CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 10 mars 2006
Composition	M. François Kart, président; M. Edmond C. de Braun et M. Patrice Girardet, assesseurs.

 

recourant

X._______, à 1._______, représenté par Jean LOB, avocat, à Lausanne,

  

autorité intimée

Police cantonale du commerce,

  

 

Objet	Police du commerce (sauf LADB)
	Recours X._______ c/ décision de la Police cantonale du commerce du 8 août 2005 (fermeture d'un salon pour une durée de trois mois et interdiction de fréquenter les salons pour une durée d'un mois)

 

Vu les faits suivants

A.                                Outre son domicile privé, X._______, né le 15 septembre 1954, est propriétaire de deux appartements sis ch. des 2._______ à 1._______. Il est également locataire de six appartements à 1._______, soit trois studios sis route de 3._______ (nos 82, 69 et 84), un appartement av. de 4.______, un appartement ch. de la 5._______ et un appartement ch. de 6._______.

B.                               En date du 16 août 2004, X._______ a remis au Département de l’économie, Police cantonale du commerce (ci-après : la Police cantonale du commerce) un document intitulé « formulaire d’annonce pour salon » relatif au studio n° 82 sis Rte de 3._______ à 1._______ (ci après: le studio 82). Sous la rubrique « nombre de personnes occupées dans le salon », le formulaire indiquait: « deux (variable !) ». X._______ était mentionné en qualité de tenancier du salon.

C.                               Les 8 décembre 2004 et 24 février 2005, des contrôles ont été effectués par la police judiciaire de 1._______ (ci après: la police judiciaire) dans le studio 82. A cette occasion, la police a constaté la présence de personnes s'adonnant à la prostitution alors qu'elles étaient en situation irrégulière au regard de la police des étrangers. Une de ces personnes était signalée au Ripol comme personne devant être mise à disposition du juge A._______. En outre, X._______ n’a pas été en mesure de présenter un registre mentionnant les personnes oeuvrant dans le salon, ceci conformément aux exigences de la loi du 30 mars 2004 sur la prostitution (LPros). Selon un rapport de la police judiciaire du 6 mai 2005, X._______ a été entendu le 16 mars 2005 et il aurait admis à cette occasion ne pas contrôler le statut des prostituées oeuvrant dans son salon, tout en sachant qu'elles étaient en situation irrégulière.

D.                               Des contrôles ont été effectués par la police judiciaire les 12 avril et 18 avril 2005 dans les appartements av. de 4._______ et ch. de la 5._______. A cette occasion, la police a à nouveau constaté la présence de personnes s'adonnant à la prostitution en étant en situation irrégulière. Le 21 avril 2005, X._______ a été auditionné par l’appointé B._______ de la Police judiciaire, sur réquisition du Juge d’instruction de l’arrondissement de 1._______. Il résulte du procès-verbal de cette audition que X._______ a admis avoir mis à disposition les appartements av. de 4._______ à 1._______ et ch. de la 5._______ à 1._______ pour l’exercice de la prostitution, sans les annoncer à la Police cantonale du commerce. Il a également admis n’avoir pas tenu de registre mentionnant le nom des prostituées oeuvrant dans ces salons. Enfin, il a reconnu encaisser 500 francs par semaine de chacune des prostituées exerçant leurs activités dans les différents appartements dont il est locataire. A cette occasion, X._______ s’est engagé à faire le nécessaire pour vérifier que les prostituées soient en situation régulière en Suisse.

E.                               X._______ a été entendu par la Police cantonale du commerce en date du 22 juin 2005. Il a confirmé n’avoir pas annoncé les salons sis Ch. de la 5._______, av. de 4._______, ainsi que l’appartement n° 69 à la Rue de 3._______. Il a également admis que, au moment où les contrôles de la Police judiciaire ont été effectués, il ne tenait pas de registre, en précisant qu’il le faisait dorénavant. Il a enfin indiqué que seul le studio 82 Route de 3._______ était encore utilisé comme salon.

F.                                Dans une décision du 8 août 2005, la Police cantonale du commerce a ordonné la fermeture immédiate du salon studio 82 pour une durée de trois mois et ordonné à l’encontre de X._______ une "interdiction de fréquenter des salons" pour une durée d’un mois à compter du 1^er septembre 2005. Se référant aux deux rapports de la Police judiciaire des 21 avril et 6 mai 2005, cette décision retenait à l’encontre de X._______ les faits suivants :

- présence dans le studio 82 de deux personnes exerçant la prostitution, dont l’une était recherchée par la justice et l’autre en situation irrégulière ;

- exploitation de trois salons (ch. de la 5._______, Av. 4._______ et Ch. de 6._______ à 1._______) qui n'ont pas été annoncés à la Police cantonale du commerce ;

- omission de tenir un registre des personnes exerçant la prostitution dans les 4 salons précités ;

- encaissement d’un sous-loyer deux fois plus élevé que le loyer de base pour le studio 82.

La décision de la Police cantonale du commerce du 8 août 2005 précisait que le fait d’encaisser un sous-loyer aussi élevé constituait une contravention aux art. 16 let. b LPros et 9 du règlement du 1^er septembre 2004 d’application de la LPros (RLPros).

G.                               Par acte du 16 août 2005, X._______ a recouru auprès du Tribunal administratif contre la décision de la Police cantonale du commerce du 8 août 2005 en concluant à la réforme de cette décision en ce sens qu’aucune mesure ne soit prise à son encontre. La Police cantonale du commerce a déposé son dossier le 24 août 2005 en concluant au rejet de la demande d’effet suspensif formulée par X._______ dans son recours. Par décision incidente du 29 août 2005, l’effet suspensif a été octroyé au recours. La Police cantonale du commerce a déposé sa réponse le 20 septembre 2005 en concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le recourant a déposé des observations complémentaires le 26 octobre 2005. La Police cantonale du commerce a déposé des observations finales le 12 décembre 2005. A cette occasion, elle a produit un nouveau rapport de la Police judiciaire du 28 novembre 2005. Selon ce rapport, la présence de six prostituées en situation irrégulière a été constatée dans le studio 82 à l’occasion d’un contrôle effectué le 7 novembre 2005. En outre, la présence d’une prostituée dans le studio no 84, également loué par X.______, a été constatée à l’occasion d’un contrôle effectué le 8 novembre 2005. Ce salon a été annoncé à la Police cantonale du commerce le 11 novembre 2005. Entendu par la Police judiciaire le 15 novembre 2005, X._______ a précisé qu’il avait fait le nécessaire pour se mettre en conformité depuis les derniers contrôles, qu’il tenait dorénavant un registre et que toutes les prostituées travaillant dans ses salons devaient lui présenter des papiers d’identité, dont il faisait une copie. X._______ a déposé des observations finales le 27 janvier 2005 dans lesquelles il explique avoir vérifié les papiers des 6 personnes mentionnées dans le rapport de la Police judiciaire du 28 novembre 2005, qui disposaient de cartes d'identités italiennes

H.                               Le tribunal a tenu audience le 31 janvier 2006 en présence du recourant et de son conseil, de deux représentants de la Police cantonale du commerce et de deux représentants de la Police judiciaire. Le recourant a produit des copies de cartes d’identité italiennes relatives à deux personnes ayant travaillé dans le salon studio 82. Les représentants de la Police judiciaire ont produit une copie du registre du salon studio 82. Le tribunal a procédé à une visite du studio 82 en présence des parties.

Considérant en droit

1.                                Le recours a été déposé dans le délai de 20 jours fixé à l’art. 31 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Il est au surplus recevable en la forme, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.

2.                                La décision attaquée du 8 août 2005 est dirigée contre le salon 82 et contre X._______ à titre personnel. On est ainsi en présence de deux décisions distinctes, qu’il convient d’examiner successivement.

a) La faculté de fermer un salon, à titre provisoire ou définitif, est régie par les art. 15 et 16 LPros.

L’art. 15 LPros a la teneur suivante :

« La Police cantonale peut procéder immédiatement à la fermeture d’un salon, pour trois mois au moins, lorsque celui-ci :

a)       n’a pas été annoncé ;

b)      a fait l’objet d’une annonce concernant des informations manifestement erronées sur le lieu, les horaires d’exploitation ou les personnes qui y exercent ;

c)       n’offre pas des conditions satisfaisantes, notamment en matière d’hygiène, de sécurité et d’ordre public. Un règlement d’application de la présente loi fixe ces conditions ;

d)       ne bénéficie pas de l’accord écrit du propriétaire ou des copropriétaires de l’immeuble pour exercer cette activité.

Après qu’il ait été procédé à la fermeture, le cas doit être transmis de suite à la Police cantonale du commerce comme objet de sa compétence. »

L’art. 16 LPros a la teneur suivante :

« La Police cantonale du commerce peut prononcer la fermeture définitive d’un salon :

a)       lorsque, dans celui-ci, se produit une atteinte majeure à l’ordre, à la tranquillité et à la salubrité publics, la commission d’un crime, de délits ou de contraventions répétés, des violations réitérées de la législation, ou lorsque s’y trouve un mineur ;

b)      lorsque, dans celui-ci, les conditions d’exercice de la prostitution ne sont pas conformes à la législation, soit notamment lorsqu’il y est porté atteinte à la liberté d’action des personnes qui se prostituent, si celles-ci sont privées de leur pièce d’identité, si elles sont victimes de menaces, de violence, de brigandage, d’usure ou de pressions ou si on profite de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte d’ordre sexuel. »

b) A l’appui de la sanction prononcée à l’encontre du salon 82 (fermeture immédiate pour une durée de trois mois), la décision attaquée du 8 août 2005 mentionne, d’une part, le fait que des personnes s'y seraient adonnées à la prostitution en étant en situation irrégulière en Suisse et, d’autre part, le montant excessif des loyers perçus par l’exploitant de ce salon. Dans sa réponse du 20 septembre 2005, l’autorité intimée a également invoqué la violation de l’art. 8 al. 1 let. d RLPros, qui prévoit que chaque personne active dans un salon doit disposer d’un espace lui permettant d’éviter la promiscuité, cette disposition constituant une norme d’application de l’art. 15 al. 1 let. c LPros. Ce problème de promiscuité a également été mis en avant par les représentants de la Police judiciaire lors de l’audience du 31 janvier 2006.

aa) Pour ce qui est du studio 82, le recourant ne conteste pas les constatations faites par la Police judiciaire lors de ses contrôles des 8 décembre 2004 et 24 février 2005 au sujet de la présence de personnes en situation irrégulière. L'existence d'une violation des prescriptions en matière de police des étrangers est par conséquent établie.

La violation des prescriptions en matière de police des étrangers est visée par l’art. 16 let. a LPros et non pas par l’art. 16 let. b, comme mentionné par l’autorité intimée dans la décision attaquée. Il résulte en effet des travaux préparatoires de la LPros que, par « violations réitérées de la législation », au sens de l'art. 16 let. a LPros, on entend notamment la présence dans un salon de personnes en séjour illégal (v. EMPL relatif à la loi sur la prostitution, BGC septembre 2003 p. 2834). En l'occurrence, le recourant soutient avoir pris les mesures nécessaires après les contrôles des 8 décembre 2004 et 24 février 2005 afin que les personnes s'adonnant à la prostitution dans le studio 82 soient en situation régulière au regard de la police des étrangers. Partant, on peut se demander si l'on est en présence de "violations réitérées de la législation" au sens de l'art. 16 let. a LPros. Il n'est toutefois pas nécessaire d'examiner cette question plus avant dès lors que, comme on le verra ci-dessous, la sanction prise à l'encontre du salon doit de toute manière être confirmée pour un autre motif.

bb) Lors de la vision locale, le tribunal a pu constater que la manière dont le studio 82 a été aménagé, avec trois espèces de « loggias » séparées par des rideaux sur une surface d’un peu plus de 30 m², ne permet pas de respecter l’exigence selon laquelle chaque personne active dans un salon doit disposer d’un espace lui permettant d’éviter la promiscuité (art. 8 al. 1 let. d RLPros). En l'occurrence, la violation de cette disposition est d'autant plus grave qu'il résulte du dossier (cf. rapport de la police judiciaire du 28 novembre 2005) que 6 personnes se prostituent parfois simultanément dans le studio. On relève d'ailleurs que cette occupation du studio ne respecte pas le « formulaire d’annonce pour salon » remis par X._______ à la Police cantonale du commerce le 16 août 2004 puisque celui-ci annonçait la présence de deux personnes dans le studio. On se trouve ainsi apparemment également en présence d'une violation de l'art. 15 al. 1 let. b LPros.

c) La sanction prononcée à l’encontre du salon studio 82 peut ainsi à tout le moins se fonder sur l'art. 15 al. 1 let. c LPros. La gravité des infractions constatées en ce qui concerne la promiscuité dans laquelle la prostitution est exercée dans le studio 82 justifie en effet la fermeture de ce salon pour une durée de trois mois, une telle mesure ne prêtant pas flanc à la critique sous l'angle du principe de la proportionnalité. Il n’est par conséquent pas nécessaire d’examiner si cette sanction se justifie également en raison de violations réitérées de la législation en matière de police des étrangers ou en raison des loyers exigés par le recourant. A cet égard, le tribunal se permettra de relever que, prima facie, il n’apparaît pas évident que, comme le soutient l'autorité intimée dans la décision attaquée, le fait d’exiger un loyer de 250 francs par personne et par semaine, ou même de 500 francs, constitue une "mesure de pression" au sens de l’art. 16 let. b LPros. En référence à l’art. 9 RLPros, qui stipule qu’est notamment considérée comme une mesure de pression au sens de l’art. 16, let. b de la loi le fait d’imposer aux personnes qui se prostituent un loyer excessif, on peut notamment se demander si le loyer demandé par le recourant est « imposé » au sens strict du terme, puisque les personnes concernées sont a priori libres d’accepter ou de refuser de travailler dans son salon. On relèvera également que, dès lors que cette question n'est réglée ni dans la LPros ni dans le RLPros et n'est pas abordée dans les travaux préparatoires, il s'avère difficile de déterminer si, comme l’autorité intimée le soutient, un loyer est excessif au sens de l’art. 9 RLPros dès le moment où il l’est au regard du droit du bail ou si, compte tenu de la particularité de l’activité exercée, il y a lieu de prendre en considération d’autres éléments. Pour les raisons évoquées ci-dessus, il n’est toutefois pas nécessaire de trancher cette question dans le cadre du présent litige.

3.                Dans la décision attaquée, l’autorité intimée a également, en application de l’art. 17 LPros, prononcé une sanction à l’encontre du recourant, soit l’ « interdiction de fréquenter des salons » pour une durée d’un mois.

a) aa) L’art. 17 LPros a la teneur suivante : « si la responsabilité d’un motif prévu aux art. 15 et 16 de la présente loi peut être attribuée en particulier à une ou plusieurs personnes, il est prononcé à leur encontre une interdiction de fréquenter des salons. »

bb) En l’espèce, il est établi que le recourant n’a pas annoncé plusieurs salons qu’il exploite (ou a exploité dans le passé), soit notamment ceux sis Ch. de la 5._______, Av. 4._______ et Ch. de 6._______. Comme on l’a vu ci-dessus, il est également établi que le recourant a sciemment permis à des personnes en situation irrégulière de se prostituer dans les salons dont il est responsable. Enfin, on a vu que le recourant a aménagé et exploité le studio 82 de telle manière que l’exercice de la prostitution ne respecte pas les exigences de l’art. 15 al. 1 let. c LPros et 6 RPros. Partant, compte tenu des différentes infractions reprochées au recourant, la sanction prononcée à son encontre, qui se limite à un mois, semble a priori justifiée.

b) Il convient encore d’examiner si la sanction prononcée à l’encontre du recourant respecte le principe de la proportionnalité, sous l'angle de la règle de l'aptitude. Selon cette règle, les moyens mis en œuvre par l'administration doivent être propres à atteindre le but qui est visé. S'agissant des sanctions administratives, il découle notamment du principe de la proportionnalité, selon la règle de l'aptitude, que l'autorité ne peut révoquer un avantage administratif que pour des motifs liés à la finalité de l'obligation violée (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2^e ed. p. 118 s). En l'occurrence, on constate que la mesure prononcée à l'encontre du recourant vise à sanctionner des informalités dans la manière dont il exploite les salons sous sa responsabilité. Force est ainsi de constater que cette sanction, dans la mesure où elle lui interdit, en application de l'art. 17 LPros, de "fréquenter" des salons pendant un mois, n'a pas véritablement de lien avec ce qui lui est reproché. Selon le texte clair de l'art 17 LPros, l'interdiction de fréquenter des salons ne peut en effet être comprise que comme l'interdiction d'avoir des relations avec des prostituées. Or, on ne voit pas quel est le lien entre cette sanction et les agissements reprochés au recourant. Au demeurant, cette sanction n'a pas réellement de portée dès lors qu'elle peut aisément être contournée en fréquentant des prostituées dans des cantons voisins. Lors de l’audience, le représentant de l’autorité intimée a certes expliqué que l’expression « interdiction de fréquenter les salons » devrait être interprétée de manière extensive, en ce sens qu'elle viserait toute activité en relation avec des salons au sens de la loi sur la prostitution. Une telle interprétation ne saurait toutefois être admise dès lors qu'elle est contraire au texte clair de l'art. 17 LPros et qu'elle ne trouve au surplus aucun appui dans les travaux préparatoires de la loi. Si le législateur entend introduire une sanction personnelle de ce type, il convient qu'il le mentionne clairement dans la loi en indiquant ce qui n'est plus permis à la personne sanctionnée. Il semblerait notamment opportun que le législateur précise si celle-ci ne peut plus percevoir de loyer de ses sous-locataires et si elle ne peut plus assumer les obligations mises à la charge des responsables de salons telles que la tenue d'un registre (art. 13 LPros).

c) Vu ce qui précède, la sanction prononcée à l'encontre du recourant n'est pas conforme au principe de la proportionnalité, selon la règle de l'aptitude. Le recours doit par conséquent être admis sur ce point et la décision attaquée réformée en ce sens que cette sanction est annulée

4.                Vu le sort du recours, un émolument réduit à 1'000 francs est mis à la charge du recourant et ce dernier a droit à des dépens réduits, arrêtés à 1'000 francs.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                                   Le recours est partiellement admis.

II.                                 La décision du Département de l’économie, Police cantonale du commerce, du 8 août 2005, est réformée en ce sens que l'interdiction de fréquenter les salons pour une durée d'un mois prononcée à l'encontre de X._______ est annulée. Cette décision est confirmée pour le surplus.

III.                                Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de X._______.

IV.                              L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de la Police cantonale du commerce, versera un montant de 1'000 (mille) francs à X._______ à titre de dépens.

 

 

Lausanne, le 10 mars 2006/san

 

 

                                                          Le président:                                  

 

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint