CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

Arrêt du 6 juillet 2006

Composition

M. François Kart, président; MM. Patrice Girardet et Laurent Merz, assesseurs.

 

recourants

1.

A. X.________, à 1********, représenté par Z.________ Sàrl, à Sion, 

 

 

2.

B. Y.________ -X.________, à 1********, représentée par Z.________ Sàrl, à Sion, 

  

autorité intimée

 

Municipalité de 1******** représentée par Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-Les-Bains,   

  

 

Objet

 

 

Recours A. X.________ et B. Y.________-X.________ c/ décision de la Municipalité de 1******** du 26 décembre 2005 (inscription au Contrôle des habitants)

 

Vu les faits suivants

A.                                Arrivant de Lausanne, B. Y.________-X.________ et A. X.________ ont pris en location depuis le 1er décembre 2004 un appartement de 5 pièces en duplex dans une villa à 1******** pour un loyer mensuel de 2'200. Le contrat stipule l'engagement du bailleur de ne pas résilier le bail pour une durée de 5 ans, sous réserve de changements familiaux majeurs ou de difficultés financières ou de graves problèmes de santé.

B.                A. X.________ est employé à plein temps de l'Ecole hôtelière de Lausanne (EHL).

C.               En date du 8 décembre 2004, les époux Y.________-X.________ ont confirmé à l'administration de la Commune de 1******** leur souhait d'être enregistrés en tant que résidents secondaires. Ils indiquaient que leur résidence principale se situait à 2********, en Valais, canton dont ils sont originaires, en précisant qu'ils y possédaient une maison dans laquelle ils passaient leur week-end et leurs vacances. Ils ont déposé au greffe communal de 1******** une déclaration de domicile établie par le Contrôle des habitants de 2********, datée du 3 décembre 2004 et valable jusqu'au 31 décembre 2005.

D.               Dans un courrier du 30 novembre 2005, la Municipalité de 1******** a invité les époux Y.________-X.________ à déposer leurs papiers jusqu'au 20 décembre au plus tard, afin de faire établir leur domicile principal dans la Commune de 1********. Cette démarche n'ayant pas été effectuée dans le délai imparti, la municipalité a écrit aux époux Y.________-X.________ le 22 décembre 2005 afin de les convoquer à une séance agendée le 26 décembre 2005.

E.                A. X.________ a été entendu par la municipalité le 26 décembre 2005. A l'issue de cette séance, une décision lui a été remise en main propre, dont la teneur, pour l'essentiel, était la suivante :

"Nous nous référons à notre entretien de ce soir.

Après avoir ouï vos arguments, la municipalité a pris la décision suivante : "... dès le 31 décembre 2005, votre couple sera inscrit en domicile principal à 1********. Le bureau du Contrôle des habitants de notre commune informera celui de 2******** afin de procéder au changement et d'obtenir une copie de votre certificat de famille."

F.                A. X.________ s'est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 27 décembre 2005 par l'intermédiaire de la fiduciaire Z.________ Sàrl. Le recourant conclut à la révocation de la décision attaquée. Dans son pourvoi, il indique être propriétaire d'une maison à 2******** dans laquelle il se rend chaque week-end et où son épouse exerce une activité de psychologue. Il précise également ceci : "Par gain de paix, et pour autant que la Commune de 1******** l'accepte, nous retirons ce recours si la Commune de 1******** admet que les papiers de notre client seront déposé durant le premier trimestre 2006. Il est évident qu'alors M. et Mme X.________ auront des taxations séparées, elle sur le Valais et lui sur le canton de Vaud, en fonction de leur profession respective."

G.               La municipalité a déposé sa réponse le 6 février 2006 en concluant au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable, et à la confirmation de la décision attaquée.

H.                En date du 28 février 2006, Z.________ Sàrl a précisé que le recours était formé par les époux X.________, soit B. Y.________-X.________ et A. X.________. Celle-ci a en outre produit des copies du bail à loyer de la villa que les recourants occupent à 1********, de l'acte de vente de l'immeuble dont la recourante est copropriétaire à 2******** et de la décision d'affiliation de cette dernière en tant qu'indépendante à la Caisse de compensation du Canton du Valais, en précisant qu'elle avait débuté son activité dans le canton du Valais au mois de septembre 2005. La municipalité s'est déterminée au sujet de ces pièces le 13 mars 2006.

I.                 En date du 21 mars 2006, les recourants ont précisé que B. Y.________-X.________ exerçait son activité de psychologue indépendante entre 2 et 3 jours sur le Valais et qu'elle avait un autre emploi salarié à mi-temps dans le canton de Neuchâtel. Ils ont précisé également qu'ils disposaient d'une aile de 100 m2 dans la maison de 2******** composée d'un salon, d'une chambre à coucher et d'une salle de bain. Ils ont enfin indiqué que la mère de la recourante, également domiciliée à 2********, s'occupait régulièrement de leur enfant pendant qu'ils travaillaient. Les recourants ajoutaient ce qui suit :

"Encore une fois, il n'est nullement contesté que, de par l'activité du recourant, toute ou partie de l'imposition doit se faire sur le canton de Vaud.

Cependant, nous avions en préambule, proposé à la commune d'accepter, malgré les différentes explications données durant ce recours, que M. et Mme X.________ soient imposables dès le 1er janvier 2006 sur la Commune de 1********.

Ce que nous contestons, par contre, c'est que cette imposition soit rétroactive au 1er janvier 2005 et que nos clients aient été mis devant le fait accompli au mois de décembre 2005.

Lorsque M. X.________ a déposé ses papiers à 1********, la commune leur a dit qu'ils auraient un délai de 12 mois avant d'être imposé sur la commune. Il était évident, ayant déposé les papiers fin 2004, que ce délai de 12 mois englobait l'année fiscale 2005, ce qui nous paraît fort logique au demeurant."

 

Considérant en droit

1.                                Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, l'inscription d'une personne au Contrôle des habitants affecte ses droits et obligations, de sorte qu'il s'agit d'une décision administrative qui peut faire l'objet d'un recours. (TA, arrêts 1997.0053 du 1er mars 1999 et 1998.0148 du 3 mars 1999).

En l'espèce, le recours a au surplus été déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) et il est au surplus recevable en la forme, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                                Les recourants invoquent en premier lieu une violation de leur droit d'être entendu en expliquant que, lors de la séance du 26 décembre 2005 avec la municipalité, cette dernière n'a pas pris la peine de les écouter. Ils en veulent pour preuve le fait que la décision attaquée avait été préparée préalablement et qu'elle leur a été remise dès la fin de cette séance.

a) Le droit du particulier d'être entendu est expressément consacré par l'art. 29 al. 2 Cst. Sous l'empire de la Constitution fédérale du 29 mai 1874, cette garantie a été déduite par la jurisprudence du principe général de l'égalité de traitement. L'idée de base du droit d'être entendu est que la personne partie à une procédure doit être mise en mesure de s'expliquer avant qu'une décision qui la touche ne soit prise. Le droit d'être entendu poursuit dès lors une double fonction. Il est d'une part un moyen d'instruire qui, à ce titre, sert à l'établissement des faits. Il constitue, d'autre part, un droit, indissociable de la personnalité, permettant aux particuliers de participer à la prise des décisions qui les touchent dans leur situation juridique (v. Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 107 no 1274 ss; FF 1997 I 183 ss). Le contenu spécifique du droit d'être entendu dépend de chaque cas d'espèce. Selon la formule consacrée par la jurisprudence, le justiciable a notamment "le droit de s'expliquer sur tous les points essentiels avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos et de fournir lui-même des preuves" (ATF 124 I 241; 124 I 49; Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit. p. 611 no 1291). Le droit d'être entendu, conçu comme un droit indissociable de la personnalité de participer à la procédure, exige que l'autorité entende effectivement les arguments de la personne touchée dans ses droits par la décision, qu'elle les examine avec soin et sérieux, et finalement qu'elle les prenne en considération dans sa décision (ATF 129 I 232 consid. 3.2).

b) En l'occurrence, le respect des exigences minimales en matière de droit d'être entendu ne saurait être mis en cause au seul motif qu'un projet de décision avait été préparée par le Greffe lorsque le recourant a été entendu le 26 décembre 2005. Comme l'a relevé la municipalité dans sa réponse, celle-ci s'était déjà fait une idée sur la base du dossier et elle avait par conséquent préparé une décision avec l'intention de la notifier immédiatement au recourant dans l'hypothèse où son audition devait confirmer les éléments déjà connus. Cette manière de procéder ne prête pas flanc à la critique. Rien n'indique au surplus que la municipalité n'aurait pas écouté les arguments présentés par le recourant ou qu'elle n'était pas disposée à en tenir compte le cas échéant.

Vu ce qui précède, le grief relatif à la violation du droit d'être entendu doit être écarté.

3.                                Sur le fond, est litigieux l'enregistrement des recourants au Contrôle des habitants de la Commune de 1******** à partir du 31 décembre 2005.

Comme le tribunal de céans a eu l'occasion de le rappeler dans un arrêt récent (arrêt GE 2005.0047 du 26 août 2005), la question de l'enregistrement d'une personne au contrôle des habitants de la Commune doit être distinguée de celle de la détermination de son domicile. L'inscription d'une personne au contrôle des habitants d'une commune n'emporte en effet pas un transfert de domicile. Le rôle du contrôle des habitants est de localiser la population. Afin de fournir aux administrations cantonale et communale les renseignements dont elles ont besoin pour accomplir certaines tâches, il enregistre les personnes qui résident durablement sur le territoire communal, en précisant si elles y sont "établies" ou "en séjour". Bien qu'on ait souvent tendance à confondre ces termes, le domicile ne s'identifie pas à l'établissement ou au séjour. Alors que le premier est un lien territorial qui a des conséquences juridiques particulières sur le statut d'une personne, les seconds sont des notions de police, et plus précisément de cette partie de la police qui traite de la résidence des personnes. Ils désignent la résidence policièrement régulière d'une personne en un certain lieu (Aubert, Droit constitutionnel suisse, nos 1964 à 1966). Si le domicile, d'une part, l'établissement et le séjour, de l'autre, sont en rapports étroits, ils ne coïncident pas nécessairement (ibid.). Le domicile lui-même peut répondre à des définitions différentes selon les domaines juridiques qui lui attachent des conséquences: ainsi le domicile civil défini à l'art. 23 du code civil (CC), le domicile fiscal que prévoit la législation fiscale (notamment l'art. 3 LI; RSV 642.11), le domicile politique que circonscrit la loi vaudoise sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSV 160.01), ou encore le domicile d'assistance, régi par la loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin (LAS; RS 851.1). La constatation, par une inscription au contrôle des habitants, qu'une personne est établie quelque part ne fixe donc pas, à elle seule, l'un de ces domiciles. Elle constitue tout au plus un indice pour la détermination de ceux-ci (ATF 102 IV 162 = JT 1977 IV 108). Il est toujours possible de prouver, dans une procédure civile ou administrative, que son domicile n'est pas au lieu où l'on est considéré comme établi. Ainsi une inscription au contrôle des habitants n'a-t-elle pas les effets juridiques attachés au domicile (exposé des motifs à l'appui d'une nouvelle loi sur le contrôle des habitants, BGC print. 1983, pp. 305 et 322; RDAF 1984 p. 497).

4.                                a) Sous l'angle de la loi du 9 mai 1983 sur le contrôle des habitants (ci après LCH), une personne est réputée établie à l'endroit où est déposé son acte d'origine; à défaut d'un tel dépôt, à l'endroit où se trouve le centre de ses intérêts (lieu de résidence principale). Il ne peut y avoir qu'un lieu d'établissement (art. 9 al. 2 LCH).

La loi pose ainsi une présomption d'établissement à l'endroit où une personne a déposé son acte d'origine (RDAF 1985 p. 316). Cette présomption n'est cependant pas irréfragable : personne ne peut prétendre s'établir quelque part où il ne réside pas, simplement en y déposant son acte d'origine. Elle ne s'appliquera donc pas s'il est prouvé que l'intéressé ne séjourne pas à l'endroit où sont déposés ses papiers (RDAF 1985 p. 316), voire n'y a pas le centre de ses intérêts. Il n'est au demeurant pas rare qu'aucun acte d'origine ne soit déposé au contrôle des habitants du lieu d'établissement. Cette formalité n'est généralement pas imposée aux personnes qui résident dans leur commune d'origine sans jamais l'avoir quittée, et le canton de Vaud ne l'a jamais exigée de ses ressortissants établis sur son sol; il leur suffisait de présenter une pièce prouvant leur origine (v. art. 8 de la loi du 22 novembre 1939 sur le contrôle des habitants, remplacée par l'actuel LCH depuis le 1er juillet 1984). A l'heure actuelle encore, le dépôt de l'acte d'origine n'est pas obligatoire, les Confédérés comme les Vaudois ayant la faculté de présenter une autre pièce de légitimation (v. art. 8 LCH).

b) En raison des relations étroites qui existent, sur le plan administratif, entre l'inscription au contrôle des habitants et l'inscription au rôle des contribuables, le Tribunal de céans a considéré qu'il était judicieux pour déterminer le lieu de résidence principal de s'en tenir aux critères de détermination du domicile fiscal fixés par la jurisprudence en matière de double imposition intercantonale (TA, arrêts GE 2005.0047 et GE 97.0053 précités). Selon ces critères, lorsqu'une personne séjourne alternativement à deux endroits différents, notamment lorsque le lieu où elle exerce son activité ne coïncide pas avec celui où elle réside en dehors de son travail, il faut examiner avec lequel de ces endroits ses relations sont les plus étroites (ATF 123 I 289, consid. 2b, p. 294; 101 Ia 557, consid. 4a, p. 559; 104 Ia 264, consid. 2, p. 266). Pour la personne exerçant une activité lucrative dépendante, ce sera normalement l'endroit où elle réside pour une durée prolongée ou indéterminée et qui lui sert de base pour l'exercice de son activité quotidiennement, puisque le but ainsi poursuivi d'assurer son entretien est de nature durable (ATF 123 I 294; ASA 63 839 consid. 2a). On s'écartera cependant de cette règle lorsque l'intéressé présente avec un autre lieu de fortes relations personnelles ou familiales qui l'emportent sur les liens établis avec le lieu de travail (ASA 63 839 consid. 2a). S'agissant plus particulièrement des contribuables célibataires passant régulièrement les fins de semaine en dehors du lieu de travail où ils séjournent le reste du temps, la jurisprudence du Tribunal fédéral est très nuancée; elle tient compte de l'âge de la personne concernée, de la durée de son emploi, ainsi que de toutes autres circonstances (cercle d'amis ou de connaissances, conditions de logement, etc.) permettant de déterminer avec quel lieu les relations sont les plus étroites (pour un résumé de cette jurisprudence, v. RDAF 1998 II 67ss). Ainsi, des rapports familiaux particulièrement étroits - voire d'autres relations, tels notamment un cercle assez important d'amis ou de connaissances, des relations sociales particulièrement développées, le fait que le contribuable y possède sa propre maison ou son propre appartement - peuvent donner un poids prépondérant au lieu de séjour en fin de semaine (ATF 2P. 179/2003 du 17 juin 2004 dans RDAF 2004 II 181; ATF 125 I 54, 121 I 14, 111 Ia 41, 104 Ia 268 et la jurisprudence citée; RDAF 1998 II p. 67; Tribunal administratif, arrêts FI 1995/0071 du 20 décembre 1995, FI 2002/0032 du 13 août 2004). S'agissant des contribuables mariés qui exercent une activité professionnelle durant la semaine loin de leur famille et qui la rejoignent régulièrement en fin de semaine, on considère que les liens créés par les rapports personnels et familiaux sont plus forts que ceux tissés au lieu du travail. Dans cette hypothèse, le domicile du contribuable se trouve ainsi auprès du foyer familial (cf. Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 2e ed. p. 402 no 30).

5.                Dans le cas particulier, les recourants ne contestent pas qu'ils résident la semaine dans la villa qu'ils louent à 1******** et qu'ils se rendent à 2******** le week-end et durant les vacances dans la maison dont ils sont copropriétaires. Il est également établi que les recourants ont des liens particuliers avec le Valais, région dont ils sont originaires et où résident leurs familles. Enfin, il est établi que la recourante exerce une activité professionnelle à temps partiel dans leur maison de 2********.

Malgré les liens mentionnés ci-dessus avec la Commune de 2********, on ne saurait comparer la situation des recourants avec celle d'une personne mariée qui, tout en travaillant à l'extérieur, revient régulièrement en fin de semaine auprès de sa famille ou avec celle d'un jeune célibataire qui revient le week-end chez ses parents après avoir travaillé la semaine à l'extérieur. En l'occurrence, on constate que les époux Y.________-X.________ se sont établis à un moment donné dans le canton de Vaud dès lors que tous deux avaient trouvé un emploi dans la région (l'un à Lausanne et l'autre à la Tour-de-Peilz). Le fait qu'ils se rendent régulièrement le week-end et durant les vacances dans la maison qu'ils possèdent à 2******** et les liens familiaux et sociaux qu'ils ont en Valais ne sauraient remettre en question le fait que la famille s'est désormais établie dans la région lausannoise, ceci en relation avec l'emploi du recourant à l'EHL. Le fait que la recourante ait quitté son emploi à la Tour-de-Peilz et ouvert un cabinet de psychologue à 2******** ne saurait également remettre en cause cet établissement dans le canton de Vaud dès lors que la recourante travaille également à mi-temps dans le canton de Neuchâtel et que tout indique que la famille se retrouve durant la semaine dans la villa qu'ils louent à 1********. On note à cet égard que cette villa est très spacieuse, avec notamment une chambre pour leur enfant, alors qu'ils ne disposent que d'une chambre à coucher dans la partie de la maison de 2******** qui est à leur disposition. On constate par ailleurs que les recourants semblent avoir l'intention de demeurer un certain temps à 1******** puisqu'ils ont obtenu du bailleur un engagement de ne pas résilier le contrat de bail pendant 5 ans. En l'espèce, il n'existe ainsi pas de raison de s'écarter du principe selon lequel une personne exerçant une activité lucrative dépendante est établie à l'endroit où elle réside pour une durée prolongée ou indéterminée et qui lui sert de base pour l'exercice de son activité quotidiennement,

Au demeurant, les recourants ne contestent pas être établis de manière principale à 1********. A l'appui de leur recours, ils font principalement valoir que des promesses leur auraient été faites par les autorités de 1******** au moment de leur arrivée qu'ils "auraient un délai de 12 mois avant d'être imposés dans la commune". A ce propos, on relèvera que la municipalité n'est pas compétente pour fixer le domicile fiscal. On relèvera également que les recourants sont arrivés dans la Commune de 1******** au début du mois de décembre 2004 et que la décision attaquée prévoit l'enregistrement du domicile principal dans la commune à partir du 31 décembre 2005. Partant, en toute hypothèse, les engagements mentionnés par les recourants ont été respectés.

6.                Il résulte des considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort du recours, les frais sont mis à la charge des recourants. Ces derniers verseront également des dépens à la Commune de 1********, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision de la Municipalité de 1******** du 26 décembre 2005 est confirmée.

III.                                Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de B. Y.________-X.________ et A. X.________, solidairement entre eux.

IV.                              B. Y.________-X.________ et A. X.________, solidairement entre eux, sont débiteurs de la Commune de 1******** d'un montant de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

san/Lausanne, le 6 juillet 2006

 

                                                          Le président:                                  


Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.