CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 3 mai 2006
Composition	M. P.-A. Berthoud, président; M. Charles-Henri Delisle et M. Edmond C. de Braun, assesseurs; Gilles-Antoine Hofstetter, greffier.

 

recourant

X._______, représenté pour les besoins de la présente cause par Olivier BURNET, avocat, Petit-Chêne 18, case postale 5469, 1002 Lausanne,

  

autorité intimée

Direction générale de l'enseignement postobligatoire (DGEP), Rue St-Martin 24,1014 Lausanne.

  

 

Objet

Recours X._______ c/ décision de la Direction générale de l'enseignement postobligatoire du 15 septembre 2005 (retrait du droit de former des apprentis)

 

Vu les faits suivants:

 

A.                                Par jugement du 2 novembre 2001, le Tribunal de prud'hommes de l'arrondissement de Lausanne a condamné X._______, qui forme des employés de commerce et de bureau depuis de nombreuses années, à verser à trois apprenties qu'il avait à son service une indemnité correspondant à leur salaire du mois d'avril 2000, à des heures supplémentaires et de vacances non rétribuées ainsi qu'une indemnité en réparation du tort moral subi. On lit dans ce jugement que X._______ a surchargé ses apprenties, les a soumises à un état de stress psychologique constant et a adopté à leur égard un comportement inadéquat (grossièretés de langage, satisfaction de besoins naturels en leur présence, colères, etc).

B.                               Par décision du 10 décembre 2001, le Service de la formation professionnelle (ci-après : SFP), par la plume de son directeur général A._______, a retiré au recourant le droit de former des apprentis. Cette décision est libellée comme suit :

"(…) Vous formez des apprentis employés de commerce ou de bureau depuis de nombreuses années. A maintes reprises, des contrats d'apprentissage ont abouti à des ruptures, en raison de votre caractère et de votre comportement.

En avril 2000, la Commission d'apprentissage de Lausanne a mis fin aux contrats de Mlles B._______, C._______ et D._______. Elle vous a ensuite autorisé à engager une seule apprentie, soit Mlle E._______, dès juillet 2000, en attirant votre attention sur les carences qui avaient été constatées dans votre comportement. En août 2000, vous avez demandé l'autorisation d'engager une deuxième apprentie, ce qui vous a été refusé, la décision ayant été confirmée par Mme F._______, cheffe du département, le 13 septembre 2000.

Entre-temps, les trois jeunes filles qui avaient demandé la rupture de leur contrat s'étaient adressées au Tribunal de prud'hommes pour réclamer le paiement de leur salaire d'avril, ainsi que d'heures supplémentaires, de vacances et d'un dédommagement.

Mlle E._______ étant retournée au Portugal, vous avez demandé l'autorisation d'engager à nouveau une apprentie en été 2001. Le jugement du Tribunal de prud'hommes n'ayant pas encore été rendu, la Commission d'apprentissage vous a accordé l'autorisation d'engager Mlle G._______, en priant le commissaire professionnel d'être particulièrement attentif.

A la fin novembre 2001, le Service de formation professionnelle a eu connaissance du jugement du Tribunal de prud'hommes. Celui-ci a examiné le dossier de manière très soigneuse et approfondie, en entendant plusieurs témoins. Il a admis les prétentions des trois jeunes filles et a relevé votre comportement inadmissible à leur égard (grossièretés, injures, etc.). En outre, il est apparu que les apprenties se trouvaient souvent seules, qu'elles n'ont pas suffisamment été encadrées dans leur formation, et que vous leur donniez des responsabilités qui ne correspondaient pas à leur statut d'apprenties.

Au vu de ces éléments, il apparaît que vous ne présentez plus les qualités que l'on peut attendre d'un maître d'apprentissage.

Nous vous retirons donc le droit de former des apprentis, en application de l'article 10 alinéa 4 de la loi fédérale sur la formation professionnelle.

(...)"

Par lettre du 12 décembre 2001, X._______ a demandé des explications à F._______, Cheffe du Département de la formation et de la jeunesse, à propos de cas de rupture de contrat qu'on lui reprochait. En réponse, le SFP a remis à X._______ la liste des contrats enregistrés depuis 1989, à propos desquels l'intéressé s'est déterminé dans des écritures ultérieures.

Par lettre du 21 décembre 2001 adressée au directeur général du SFP, X._______ a contesté les faits qui lui étaient reprochés dans la décision du 10 décembre 2001. Il achevait sa correspondance par la remarque suivante :

"(…) IMPORTANT : si, malgré le courrier des parents de G._______ à votre chef de département et à vous-même.

Ainsi qu'aux rapports de Monsieur H._______,

vous voudriez poursuivre à cette affaire,

alors bien considérer, par obligation pour moi, ce courrier comme un recours avec demande d'effet suspensif,

mais c'est à contre coeur que je le demande et j'espère que toute cette affaire s'arrangera à la Vaudoise.

(...)"

S'en est ensuivi des échanges de correspondances qui n'ont pas abouti à une modification de la décision de retrait du 10 décembre 2001. Il résulte toutefois du dossier que la Cheffe du département a à titre exceptionnel autorisé le recourant à former une apprentie, G._______, en date du 28 janvier 2002.

C.                               Par lettre du 26 août 2005 adressée à la Secrétaire de la Commission d'apprentissage, X._______ a exposé sa situation et a sollicité la possibilité de former une nouvelle apprentie, I._______. Par décision du 31 août 2005, cet organisme a refusé d'entrer en matière sur cette demande au motif que le droit de former des apprentis avait été retiré à X._______ selon la décision du 10 décembre 2001. Ce dernier s'est pourvu contre cette décision auprès de la Direction générale de l'enseignement postobligatoire (ci-après : DGEP), organisme ayant succédé au SFP, en date du 12 septembre 2005.

D.                               Par décision du 15 septembre 2005, la DGEP, par la plume de son directeur général A._______, a maintenu la décision de retrait du droit de former des apprentis prise à l'encontre de X._______ aux motifs que la confiance avait été définitivement rompue par l'attitude inadmissible de l'intéressé envers trois de ses apprenties (grossièretés, injures, etc.), que le maintien jusqu'à présent du retrait du droit de former était justifié par le fait que l'intéressé avait contrevenu à ses obligations en tant que maître d'apprentissage et que les faits qui lui étaient reprochés étaient suffisamment graves pour qu'on ne lui confie plus la formation d'apprentis, que c'est à titre tout à fait exceptionnel que F._______ avait décidé de lui laisser poursuivre la formation de G._______ jusqu'à son terme, en précisant bien que c'était la dernière apprentie qu'il était autorisé à former, que cette situation particulière ne constituait ainsi en aucun cas un motif pour lui délivrer à nouveau l'autorisation de former, qu'au surplus l'usage voulait que l'on ne délivre pas d'autorisation de former à des maîtres d'apprentissage ayant dépassé l'âge de la retraite de plusieurs années.

Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Olivier Burnet, X._______ a déféré cette décision auprès du Tribunal administratif par acte du 6 octobre 2005. Il soutient en résumé que celle-ci est arbitraire en ce sens qu'elle se fonde sur des motifs erronés et qu'il est également disproportionné de continuer à priver X._______ du droit de former des apprentis, dès lors que depuis les faits incriminés, il s'est parfaitement montré digne de cette tâche et que, de surcroît, ses anciennes apprenties ont conservé un excellent souvenir de leur maître d'apprentissage. X._______ conclut à la réforme de la décision attaquée en ce sens qu'il soit autorisé à former une apprentie, subsidiairement à l'annulation de la décision rendue le 15 septembre 2005 par la DGEP.

E.                               L'intimée a déposé sa réponse en date du 31 octobre 2005. Après avoir développé ses arguments, elle conclut au rejet du recours.

Par décision incidente du 9 novembre 2005, le juge instructeur de la cause a refusé d'autoriser X._______ à engager provisoirement I._______ en qualité d'apprentie.

X._______ s'est encore exprimé dans un mémoire complémentaire daté du 8 février 2006.

F.                                Les arguments des parties seront repris, en tant que de besoin, dans les considérants qui suivent.

 

Considérant en droit:

 

1.                                Déposé dans la forme et le délai prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA), le recours est recevable.

2.                                Aux termes de l'art. 36 LJPA, le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ainsi que la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (let. b); il ne peut se prévaloir de l'inopportunité d'une décision que si la loi spéciale le prévoit (let. c).

Les dispositions topiques (art. 61 de la loi fédérale sur la formation professionnelle du 13 décembre 2002 [ci-après: LFPr; RS 412.10] et 96 de la loi vaudoise sur la formation professionnelle du 19 septembre 1990 [ci-après: LVLFPr; RSV 413.01]) n’autorisent pas le Tribunal administratif à réexaminer l’opportunité des décisions de la DGEP en matière d'autorisations de former des apprentis. Le tribunal doit donc limiter son pouvoir d'examen à la légalité et ne peut substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité cantonale; il ne sanctionne ainsi que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation.

3.                                A titre liminaire, l'on observe qu'à l'examen du dossier de la cause, il semblerait que le SFP, puis la DGEP n'aient pas diligenté la procédure ayant abouti à la décision litigieuse avec toute la rigueur requise. En effet, une première décision de retrait du droit de former des apprentis a été prononcée par le Chef du SFP en date du 10 décembre 2001. Or, bien que le recourant se soit pourvu contre cette décision, il appert que ni le SFP, ni la DGEP n'ont statué sur le recours. Le recourant paraît à cet égard ne pas s'en être particulièrement préoccupé, probablement en raison du fait que, indépendamment de cette situation incongrue qui pourrait être assimilée à un déni de justice, la Cheffe du département a malgré tout autorisé à titre exceptionnel l'intéressé à former une apprentie, G._______, en date du 28 janvier 2002, soit postérieurement à la décision de retrait.

Reste que par décision du 31 août 2005, la Commission d'apprentissage a refusé d'entrer en matière sur une nouvelle demande de former une apprentie déposée par le recourant en se fondant sur la décision de retrait du 10 décembre 2001, laquelle a ensuite été confirmée sur recours par le Chef de la DGEP.

La décision attaquée est donc boiteuse à deux égards. D'une part, elle aborde le fond du litige alors que la décision initiale ne portait que sur un refus d'entrer en matière, d'autre part elle confirme une décision de retrait, vraisemblablement celle du 10 décembre 2001, qui n'est visiblement jamais entrée en force de chose jugée ou décidée. Il s'avère dans ces conditions assez hasardeux de qualifier la nature de cette décision, celle-ci pouvant très éventuellement être assimilée à une décision de réexamen, certes imparfaite puisque la décision initiale n'est jamais entrée en force.

Afin de circonscrire le litige, l'on se bornera donc à préciser que celui-ci porte sur la décision de la DGEP du 15 septembre 2005 de maintenir le retrait prononcé en date du 10 décembre 2001. Cette décision ayant été valablement portée devant la Cour de céans, celle-ci pourra par conséquent statuer sur le fond de la cause.

4.                                Cela précisé, il convient de poser le cadre législatif des règles régissant la formation professionnelle, et plus particulièrement l'autorisation de former des apprentis.

a) Au plan fédéral, la formation professionnelle est régie par la LFPr précitée, ainsi que par son ordonnance d'exécution du 19 novembre 2003 (ci-après : OFPr). Les prestataires de la formation à la pratique professionnelle doivent avoir obtenu une autorisation du canton pour former des apprentis (art. 20 al. 2 LFPr). L'art. 24 LFPr règle la surveillance de la formation professionnelle. Les alinéas 1 à 3 de cette disposition stipulent ce qui suit:

 ¹ Les cantons veillent à assurer la surveillance de la formation professionnelle initiale.

 ² L'encadrement, l'accompagnement des parties au contrat d'apprentissage et la coordination des activités des partenaires de la formation professionnelle initiale font partie de la surveillance.

 ³ Font de surcroît l'objet de la surveillance notamment :

a) la qualité de la formation et la pratique professionnelle, y compris celle de la formation dispensée dans les cours interentreprises et d'autres lieux de formation comparables;

b) la qualité de la formation scolaire;

c) les examens et les autres procédures de qualification;

d) le respect des dispositions légales du contrat d'apprentissage;

e) le respect du contrat d'apprentissage par les parties.

 

L'art. 11 al. 1 OFPr prévoit pour sa part ce qui suit :

"L'autorité cantonale refuse de délivrer une autorisation de former ou une fois délivrée, la retire si la formation à la pratique professionnelle est insuffisante, si les formateurs ne remplissent pas non plus les exigences légales ou s'ils contreviennent à leurs obligations.

 

b) Dans le canton de Vaud, la formation professionnelle est régie par la LVLFPr précitée. D'après l'art. 19 de cette loi, le droit de former des apprentis n'est accordé qu'au maître d'apprentissage remplissant les conditions de la législation fédérale et inscrits, en principe, au Registre professionnel (al. 1); quiconque désire former pour la première fois un apprenti dans une profession donnée doit en faire la demande écrite au département. Celui-ci statue après enquête (al. 2).

c) Pour ce qui concerne l'aménagement des voies de recours, la LVLFPr prévoit que les décisions prises en application de cette réglementation par un organe subordonné au département ou placé sous sa surveillance peuvent faire l'objet d'un recours auprès de lui (art. 91 LVLFPr). Le département statue en dernière instance cantonale sur les décisions qui lui sont déférées (art. 95 al. 1 LVLFPr). A l'exception de celles qu'il prend sur recours, les décisions du département peuvent faire l'objet d'un recours cantonal, conformément aux règles sur la juridiction et la procédure administratives (art. 96 LVLFPr).

5.                                En l'occurrence, le recours du 6 octobre 2005 est dirigé contre une décision du directeur général de la DGEP, organe qui est rattaché au Département de la formation et de la jeunesse.

L'art. 19 al. 2 LVLFPr précité (sous ch. 4 let. b) prévoit que l'autorisation de former pour la première fois un apprenti relève de la compétence décisionnelle du département. Il s'ensuit qu'en vertu du principe du parallélisme des formes, la décision de retirer le droit de former des apprentis relève également de la compétence du département (dans le même sens, arrêt TA du 2 septembre 2002 GE.2002.0055).

L'art. 67 de la loi sur l'organisation du Conseil d'Etat du 11 février 1970 (ci-après : LOCE) prévoit toutefois qu'un chef de département peut déléguer à un fonctionnaire supérieur certaines compétences dans des domaines particuliers. Faisant usage de cette base légale, le Conseil d'Etat a instauré en date du 16 octobre 1992, puis du 8 janvier 2003, une délégation de compétence spécifique au Chef du service de la formation professionnelle concernant l'octroi du droit de former des apprentis.

S'il s'agit là certes d'une délégation spécifique vraisemblablement inscrite au registre des délégations de compétence tenue par la Chancellerie d'Etat, l'on constate que celle-ci n'a pas été publiée. Or, le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de relever que le système de délégation occulte, fondé sur un registre tenu par la Chancellerie mais non publié, a pour conséquences que le justiciable auquel est notifié une décision qui n'émane pas du Chef du département compétent d'après la loi se trouve dans l'impossibilité de savoir si le signataire de la décision bénéficie d'une délégation occulte ou si l'on se trouve au contraire en présence d'un abus de pouvoir. La compatibilité d'un tel système avec les principes de la légalité et de la publicité a ainsi été assujettie à caution, la possibilité d'une délégation occulte à un service paraissant d'autant plus douteuse lorsque le législateur a entrepris de définir lui-même, dans le loi, la répartition des compétences, ce qui est le cas en matière de formation professionnelle (cf. à ce propos les art. 27 et 28 LVLFPr).

Sur la base de ces quelques considérations, il y aurait lieu en théorie de dénier au Chef de la DGEP, organe subordonné au département, toute compétence de rendre la décision de retrait attaquée, ce qui devrait conduire à l'annulation de celle-ci. La question, qui a déjà été soulevée mais n'a pas été tranchée par la Cour de céans (cf. notamment arrêt TA GE.2002.0055 précité), pourra cependant rester ouverte, la décision attaquée devant quoiqu'il en soit être annulée pour un autre motif.

6.                                Le recourant soutient qu'il remplit toutes les conditions légales nécessaires au droit de former des apprentis; il ajoute à cet égard que l'intimée est bien en peine d'invoquer une disposition légale ou réglementaire qu'il aurait transgressée.

Il est vrai que, à l'appui de la décision attaquée, l'intimée se borne à soutenir que par son attitude (grossièretés, injures, satisfaction de besoins naturels en présence de ses apprentis), le recourant a enfreint l'art. 11 al. 1 OFPr, sans préciser toutefois en quoi cette disposition aurait-elle été violée.

Cela étant, l'on peut sans autre considérer que, sur le vu notamment du comportement décrit dans le jugement du Tribunal de prud'hommes du 2 novembre 2001, qui est définitif, le recourant a enfreint les conditions légales posées par les lettres d  et e de l'art. 24 LFPr, qui ont trait toutes deux au respect du contrat d'apprentissage, ce quand bien même les explications de l'intéressé à ce propos s'écartent sensiblement des faits retenus contre lui. Force est d'admettre par conséquent que l'intimée a à juste titre considéré que le recourant avait contrevenu à ses obligations découlant de l'art. 11 al. 1 OFPr, ce qui en soi pouvait légitimement l'amener à examiner la possibilité d'un éventuel retrait du droit pour le recourant de former des apprentis.

7.                                Il convient toutefois encore d'examiner la décision attaquée sous l'angle du principe de la proportionnalité.

Selon ce principe, les mesures prises doivent non seulement être justifiées par un intérêt public prépondérant, mais encore se limiter à ce qui est nécessaire pour la protection de celui-ci (ATF 117 I a 318 cons. 4b et les références citées). L'adéquation d'une mesure à son but est un aspect de ce principe (ATF 112 I a 70 cons. 5c). Lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre l'objectif recherché, l'autorité doit alors appliquer celle qui lèse le moins les intéressés (cf. arrêt TA du 27 juin 2005 GE.2005.0031).

En l'espèce, il est indéniable que le comportement du recourant révélé dans le jugement du 2 novembre 2001 n'est de loin pas celui que l'on peut attendre d'un maître d'apprentissage. De ce point de vue là, l'intéressé a gravement fauté. Il reste néanmoins que le recourant a formé plusieurs années durant (43 ans selon ses dires) de nombreux apprentis avec succès et, apparemment, sans anicroches. L'on peut ajouter à cela que l'apprentissage de G._______, que le recourant a engagée à son service postérieurement aux faits qui lui sont reprochés, s'est très bien déroulé selon l'intéressée. Ainsi, si l'on excepte bien entendu les événements incriminés, la qualité du travail du recourant peut ainsi à ce jour objectivement être qualifiée de satisfaisante, élément dont l'intimée n'a visiblement pas tenu compte dans son appréciation des faits de la cause.

Aussi, au vu des circonstances, la décision attaquée paraît excessivement sévère et, partant, disproportionnée. L'autorité intimée a à cet égard abusé de son pouvoir d'appréciation en prononçant le retrait attaqué alors qu'une autre mesure moins radicale, tel un ferme avertissement, aurait été plus adéquate et de nature à atteindre l'objectif recherché, qui tend pour l'essentiel à assurer la qualité de la formation des apprentis et le respect du contrat d'apprentissage.

Sous cet angle, la décision attaquée s'avère en définitive mal fondée.

Notons enfin que le grief ayant trait à l'âge du recourant (73 ans), invoqué par l'intimée dans sa réponse, ne permet pas de retenir une autre solution. Ce critère, qui ne découle d'aucune réglementation en vigueur, ne peut en effet à lui seul et sans indice concret d'inaptitude fourni par l'intimée, exclure toute autorisation de former des apprentis.

8.                                Au vu de ce qui précède, il n'y a pas lieu d'examiner si la décision attaquée est arbitraire, ainsi que le soutien le recourant. Ce grief n'emporte quoiqu'il en soit pas conviction, aucune violation grave d'une norme ou d'un principe juridique clair ne pouvant à première vue être imputée à l'intimée dans la présente espèce. Nous sommes au contraire en présence d'un cas limite qui justifiait, comme dit ci-dessus (cf. ch. 6), l'examen d'un éventuel retrait du droit pour le recourant de former des apprentis.

9.                                En conclusion, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. L'attention du recourant doit toutefois être attirée sur le fait qu'il ne saurait à l'avenir outrepasser à nouveau ses prérogatives de maître d'apprentissage, attitude qui justifierait alors sans doute une mesure de retrait ferme. La présente décision doit donc également être assimilée à un avertissement.

Cela précisé, le recours étant admis, le présent arrêt sera rendu sans frais. Par ailleurs, le recourant, qui a été assisté par un mandataire professionnel, a droit à des dépens (art. 55 LJPA).

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis dans le sens des considérants.

II.                                 La décision de la Direction générale de l'enseignement postobligatoire du 15 septembre 2005 est annulée.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV.                              Le recourant a droit à une indemnité de 1'200 (mille deux cents) francs à titre de dépens, à la charge de la Direction générale de l'enseignement postobligatoire du Département de la formation et de la jeunesse.

 

san/Lausanne, le 3 mai 2006

 

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                    

 

 

 

 

                                                                    

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)