauf à céder devant la rumeur populaire, pour prononcer une sanction disciplinaire. On ne peut certes pas dénier la légitimité de la conception défendue par les représentants de la commune selon laquelle l’action d’un pompier doit s’orienter sur l’aide aux victimes et non sur la contemplation de leur misère mais l’instruction n’a révélé aucun fait établissant que le comportement du recourant serait en contradiction avec ce précepte. En particulier, on ne voit pas en quoi le comportement du recourant aurait discrédité le Service de défense incendie, comme l’affirme la décision attaquée.

b) Pour le surplus, l’autorité intimée reproche au recourant un comportement en exercice et durant les interventions qui ne permettrait pas un engagement en toute sécurité. Elle invoque également un problème de capacité physique.

S'agissant de l'aptitude physique du recourant, qui semble résider dans l’affection cardiaque qu'il a expliquée en audience, on ne voit pas qu'elle puisse être considérée comme constitutive d’une faute. Force est d'ailleurs de constater que le recourant a été incorporé dans l'élite du corps.

Pour ce qui concerne les autres griefs relatifs au comportement en exercice, le tribunal constate que même s’ils étaient établis (ce que le dossier ne permet pas d’affirmer), ils ne pourraient pas constituer d’emblée une faute ou un comportement particulièrement grave au sens de l’art. 29 al. 3 du règlement communal. C’est au contraire typiquement le genre de griefs qui nécessiteraient, s’ils étaient avérés, que l’autorité procède conformément au principe de la proportionnalité en commençant par adresser un avertissement au recourant, par exemple sous la forme d’une réprimande, de manière à lui permettre de s’amender. Sur ce point, le recourant se plaint à juste titre d’avoir dû découvrir à l’audience seulement qu’on mettait en doute sa compétence ou son engagement sans avoir fait l’objet préalablement d’une quelconque remarque à ce sujet.

c) Il n’échappe certes pas au tribunal, qui en fait régulièrement l’expérience dans le cadre du contentieux des fonctionnaires communaux où les enjeux sont bien plus considérables pour les intéressés, qu’il est particulièrement délicat d’imposer la poursuite d’une collaboration lorsque les parties au conflit semblent avoir perdu tout espoir de réconciliation. Tel n’est toutefois pas le cas d’après ce que l’instruction a démontré et le tribunal ne peut pas en l’espèce départager la version d’un des témoins selon laquelle les autres membres du corps ne feraient plus confiance du recourant, et celle de ce dernier à qui, à l’entendre, des collègues auraient demandé quand il pourrait réintégrer le corps des pompiers. C’est pour ces motifs qu’après en avoir délibéré, le tribunal juge que la décision municipale ne peut pas être maintenue et qu’elle doit être annulée.

H.                               Vu ce qui précède, le recours est admis sans frais ni dépens à la charge du recourant.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision de la Municipalité d’Y.________ du 6 juin 2005 est annulée.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

 

 

san/Lausanne, le 10 novembre 2005

 

 

                                                          Le président:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint