CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 24 mai 2006

Composition

M. François Kart, président; M. Bertrand Dutoit et M. Antoine Thélin, assesseurs.

recourante

Michèle FACHEU-KAMAWA, à Ollon VD, représentée par Philippe JATON, Avocat, à Lausanne,

autorité intimée

Municipalité d'Ollon, représentée par Jacques HALDY, avocat à Lausanne,

autorité concernée

Service de l'environnement et de l'énergie,

tiers intéressés

Serge GUMY, à Ollon VD, représenté par Philippe ROSSY, avocat à Lausanne,

Catherine GUMY, à Ollon VD, représentée par Philippe ROSSY, avocat à Lausanne,

Marie NORMAND, à Ollon VD, représentée par Philippe ROSSY, avocat à Lausanne,

Marcelle CHASSOT, à Ollon VD, représentée par Philippe ROSSY, avocat à Lausanne,

Michel BART, à Ollon VD, représenté par Philippe ROSSY, avocat à Lausanne,

Denise BART, à Ollon VD, représentée par Philippe ROSSY, avocat à Lausanne,

Objet	Divers
	Recours Michèle FACHEU-KAMAWA c/ décision de la Municipalité d'Ollon du 7 septembre 2005 (ordre de cesser immédiatement le gardiennage de chiens ne lui appartenant pas)

Vu les faits suivants

A. En date du 16 novembre 1989, Michèle Facheu-Kamawa (qui s'appelait alors Michèle Chabloz), a requis de la Municipalité d’Ollon l’autorisation de détenir un élevage de chiens de race et de garder quelques chiens en pension sur la parcelle n° 547, sise à St-Triphon, qu’elle envisageait d’acquérir. Dans un courrier du 22 novembre 1989, la municipalité a indiqué qu’elle lui accordait l’autorisation d’élever quelques chiens de race et d’en garder également en pension. Ce courrier précisait ce qui suit :

« Nous partons cependant de l’idée que vous veillerez à ce que cette situation ne gêne pas le voisinage ».

B. Le 7 février 1990, Michèle Facheu-Kamawa a informé la municipalité qu’elle avait renoncé à acquérir la propriété sise à St-Triphon et qu’elle entendait acquérir en lieu et place une propriété sise au lieu-dit « Plan d’Essert », situé également sur le territoire de la Commune d’Ollon.

C. Le 22 février 1990, la municipalité a informé Michèle Facheu-Kamawa qu’elle reconduisait pour Plan d’Essert l’autorisation délivrée le 22 novembre 1989 pour élever des chiens à St-Triphon. La municipalité précisait une nouvelle fois que cette autorisation était subordonnée au fait que cette situation ne gêne pas le voisinage en réservant cas échéant une reconsidération de son autorisation.

D. En date du 25 avril 1990, Michèle Facheu-Kamawa a fait l’acquisition de la parcelle 4246 de la Commune d’Ollon sise « En Plan d’Essert ». Cette parcelle, d’une surface d’environ 15'000 m2, supporte un bâtiment d’habitation ainsi que différents bâtiments annexes. Située sur le haut de la Commune d’Ollon, elle est entourée par le hameau de Plan d'Essert en contrebas, sis de part et d'autre de la route cantonale 717, et par une forêt en amont. Elle est colloquée en zone agricole.

E. Du 27 juillet 1990 au 16 août 1990, Michèle Facheu-Kamawa a mis à l’enquête publique la construction de sept boxes pour chiens (5 boxes de 3 mètres sur 2 mètres et 2 boxes de 4 mètres sur 2 mètres) sur la parcelle 4246 d’Ollon. L’avis d’enquête mentionnait la construction d’un « chenil ».

La mise à l’enquête publique a suscité une dizaine d’oppositions. Les opposants relevaient notamment que Michèle Facheu-Kamawa détenait déjà entre 10 et 15 chiens dans sa propriété de Plan d’Essert, qui se mettaient à aboyer à chaque passage de personnes ou de véhicules dans le hameau, ce qui impliquait des dérangements continuels pour le voisinage, notamment la nuit et les week-ends.

F. En date du 22 août 1990, le Bureau d’architecte C. Nicole et P. Dubois, mandaté par la constructrice pour s'occuper de la mise à l'enquête publique du projet, a adressé à la municipalité un courrier, dont la teneur, pour l’essentiel, était la suivante :

« Je me permets de vous écrire, à la suite de la mise à l’enquête publique du projet susmentionné. En effet, j’ai appris auprès de votre service technique que des oppositions avaient été déposées durant le délai d’enquête.

Il me semble que ces oppositions sont essentiellement dues au fait que, pour je ne sais quel motif, l’enquête a été faite en mentionnant chenil au lieu de boxes pour chiens, ce qui est tout différent quant à la nature de ce projet. En effet, chenil laisse entendre une multitude de chiens alors qu’il ne s’agit en fait que des chiens propriétés de Mme Chabloz.

C’est pourquoi, vu que vous avez accordé à Mme Chabloz, au début de cette année et avant l’achat de cette propriété, une autorisation de s’installer avec ses chiens à cet endroit, il me semble que l’autorisation de créer ces boxes devrait être accordée… »

G. Le 13 septembre 1990, la municipalité a délivré le permis de construire à Michèle Facheu-Kamawa. Ce dernier contenait notamment les réserves suivantes :

« Les boxes autorisés par le présent permis de construire ne sont destinés que pour des chiens propriétés de Mme Chabloz

Une haie vive destinée à masquer les phares des véhicules empruntant la route de Panex devra être plantée au Nord du bâtiment d'habitation".

H. Par décision du 8 octobre 1990, le Service de l’aménagement du territoire (ci-après : SAT) a refusé de délivrer l’autorisation cantonale exigée pour les constructions hors de la zone à bâtir. Dans un courrier du 19 octobre 1990 à la municipalité, dont une copie était adressée à la propriétaire, le SAT a constaté que la décision relative à la délivrance du permis de construire était nulle. Ce courrier, qui indiquait les voie et délai de recours auprès de Commission cantonale de recours en matière de constructions précisait ceci: "La décision communale de délivrer un permis de construire est, de ce fait, radicalement nulle et sans effet. Nous déclarons la révoquer et, le cas échéant, exiger la remise en état des lieux, ceci conformément aux articles 105 et 130 al. 2 LATC".

I. Par la suite, la municipalité a mis en œuvre l'élaboration d'un plan partiel d'affectation « Hameau de Plan d’Essert » destiné à régulariser la situation. Dans un courrier adressé à la municipalité le 15 octobre 1991, le SAT a précisé que la délivrance de l’autorisation cantonale pour la construction des boxes était subordonnée à l’adoption de ce plan partiel d’affectation. A ce jour, ce plan n'a toujours pas été adopté.

J. Malgré l'absence d'autorisation spéciale cantonale, Michèle Facheu-Kamawa a installé les boxes sur sa propriété.

K. Depuis l'origine, Michèle Facheu-Kamawa a accueilli en pension des chiens appartenant à des tiers en plus des quelques chiens dont elle est propriétaire, cette situation étant connue de la municipalité. Selon la propriétaire, cinq chiens en moyenne sont détenus en pension. Cette exploitation a suscité à plusieurs reprises des plaintes du voisinage en raison des aboiements des chiens, notamment de la part d'une voisine à l'automne 1994. Dans une réponse adressée à cette dernière le 19 juin 1995, la municipalité précisait notamment ceci "Pour ce qui relève du droit public inhérent aux conditions du Permis de construire, il nous paraît que les mesures prises par les propriétaires sont suffisantes même si elles ne correspondent pas totalement aux réserves formulées lors de l'octroi du dit Permis de Construire".

L. Un voisin s'est à nouveau plaint du bruit des chiens détenus par Michèle Facheu-Kamawa dans un courrier adressé à la municipalité le 12 mai 2004. Dans des courriers adressés à Michèle Facheu-Kamawa les 4 juin 2004 et 16 décembre 2004, la municipalité lui a demandé de se conformer à l'exigence figurant dans le permis de construire délivré le 13 septembre 1990 relative à l'interdiction de détenir des chiens appartenant à des tiers, tout en relevant que le SAT n’avait pas délivré l’autorisation spéciale cantonale requise pour l’installation de son chenil hors de la zone à bâtir.

M. En date du 10 janvier 2005, Michèle Facheu-Kamawa a adressé des déterminations à la municipalité par l’intermédiaire de son conseil. A cette occasion, elle a notamment indiqué ne pas avoir reçu le permis de construire du 13 septembre 1990. Elle a en outre, de manière générale, mis en cause la validité de la clause selon laquelle les boxes ne peuvent accueillir que des chiens dont elle est propriétaire. Enfin, elle a fait valoir que les nuisances invoquées par le voisinage seraient inexistantes.

N. Dans le courant des mois de janvier et février 2005, des discussions ont eu lieu entre le conseil de Michèle Facheu-Kamawa et le conseil consulté par les voisins Gumy, Cropt, Normand, Bart et Chassot, tous domiciliés dans le hameau de Plan d'Essert à quelques dizaines de mètres du chenil litigieux, afin de trouver une solution amiable. Ces discussions n’ont pas abouti.

O. En date du 7 septembre 2005, la municipalité a adressé à Michèle Facheu-Kamawa le courrier suivant :

« Devant donner suite à la réception de nouveaux courriers de la part d’habitants du hameau de Plan d’Essert, nous avons été amené à reprendre votre dossier cité en titre lors de notre dernière séance hebdomadaire.

Considérant d’une part que la situation locale ne s’améliore pas et d’autre part qu’aucun accord ne paraît pouvoir être concrétisé, nous devons revenir sur le compte tenu de notre courrier du 26 janvier 2005 pour ordonner l’arrêt immédiat du gardiennage de chiens ne vous appartenant pas (v/les conditions du permis de construire qui vous a été délivré le 13 septembre 1990 ainsi que les conclusions de notre lettre du 25 mai 2004).

A toutes fins utiles, nous sommes en mesure de vous informer qu’à votre demande expresse, nous serions en mesure de reprendre les études relatives à la légalisation du PA du hameau de Plan d’Essert. Compte tenu des oppositions qui ne manqueront pas d’être formulées à l’encontre d’une affectation susceptible de vous donner satisfaction, nous relevons que cette procédure n’est pas prête d’aboutir.

… »

P. En date du 28 septembre 2005, Michèle Facheu-Kamawa a formé un recours auprès du Tribunal administratif dirigé contre le courrier municipal du 7 septembre 2005 en prenant les conclusions suivantes :

1. Le recours est admis.

2. La décision de la Municipalité d’Ollon du 7 septembre 2005 enjoignant la recourante de cesser immédiatement le gardiennage de chiens ne lui appartenant pas est nulle, annulée et non avenue.

3. Le permis de construire n° 114/90 du 13 septembre 1990 est modifié en ce sens que la réserve dont il est assorti et selon laquelle « les boxes autorisés par le présent permis de construire ne sont destinés que pour des chiens propriétés de Mme Chabloz » est supprimée.

Q. Le Service de l’environnement et de l’énergie (SEVEN) a déposé des observations le 11 octobre 2005. La Municipalité d’Ollon a déposé sa réponse le 1^er novembre 2005 en concluant au rejet du recours. La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 8 décembre 2005. Le groupe de voisins opposants a, par l’intermédiaire de son conseil, déposé des observations le 20 décembre 2005. La municipalité a déposé des observations finales le 9 janvier 2006.

R. Le tribunal a tenu audience le 1^er mai 2006 en présence de la recourante, assistée de son conseil, de représentants de la municipalité, assistés de son conseil, de plusieurs représentants du groupe d'opposants, assistés de son conseil, et d'une représentante du SEVEN. A cette occasion, le tribunal a procédé à une visite des lieux et il a procédé à l'audition à titre de témoins de Nicole et François Krebs et de Gilbert Meuwly, qui avait été requise par la recourante. Le tribunal a également procédé à l'audition d'Alain Zwygart, de la société vaudoise de protection des animaux, en qualité de témoin amené de la recourante. La recourante a expliqué qu'elle était propriétaire de trois chiens et qu'elle utilisait quatre boxes pour accueillir des chiens de tiers, à raison de un à deux chiens par boxe. Elle a indiqué détenir en moyenne cinq chiens en pension. Lors de l'audience, le groupe d'opposants a produit une cassette sur laquelle sont enregistrés des aboiements sensés provenir du chenil litigieux. La recourante a pris connaissance de cette cassette et a eu l'occasion de se déterminer à son sujet.

Dès lors que la vision locale lui a permis de se faire une idée suffisante de l'impact du chenil sur le voisinage, le tribunal a renoncé à visionner la cassette et à mettre en œuvre l'expertise acoustique requise par le groupe d'opposants.

Considérant en droit

1. Les 7 boxes pour chiens litigieux son implantés en zone agricole, soit hors de la zone à bâtir. Conformément à l’art. 25 al. 3 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT), tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir doivent faire l’objet d’une autorisation cantonale qui, en l’occurrence, n’a pas été délivrée par le service cantonal compétent. Dès lors que les boxes ne bénéficient pas de l’autorisation spéciale cantonale requise, le permis de construire délivré par la municipalité le 13 septembre 1990 est nul de plein droit (cf. ATF 111 Ib 213).

Compte tenu de ce qui précède, on relève qu'on ne se trouve pas simplement en présence d'une décision exigeant le respect d'une clause d'un permis de construire valablement délivré, ce qui constituerait une mesure d'exécution d'une décision préalable, qui ne serait pas susceptible de recours (cf. Benoît Bovay, Procédure administrative, p. 340 ss). Vu la nullité de ce permis, on se trouve en présence d'une décision indépendante du permis de construire délivré le 13 septembre 1990, soit une interdiction de détenir des chiens de tiers, qui constitue une décision au sens de l'art. 29 al. 2 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), qui est susceptible d'être attaquée devant le Tribunal administratif. Il convient par conséquent d'examiner la validité de cette décision, notamment sous l'angle des principes de la légalité, de la proportionnalité et de la bonne foi.

2. a) En application de l'art. 105 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), la municipalité, à son défaut le Département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.

En l'occurrence, on a vu que les boxes litigieux ont été construits sans avoir été valablement autorisés puisque l'autorisation spéciale cantonale exigée pour les constructions hors de la zone à bâtir n'a pas été délivrée. On note à cet égard que le refus du SAT de délivrer cette autorisation a fait l'objet d'une décision qui n'a pas été contestée et qui est aujourd'hui définitive. Dans ces conditions, la municipalité aurait pu a priori se fonder sur l'art. 105 LATC pour exiger la suppression pure et simple des boxes.

b) aa) Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne peut être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit cependant s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 1A.1/2005, 1A.2/2005 et 1A.15/2005 du 11 novembre 2005 et références).

bb) En l'occurrence, on relève tout d'abord que le caractère illégal des constructions litigieuses ne saurait être qualifié de mineur dès lors que celles-ci ont été érigées hors de la zone à bâtir alors que l'autorisation cantonale avait été refusée. On note à ce propos que la séparation entre zone à bâtir et zone inconstructible est un principe essentiel d'aménagement qui, en dehors des exceptions prévues par la loi, doit demeurer d'application stricte (ATF 1A.1/2005, 1A.2/2005 et 1A.15/2005 précité consid. 8.4). On relève également que l'illégalité des constructions ne saurait être relativisée au motif qu'un plan partiel d'affectation a été envisagé afin de colloquer en zone constructible le secteur litigieux. On constate en effet que ce plan n'a toujours pas été adopté alors qu'il a été envisagé il y a plus de quinze ans. On relève également que la recourante a installé les boxes en sachant qu'elle n'avait pas le droit de le faire puisque le SAT lui avait adressé en copie son courrier du 19 octobre 1990 à la municipalité informant cette dernière que la décision communale de délivrer un permis de construire était nulle et sans effet et que la remise en état des lieux serait exigée le cas échéant conformément aux art. 105 et 130 al. 2 LATC.

Sous l'angle de la pesée des intérêts, le tribunal a pu constater lors de la vision locale qu'il existe un intérêt du voisinage a obtenir une réduction des nuisances liées à l'exploitation du chenil, compte tenu de la proximité des habitations (notamment celle des opposants Chassot qui se situe à environ 50 mètres) et de la configuration des lieux, qui est susceptible d'augmenter l'impact des aboiements (notamment le fait qu'on se trouve dans un secteur particulièrement calme et que la topographie en vallon fermé de petite dimension favorise la réflexion du bruit). Même si l'intérêt économique de la recourante a pouvoir continuer à recevoir des chiens de tiers n'est pas négligeable (celle-ci a indiqué lors de l'audience en retirer un revenu annuel d'environ 30'000 francs), cet intérêt ne saurait l'emporter sur celui consistant à rétablir une situation plus conforme au droit en restreignant une activité qui, en l'état, n'a pas été valablement autorisée et provoque des nuisances pour le voisinage.

Sous l'angle du principe de la proportionnalité et de la pesée des intérêts en présence, on relèvera encore que, comme on la vu ci-dessus, la municipalité aurait pu exiger l'enlèvement des boxes litigieux. Dans ce contexte, elle pouvait aussi, à titre de mesure moins sévère, restreindre l'utilisation des boxes en la limitant aux chiens propriétés de la recourante.

3. Il reste à examiner si la bonne foi de la recourante doit être protégée dès lors que cette dernière exerce son activité de gardiennage de chiens de tiers depuis plus de 15 ans au su et au vu de la municipalité. Selon la jurisprudence, un justiciable peut en effet invoquer le principe de la bonne foi lorsqu'une autorité intervient alors qu'elle a toléré délibérément, et sur une longue durée, une situation contraire au droit (ATF 1A.1/2005, 1A.2/2005 et 1A.15/2005 précité; ATF 107 1A 121 consid. 1c, p. 124).

En l'occurrence, dès lors que le caractère illégal des boxes provient de l'absence de l'autorisation cantonale requise pour les constructions hors de la zone à bâtir, la recourante ne peut pas se prévaloir de l'attitude de la municipalité pour s'opposer à l'enlèvement des boxes litigieux. A fortiori, celle-ci ne peut-elle pas invoquer l'attitude municipale pour s'opposer à une simple restriction de l'usage de ces installations. On relève à ce propos que rien n'indique que le SAT aurait finalement toléré la présence des boxes et que la recourante puisse par conséquent également invoquer le principe de la bonne foi vis-à-vis de l'autorité cantonale. Il apparaît au surplus douteux que la recourante puisse se prévaloir de l'attitude de la municipalité dès lors que la décision litigieuse tend à protéger le voisinage contre des immiscions excessives. On relève à ce propos que, si elle a toléré les activités de la recourante, la municipalité lui a toujours demandé de les exercer de manière à ne pas importuner le voisinage, ce qui peut justifier qu'elle soit finalement intervenue vu les plaintes réitérées des propriétaires voisins.

4. Il résulte des considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort du recours, les frais sont mis à la charge de la recourante. Cette dernière versera en outre des dépens à la Commune d'Ollon et au groupe d'opposants, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité d'Ollon du 7 septembre 2005 est confirmée.

III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Michèle Facheu-Kamawa.

IV. Michèle Facheu-Kamawa versera un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à la Commune d'Ollon à titre de dépens.

V. Michèle Facheu-Kamawa versera un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens à Serge Gumy, Catherine Gumy, Marie Normand, Marcelle Chassot, Michel Bart, Denise Bart, solidairement entre eux.

san/Lausanne, le 24 mai 2006

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint