CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

Arrêt du 21 octobre 2005

Composition

M. Jean-Claude de Haller, président; M. Antoine Thélin et M. Pascal Langone, assesseurs  

 

recourant

 

X._______, à 1._______,

  

autorité intimée

 

Municipalité de 1._______,

  

 

 

Recours X._______ c/ décision de la Municipalité de 1._______ du 28 juillet 2005 (refus d'octroyer la bourgeoisie de la commune)


Vu les faits suivants

 

A.                                Le recourant X._______, ressortissant syrien, a été élevé par ses parents dans ce pays où il a suivi toute sa scolarité, jusqu'à l'obtention d'un baccalauréat le 25 juillet 1989. Il a ensuite fait des études d'informatique à l'Université de Damas jusqu'en septembre 1991, puis travaillé pour une société pétrolière américaine jusqu'au 31 décembre 1992.

B.                               Le recourant est arrivé en Suisse, à Lausanne, le 7 janvier 1993. Après avoir suivi des cours de français, il a travaillé comme garçon de buffet à Payerne, puis comme ouvrier de fabrication dans une entreprise de cette ville avant d'obtenir un poste de responsable de frigos chez A._______ SA à 2._______. De 1999 à 2001, il a suivi des cours à l'Ecole Arche Formations à Lausanne, où il a obtenu un diplôme d'analyste programmeur. Il a ensuite exercé cette profession à Genève, puis à Vevey, finalement à Lausanne. Actuellement au chômage, il travaille occasionnellement pour le compte de B._______ SA comme agent auxiliaire.

C.                               Le recourant a été marié une première fois à une ressortissante portugaise, union qui a été dissoute par le divorce en 1999 sans que le couple ait eu d'enfants. En 2003, il a épousé en seconde noce une compatriote, qui réside avec lui à 1._______. Au printemps 2005, ce couple attendait la naissance d'un enfant.

D.                               En février 2002, le recourant a demandé la naturalisation suisse dans la commune de 2._______. Cette requête n'a pas abouti, les conditions légales n'étant pas remplies.

E.                               Le 29 mars 2005, le recourant a présenté une nouvelle demande de naturalisation auprès de l'administration communale de 1._______. Un rapport de renseignements a alors été demandé à la gendarmerie cantonale, rapport qui a été établi le 3 mai 2005. Il en résulte en substance que le recourant vit avec son épouse dans un petit appartement à 1._______, dont le loyer est régulièrement payé. Son employeur est content de ses services, le dit serviable et de bon commandement, acceptant les remarques de ses supérieurs et bien intégré. Il résulte également du rapport que le requérant s'exprime correctement en français, avec des notions d'anglais et d'allemand et qu'il est assimilé aux us et coutumes du pays.

F.                                Après avoir entendu le recourant le 4 juillet 2005, la Municipalité de 1._______ a pris la décision de refuser l'octroi de la bourgeoisie de cette commune à l'intéressé. Les motifs de cette décision sont brièvement mentionnés et seront examinés ci-après. Le recourant a déposé un recours auprès du Tribunal administratif le 2 août 2005. La municipalité s'est déterminée le 25 août 2005, reprenant pour l'essentiel les motifs invoqués dans la décision attaquée. Elle a également produit son dossier et a renoncé à se déterminer sur une apparente contradiction entre la motivation de la décision attaquée et des éléments résultant du rapport de police relatifs à l'intégration du recourant.

Le tribunal a statué sans autre mesure d'instruction.

 

Considérant en droit

 

1.                                Le présent recours porte sur le refus d'octroi de la bourgeoisie communale au recourant, refus résultant d'un vote du Conseil communal du 17 novembre 2004. L'unique moyen soulevé par le recourant tient au défaut de motivation de la décision.

2.                                Conséquence directe du fait que la nationalité suisse est une nationalité à trois degrés indissolublement liés (nationalité suisse, droit de cité cantonal, bourgeoisie communale), la procédure de naturalisation ordinaire comprend dans une première phase la délivrance d'une autorisation fédérale (art. 38 al. 2 CF; art. 12 al. 2 LN) dont l'obtention est subordonnée à des exigences concernant l'aptitude de l'intéressé à la naturalisation et la durée de sa résidence en Suisse. Sans donner un droit à la naturalisation, l'autorisation fédérale permet de déposer une demande dans le canton et la commune concernés. Cette partie de la procédure est régie par le droit cantonal, les cantons étant tenus de fixer les conditions (qui tiennent à la durée du séjour sur le territoire cantonal, à l'intégration, au comportement et au caractère du requérant) et de définir la procédure applicable.

3.                                Dans le canton de Vaud, la naturalisation des étrangers est désormais régie par la loi sur le droit de cité vaudois, du 28 septembre 2004 (RSV 141.11 LDCV). La nouvelle loi a transféré à la municipalité la compétence de statuer sur l'acquisition de la bourgeoisie, de manière à permettre l'élaboration d'une décision motivée (art. 14 al. 4). Un droit de recours est instauré au Tribunal administratif. L'institution d'un droit de recours, conformément au mandat constitutionnel (art. 69 al. 3 Cst.) n'est pas limitée aux seules questions de forme et de procédure, des moyens de fond pouvant également être soulevés. Une disposition transitoire (art. 53) prévoit que les demandes déjà transmises au département au moment de l'entrée en vigueur de la loi restent régies par l'ancien droit.

4.                                Le principe d'une motivation des décisions de naturalisation découle aussi de la jurisprudence. Le 9 juillet 2003, le Tribunal fédéral a rendu deux arrêts, l'un concernant la validité d'une initiative populaire demandant que pour la ville de Zurich les décisions de naturalisation soient traitées en votations populaires (ATF 129 I 232), l'autre concernant une décision du Conseil d'Etat lucernois rejetant un recours interjeté par des étrangers auxquels les citoyens de la commune d'Emmen avaient refusé la naturalisation en votation populaire (ATF 129 I 217). Dans les deux affaires, le Tribunal fédéral a jugé qu'un refus de naturalisation devait être motivé, et que le système de la votation populaire en lui-même ne permettait pas de satisfaire à cette exigence et se révélait ainsi contraire à la Constitution (cette jurisprudence a été rappelée dans un arrêt ultérieur, ATF 130 I 140). Tout récemment enfin, le Tribunal fédéral a encore précisé que l'exigence de la motivation devait être comprise comme ayant un caractère individuel, le manque d'intégration du mari ne pouvant, s'agissant de la naturalisation d'un couple, être opposé à l'épouse (arrêt 1P.468/2004 du 4 janvier 2005).

5.                                En l'espèce, la décision attaquée est motivée en substance par des circonstances familiales propres au recourant (deux mariages successifs), le fait que celui-ci poursuivrait un intérêt économique et chercherait à obtenir au moyen de la nationalité suisse la possibilité de retourner en Syrie sans y effectuer son service militaire, enfin par l'absence d'intégration ainsi que la détention d'un permis C.

On ne voit pas en quoi le fait que le recourant a épousé une de ses compatriotes après un premier mariage terminé par un divorce pourrait jouer un rôle dans la décision d'accorder ou non le droit de cité communal. Sous réserve de circonstances particulières, éventuellement scandaleuses, ayant entouré ces événements familiaux, une telle situation est tout à fait courante et on ne peut y voir des motifs de refus de naturalisation. D'un autre côté, que la motivation du recourant relève d'un intérêt économique et concerne son service militaire en Syrie, ne saurait davantage être déterminant. Indépendamment du fait que rien dans le dossier ne permet d'étayer ces affirmations, on peut admettre sans difficulté qu'un étranger venu s'établir en Suisse depuis plusieurs années et décidé à y passer sa vie considère que l'obtention de la nationalité suisse représente un avantage notamment sur le plan économique. On ne voit pas en quoi cela devrait compromettre ses chances de voir sa démarche couronnée de succès. Il est également possible que le désir de se soustraire à des obligations militaires dans son pays d'origine ait joué un rôle, mais on ne saisit pas là non plus en quoi cela serait de nature à faire obstacle à l'obtention de la nationalité suisse étant précisé que le recourant, en même temps qu'il déposait sa demande de naturalisation, a signé un engagement exprès de respecter l'ordre juridique suisse y compris en ce qui concerne l'accomplissement d'un service militaire ou de protection civile, hypothèse en l'espèce bien théorique. Enfin, que le recourant soit au bénéfice d'un permis C ne saurait évidemment hypothéquer le sort de la procédure de naturalisation, le statut de ressortissant suisse ne se limitant pas à une autorisation de résidence.

En définitive, le seul motif devant être in casu examiné est celui tiré de l'absence d'intégration sur le plan social ou professionnel. L'exigence d'une intégration est en effet expressément prévue tant par le droit fédéral que le droit vaudois. Ce dernier stipule notamment (art. 8 ch. 5) que le requérant doit s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance de la langue française et manifester par son comportement son attachement à la Suisse et à ses institutions. Or, il résulte du dossier, et plus particulièrement du rapport de gendarmerie du 3 mai 2005, que le recourant s'exprime correctement en français et qu'il est "… assimilé à nos us et coutumes, rien ne le distinguant des autres personnes de la région ". Son employeur actuel (B._______ SA) s'est déclaré content de ses services. Le dossier contient également un certificat de travail délivré par C._______ SA, à 3._______, le 1er novembre 2002, et dont il résulte que le recourant s'est investi dans son travail, s'est acquitté avec succès des tâches qui lui étaient confiées, avait de bonnes relations avec ses collègues et les différents responsables de l'entreprise. On ne voit dans ces conditions pas sur quoi repose l'affirmation selon laquelle l'intégration du recourant serait insuffisante. Sa situation financière et fiscale étant par ailleurs parfaitement en règle, on ne peut rien tirer du dossier de la municipalité qui soit susceptible d'étayer les restrictions quant à son intégration. Même s'il faut admettre que l'autorité municipale, dans le cadre d'une procédure de naturalisation, doit disposer d'un très large pouvoir d'appréciation pour s'assurer que les conditions fixées par la loi sont réunies, il ne s'agit pas d'un pouvoir discrétionnaire. Si la loi et la jurisprudence imposent une décision motivée, cela signifie que l'autorité doit pouvoir établir le bien-fondé de sa décision, négative ou positive, de manière objective et en se fondant sur des éléments établis à satisfaction de droit. Tel n'est manifestement pas le cas en l'espèce, le grief de défaut d'intégration étant en contradiction évidente avec le contenu de l'une des pièces essentielles du dossier, soit le rapport de gendarmerie, contradiction sur laquelle l’autorité intimée a été expressément invitée à se prononcer, en vain. Il résulte très clairement de l’exposé des motifs présentés par le Conseil d’Etat en juin 2004 que la volonté du législateur est que l’autorité de recours puisse contrôler que toutes les circonstances de faits déterminants pour la décision ont été prises en compte et que cette dernière ne repose pas sur des faits erronés, en contradiction avec les pièces. Si le Tribunal administratif doit faire preuve de retenue dans l’exercice de son pouvoir d’examen et se borner à sanctionner l’abus ou l’excès du pouvoir d’appréciation, il doit en tout cas vérifier que l’autorité ne se laisse pas guider par des éléments non pertinents ou étrangers au but des règles régissant la naturalisation et ne viole pas des principes généraux tels que le principe de non-discrimination (sur tous ces points, voir exposé des motifs et projet de loi modifiant la loi sur les communes, la loi sur le Grand Conseil et la loi sur le droit de cité vaudois, BGC septembre 2004 p. 2769 et ss, plus spécialement 2798).

6.                                Le recours doit dans ces conditions être admis, la décision attaquée étant annulée et le dossier retourné à l'autorité municipale pour une nouvelle décision, cas échéant après avoir recueilli des informations supplémentaires (art. 52 al. 2 LDCV). Les frais doivent être laissés à la charge de l'Etat, vu l'issue du pourvoi, la question des dépens ne se posant pas (art. 55 LJPA).

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis;

II.                                 La décision du 28 juillet 2005 de la Municipalité de 1._______ refusant l'octroi de la bourgeoisie de cette commune à X._______ est annulée;

III.                                Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

 

Lausanne, le 21 octobre 2005/gz

 

 

                                                          Le président:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.