CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 1er mai 2006
Composition	M. Jacques Giroud, président; M. Antoine Thélin et Ninon Pulver, assesseurs.

 

recourante

A.X._______, à Lausanne, représentée par François de Rougemont, avocat, à Lausanne,

  

autorité intimée

Commune de Lausanne, Administration générale et finances, Service du personnel,

  

 

Objet
	Recours de A.X._______ contre la décision du 14 décembre 2005 de la municipalité de Lausanne (licenciement pour justes motifs).

 

Vu les faits suivants

 

A.                                A.X._______, née en 1973, a effectué un apprentissage d'employé de commerce dans une étude de notaire. Elle a obtenu un CFC en juin 1991. Elle est de petite taille et souffre d'un handicap auditif, qui l'a contrainte à porter un appareil d'amplification. Un certificat qui sera établi le 7 avril 2006 par le médecin C._______ a la teneur suivante :

"Par la présente, le médecin certifie la patiente susnommée pour un problème de malaudition.

Madame A.X._______ est connue pour ce handicap depuis de nombreuses années et elle a toujours fait preuve d'une grande discipline pour surmonter cette situation.

Il est clair en revanche que ce handicap joue un rôle dans les contacts avec son entourage, pouvant parfois donner une impression d'inattention chez l'interlocuteur non averti, ou non sensibilisé à ces problèmes. Pour répondre à ce genre de situation, il existe une association qui s'appelle Forum Ecoute pour expliquer la situation aux gens normo-entendants ou soutenir les gens handicapés."

Après avoir quitté son maître apprentissage le 21 août 1991, A.X._______ a effectué un remplacement en qualité d'employée d'administration au Service des routes du 15 au 22 novembre 1991.

Dans une note de service du 23 décembre 1991, le père de l'intéressée, B.X._______, fonctionnaire de la Commune de Lausanne affecté au garage de la police, a déclaré ce qui suit :

"Mon Commandant,

Ma fille A._______, âgée de 18 ans et demi est à la recherche d'un emploi fixe en qualité d'employée de commerce et ceci depuis fin août 1991, date à laquelle elle a terminé son apprentissage.

C'est pourquoi, l'offre de service parue dans le bulletin n° 50 du 20 décembre 1991 l'intéresse vivement.

Je vous informe également qu'elle a eu ce jour un entretien oral avec M. D._______ (prévention routière) et que le poste à repourvoir la satisferait pleinement."

A.X._______ a été engagée à compter du 6 janvier 1992 en qualité d'employée de commerce temporaire au secrétariat de l'Office du contrôle du stationnement de la Commune de Lausanne (OCS) à titre temporaire. Selon un rapport de son supérieur hiérarchique du 26 mars 1992, elle s'est acquittée de ses tâches "à satisfaction, nonobstant quelques sautes d'humeur dues à son caractère bien typé". L'auteur de ce rapport proposait "de ne pas reconduire l'engagement" de l'intéressée, qui lui donnait l'impression d'aspirer à un autre emploi. Cependant, dans une note du 1^er avril 1992, le Commandant de police a déclaré en substance que, compte tenu d'une augmentation du nombre des amendes d'ordre gérées par l'OCS, il ne voyait "pas d'autre solution que d'admettre la prolongation du statut temporaire de Mme X._______".

Le 14 avril 1992, la Municipalité de Lausanne a mis au concours un poste d'employé de bureau à la Direction de police et des sports. A.X._______ a fait acte de candidature. Elle a été entendue le 29 mai 1992 par le Commandant de la police et a accepté de travailler selon les besoins à l'OCS, au Secrétariat de l'état-major et "pour l'assistance administrative au profit des contrôles radar". Elle a été engagée par contrat de droit privé en qualité de secrétaire à compter du 1^er juillet 1992 pour un salaire mensuel brut de 3'719 francs.

Selon une fiche de qualification pour l'année 1992, établie à l'issue d'un entretien du 8 janvier 1993, A.X._______ s'est vu attribuer par son chef de service une note moyenne de 3,5, correspondant à la notation "normal". A compter du 1^er juillet 1993, elle a été engagée en qualité de fonctionnaire pour un traitement mensuel brut de 4'267 francs.

Dans un rapport du 20 août 1993, un collaborateur du Bureau du contrôle de la circulation a émis une appréciation négative au sujet du comportement de A.X._______. Selon lui, elle n'était pas satisfaite du travail qu'elle devait effectuer en qualité d'employée de commerce et prétendait avoir un emploi de secrétaire. Elle se montrait lente, commettait des erreurs et faisait parfois preuve de désinvolture. L'auteur du rapport demandait que des dispositions soient prises afin qu'il ne soit plus nécessaire de contrôler constamment l'intéressée. Par lettre du 25 août suivant, le municipal E._______ a adressé à A.X._______ un "sévère avertissement" après lui avoir exposé que la qualité de son travail laissait à désirer et que son attitude était négative.

Par lettre du 28 septembre 1993, le Commandant de police a adressé à A.X._______ un avertissement supplémentaire au motif qu'elle s'était plainte par téléphone auprès de trois fonctionnaires de l'OCS de sa situation personnelle au Bureau de contrôle de la circulation et avait émis "des considérations négatives" sur le personnel de ce bureau.

Par lettre du 19 octobre 1993, le Commandant de police s'est référé à des erreurs qu'elle avait commises dans la saisie d'infractions en matière de circulation routière pour lui déclarer ce qui suit : "Nous attendons toujours le jour où vous saurez prouver que vous être vigilante dans votre travail et que vous savez surtout écouter l'expérience de vos aînés".

Dans une note du 5 décembre 1997 à l'attention du Commandant de police, le chef de l'Office du stationnement a retracé le parcours professionnel de A.X._______, a relaté les avertissements écrits qui lui avaient été adressés et a relevé qu'entre 1993 et 1997, plusieurs avertissements oraux lui avaient encore été donnés "par ses chefs directs sur sa façon intolérable de se comporter". Il a encore rapporté qu'en novembre 1997, l'intéressée avait traité une collègue de "sale boche" et qu'elle avait dû être contrainte à lui adresser des excuses écrites. Mutée durant un mois au Secrétariat de la police judiciaire, elle ne s'y était pas adaptée, au point qu'elle avait dû être réintégrée à l'Office du stationnement. Compte tenu de ces éléments, l'auteur de la note concluait que A.X._______ ne satisfaisait pas "en l'état aux conditions minimales de la fonction pour laquelle elle (avait été engagée)". Il proposait qu'elle fasse l'objet d'une révocation au sens de l'art. 29 du Règlement pour le personnel de l'administration communale (RPAC). Il relevait enfin que la surdité dont souffrait l'intéressée ne permettait pas d'excuser son attitude et sa désinvolture.

Par lettre du 17 février 1998, le Commandant de police a déclaré à A.X._______ que la situation ne pouvait plus durer et que son comportement devait changer radicalement, faute de quoi il serait donné "la suite qu'il convient" à la lettre qui lui avait été adressée en 1993 par le municipal E._______.

Dans ses fiches de qualification pour les années 1993 à 1997, A.X._______ a obtenu les notes moyennes de 4,5 (passable), 3,5 (normal), 3, 2,5 et 2 (bien).

Dans un rapport d'évaluation intermédiaire du 7 mai 1998, le capitaine F._______ a déclaré que la qualité du travail de A.X._______ au Secrétariat de la police judiciaire municipale était mauvaise. Au vu de nombreuses erreurs commises, elle ne pouvait pas encore travailler de manière autonome et son travail devait être contrôlé entièrement. Dans un rapport du 29 mai suivant, signé par l'adjudant G._______ et le capitaine F._______, on lit que la quantité de travail fourni par l'intéressée est insuffisante, que son comportement doit être amélioré considérablement et qu'une mise en garde lui avait été adressée par écrit en ce qui concerne la confidentialité de rapports de police. Dans un rapport du 30 juin suivant, signé par les mêmes personnes, on lit que l'intéressée ne peut toujours pas oeuvrer de manière autonome. Une note manuscrite a été ajoutée sur ce rapport en date du 1^er juillet 1998 par le capitaine F._______, dont la teneur est notamment la suivante : "Cette collaboratrice ne progresse pas et demeure inquiétante dans la qualité de ses prestations. Au terme de 9 semaines d'activité, la situation devient inacceptable !".

Dans un rapport de synthèse concernant l'activité de A.X._______ au Secrétariat de la police judiciaire municipale d'avril à juillet 1998, daté du 29 juillet 1998, l'adjudant G._______ a déclaré qu'elle avait fait preuve de "nombreuses lacunes tant dans la qualité de ses prestations que dans ses relations avec autrui", qu'elle avait "commis une quantité inacceptable d'erreur" et qu'elle avait eu à quelques reprises "une attitude arrogante, déplaisante ou choquante à l'égard de certains collègues de travail". Il concluait que l'intéressée n'avait "pas sa place dans (le) service" et qu'il était "urgent qu'elle soit remplacée".

Dans une note confidentielle destinée à H._______, chef des services généraux, datée du 30 juillet 2001, la secrétaire I._______ a relaté l'activité de A.X._______ au sein d'un "pool" de collaborateurs du corps de police. Elle a rapporté en substance que l'intéressée manquait de rigueur, ne se conformait pas à des instructions et entrait en conflit avec ses collègues. L'auteur de cette note ajoutait qu'elle ne maîtrisait plus du tout la situation et qu'elle craignait la survenance d'incidents graves.

Dans une note de service du 4 décembre 2001 adressée au Commandant de police, H._______ a émis des appréciations au sujet de l'activité de A.X._______. La qualité de son travail était celle d'un apprenti. Au sujet de la quantité de travail fournie, l'auteur de la note déclarait notamment ce qui suit : "Desservie par ses handicaps, principalement la surdité, le volume de travail essentiellement modeste; cela ne serait pas trop grave dès le moment où la qualité et les bons rapports humains seraient au rendez-vous; tel n'est pas du tout le cas". En ce qui concerne la ponctualité, l'auteur de la note déclarait encore ce qui suit : "Si Mme X._______ arrive et part généralement à l'heure, force est de constater qu'elle prend des pauses souvent plus que confortables. Le point le plus délicat de ce point de vue touche à l'annonce qu'elle fait quand elle prend des vacances ou des heures; refusant de traiter avec Mme I._______, elle s'annonce parfois à la chancellerie, parfois au soussigné, parfois à personne. Des rappels à l'ordre lui ont été faits à plusieurs reprises sur ce point. Il faut également noter de fréquentes absences dont le caractère médical invoqué (médecin, oculiste ou spécialiste de son appareil auditif) n'est pas toujours vérifiable". On extrait au surplus de cette note le passage suivant : "La seule faute que Mme I._______ et le soussigné pourraient reconnaître, c'est d'avoir été beaucoup trop patients, influencés également par la dimension sociale du cas, à l'égard de Mme X._______, ses incartades et la piètre qualité de son travail, le soussigné ayant involontairement, en quelque sorte, laissé pourrir la situation. Il est vrai que Mme I._______, très accaparée par le suivi des apptis et son travail en général, a longtemps joué le poing dans la poche. Il en est de même pour le soussigné, affaibli par des problèmes de santé (mononucléose et burn-out entre mi 2000 et mi 2001) et bien occupé par ses autres tâches, qui n'en a guère eu le temps d'empoigner cette affaire."

Par lettre du 20 décembre 2002, A.X._______ s'est adressée à la municipale J._______ en se plaignant d'être affectée au domaine de la formation professionnelle alors qu'elle était rattachée à l'état-major et en déplorant le fait qu'elle n'avait pas obtenu d'augmentation après 10 ans de service. A la demande de H._______, le capitaine K._______, chef de la formation professionnelle, a émis des appréciations au sujet de l'activité de A.X._______. Cette note se concluait par la remarque générale suivante : "Bien que s'étant améliorée, Mme A.X._______ est, pour certaines tâches, une collaboratrice qu'il faut constamment contrôler, comme on doit le faire pour un apprenti. Dans ces situations, malgré son envie de bien faire, il est impossible de lui laisser un travail et de lui faire totalement confiance, sans avoir bon nombre de corrections à faire. Il est aussi possible que son handicap auditif ait une certaine influence sur son comportement général".

Par lettre du 27 mars 2003 adressée à A.X._______, la municipale J._______ a répondu à la lettre de celle-ci du 20 décembre précédent. Après avoir relaté le parcours de l'intéressée dans l'administration communale, elle lui a déclaré enfin ce qui suit :

"Je crois comprendre dans vos lignes une grande insatisfaction professionnelle. Je crains toutefois que ce ne soit pas en recherchant à l'extérieur de vous-même des prétextes à cet état de fait que vous arriverez à plus de satisfaction. Vous êtes seule responsable de votre parcours pour le moins chaotique au sein du Corps de police. Je ne peux donc que vous suggérer très fermement de prendre fortement en main votre destin, à tendre vers plus de constance, de sérieux, d'efficacité, d'autonomie, de rigueur et de qualité dans vos prestations professionnelles, comme vous semblez l'avoir fait timidement depuis le début 2003, voie que je vous invite vivement à poursuivre. Ce n'est qu'ainsi que vous regagnerez la confiance et la reconnaissance de vos supérieurs et par là même plus de bien-être au travail. Au vu des lignes qui précèdent, je suis même surprise que vous puissiez prétendre à une promotion, dès lors que vous êtes passée à plusieurs reprises très près d'une procédure de révocation. Tout considéré, j'estime même que la hiérarchie du Corps de police a fait preuve d'une patience extrême à votre endroit, patience qui ne saurait constituer la règle à l'avenir, dans le cas où aucune amélioration de la qualité de vos prestations ne serait constatée.

En espérant que vous saurez saisir l'occasion de ces lignes pour vous ressaisir, je vous prie d'agréer, Madame, chère collaboratrice, mes salutations distinguées."

De 1998 à 2000, A.X._______ s'est vu attribuer dans des fiches de qualification les notes moyennes de 4 (insuffisant), 3 (suffisant) et 2 (bien). On ne trouve pas dans le dossier de l'autorité intimée de qualifications pour l'année 2001, Pour l'année 2002, on sait que A.X._______ a participé à un entretien de collaboration le 16 janvier 2003. A cette occasion, ses prestations ont été jugées globalement insuffisantes. A la suite de cet entretien, H._______ a adressé une note de service au Commandant de police. Il y relatait le fait que l'intéressée refusait d'accepter le constat de ses insuffisances et il se référait au contenu de la lettre de la municipale J._______ du 27 mars 2003. Il ajoutait ce qui suit : "D'entente avec le cap. K._______, principal utilisateur des services de Mme X._______, nous attendons les prochaines incartades et manquements de l'intéressée, qui ne manqueront pas d'intervenir au cours des prochains mois, pour délivrer probablement une nouvelle appréciation d'insuffisance et en conséquence engager une procédure visant à mettre fin aux rapports de travail. En effet, à l'heure actuelle, nous manquons d'arguments récents faisant suite à l'avertissement de la directrice".

Le 10 avril 2003, A.X._______ a envoyé à un grand nombre de collaborateurs de la Commune de Lausanne un message électronique par lequel elle offrait une voiture à la vente. Peu après, elle s'est fait reprocher d'avoir utilisé la messagerie de l'administration à cet effet.

Dans une note du 7 mai 2003 adressée à H._______, I._______ a relaté diverses difficultés survenues dans l'activité de A.X._______. Il était notamment question d'une collaboration de celle-ci avec son père, chef du garage de la police, au sujet de la saisie de données concernant le coût d'entretien des véhicules. L'auteur de la note concluait qu'en raison de l'attitude de l'intéressée, elle n'était plus en mesure de superviser son travail. Elle déclarait enfin à H._______ qu'elle espérait "qu'à (son) échelon une solution (pourrait) être trouvée".

Dans une note de service du 2 mars 2004 à l'attention de H._______, le capitaine F._______ a émis des appréciations au sujet de l'activité de A.X._______ à son service. Un bilan "majoritairement négatif" devait être tiré. L'intéressée était incapable de tenir le procès-verbal d'une séance ou même de prendre des notes exactes sous dictée. En ce qui concerne son comportement, il relevait que l'intéressée présentait en quelque sorte "une forme d'autisme", avait des problèmes d'écoute pouvant provenir de ses appareils d'assistance auditive "mais aussi d'une forme de blocage psychologique et ponctuel". Il concluait que les prestations de A.X._______ étaient insuffisantes et insatisfaisantes au regard de la fonction qu'elle occupait et de son expérience.

Le vendredi 10 septembre 2004, A.X._______ a quitté son poste de travail de 14h. à 16h30 et s'est rendue à la consultation d'une voyante dans un hôtel de Lausanne. Cette absence a été portée à la connaissance de ses supérieurs hiérarchiques par cette voyante elle-même, qui s'est plainte de recevoir depuis plusieurs semaines de nombreux appels téléphoniques de sa cliente. Entendue le 14 octobre 2004 au sujet de cette absence, A.X._______ a tout d'abord déclaré qu'elle s'était rendue chez un médecin, avant d'admettre qu'il s'agissait d'une voyante. A l'issue de cet entretien, qui a eu lieu en présence du commandant L._______, du juriste H._______ et de Mme D._______, responsable des ressources humaines, le Commandant de police a déclaré à A.X._______ qu'il allait proposer son licenciement et qu'elle serait convoquée à ce sujet.

Du 18 octobre au 7 novembre 2004, A.X._______ s'est trouvée en incapacité de travail pour cause de maladie à 100%, puis à 50 % dès le 8 novembre 2004 et n'a repris une activité complète qu'à compter du 6 décembre 2004. Le 9 décembre 2004, elle s'en est prise violemment à l'une de ses collègues, qu'elle soupçonnait de l'avoir dénoncée pour s'être absentée le 10 septembre 2004; elle l'a menacée, en lui déclarant que tout finissait par se payer dans la vie. Entendue le même jour, elle a été suspendue avec effet immédiat par le Commandant de police. Par lettre du syndic du 10 janvier 2005, cette mesure de suspension a été confirmée, avec maintien du traitement. Il était au surplus signifié à l'intéressée qu'une procédure administrative tendant à un licenciement pour justes motifs était ouverte à son encontre.

A.X._______ a été entendue par la municipale J._______ le 1^er avril 2005. Elle a alors admis en ce qui concerne son absence du 10 septembre 2004 qu'elle avait omis de produire un décompte d'heures de travail à compenser. A l'issue de cet entretien, il lui a été annoncé que son licenciement pour justes motifs serait proposé à la municipalité et elle a répondu par l'affirmative à la question de savoir si elle souhaitait être entendue par la commission paritaire.

B.                               Par lettre du 25 mai 2005, le syndic a déclaré au conseil de A.X._______ qu'en raison de la mauvaise qualité du travail de celle-ci, de son comportement inadéquat ainsi que de son absence le 10 septembre 2004 et des menaces proférées à l'égard d'une collègue le 9 décembre suivant, la municipalité avait "pris la décision de principe de (la) licencier" pour justes motifs au sens de l'art. 70 RPAC. Ce licenciement avait lieu avec effet immédiat avec maintien du salaire, le dossier de l'affaire devant être transmis à la commission paritaire avant qu'une décision définitive ne soit communiquée.

Par lettre du 6 juillet 2005, la commission paritaire a déclaré ce qui suit à la municipalité :

"Le 6 juillet 2005, la Commission paritaire a examiné le dossier de Mme A.X._______, secrétaire au corps de police, qui l'avait saisie.

Elle a décidé de renvoyer la cause à la Municipalité pour une nouvelle instruction. Elle estime en effet que la lettre du 27 mars 2003 à l'intéressée sous la signature de Mme la directrice de la sécurité publique ne constitue pas formellement un avertissement, la référence à l'article 71, al. 2 du RPAC n'étant pas clairement indiquée, malgré les termes employés. En revanche, l'audition du 1^er avril 2005 de Mme X._______ peut être considérée à juste titre comme un avertissement au sens de l'article précité.

En conséquence, elle estime qu'une nouvelle audition doit avoir lieu qui mette l'accent sur les prestations de l'intéressée, jugées médiocres par la hiérarchie, et qu'une nouvelle décision soit prise avec nouvel appel, le cas échéant, à la Commission paritaire."

Par lettre du 14 décembre 2005, le syndic a déclaré au conseil de A.X._______ que, malgré le préavis de la Commission paritaire, la municipalité avait décidé de confirmer sa décision de principe du 25 mai 2005, de sorte que l'intéressée était licenciée avec effet au 31 décembre 2005.

A.X._______ a recouru contre cette décision par acte du 4 janvier 2006 en concluant à son annulation.

Dans sa réponse du 7 mars 2006, la municipalité a conclu au rejet du recours.

Le Tribunal administratif a tenu audience le 10 avril 2006 et entendu, outre la recourante et des représentants de l'autorité intimée, les témoins I._______, M._______ et K._______.

 

Considérant en droit

 

1.                                La recourante conteste son licenciement, que l'autorité a fondé sur l'art. 70 RPAC. Cette disposition a la teneur suivante :

"Art. 70.

¹La Municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour de justes motifs en l'avisant trois mois à l'avance au moins si la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas un départ immédiat.

² Constituent de justes motifs l'incapacité ou l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et toutes autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut être exigée."

La procédure de renvoi est réglée à l'art. 71 RPAC, qui prévoit ce qui suit :

"Art. 71.

¹ Le licenciement pour justes motifs ne peut être prononcé qu'après audition du fonctionnaire ou de son représentant légal, qui peuvent demande la consultation préalable de la commission paritaire prévue à l'article 75.

² Lorsque le licenciement a pour motifs des faits dépendant de la volonté du fonctionnaire, il doit être précédé d'un avertissement.

³ Le licenciement est notifié par écrit avec indication des motifs."

2.                                On peut se demander en l'espèce si le droit d'être entendu de la recourante a été respecté. En effet, l'art. 71 al. 1 RPAC prévoit une consultation "préalable" de la commission paritaire, de sorte que celle-ci pourrait avoir à intervenir avant l'audition du fonctionnaire en vue de son licenciement. Une telle interprétation de l'art. 71 al. 1 RPAC serait logique si l'on attribue à cette commission un rôle effectif, même si sa mission n'est guère précisée à l'art. 76 RPAC : son avis au sujet du fonctionnaire en cause n'est alors pas anodin et rien ne justifie que l'intéressé ne puisse pas se déterminer au sujet de cet avis avant que l'autorité ne statue. Or, en l'espèce, cette faculté n'a pas été accordée à la recourante après que la commission paritaire a été consultée. La question peut toutefois demeurer indécise, pour les motifs qui suivent.

3.                                Comme cela ressort de la décision attaquée du 14 décembre 2005, qui renvoie à une "décision de principe" du 25 mai précédent, l'autorité intimée a retenu l'existence de justes motifs de renvoi à trois égards.

a) Tout d'abord, les aptitudes de la recourante seraient insuffisantes pour qu'elle puisse assumer sa fonction de secrétaire. Un tel constat trouve appui dans les nombreux rapports écrits établis au sujet de la recourante qui figurent au dossier et a été confirmé par les témoignages recueillis à l'audience : la recourante est décrite comme lente, désorganisée, limitée dans ses contacts par un handicap auditif et ne maîtrisant ni l'informatique, ni le français. Il est certain cependant que ces particularités négatives ont été constatées peu après l'entrée de la recourante dans l'administration lausannoise, de sorte que l'on doit se demander si elles n'ont pas été ensuite acceptées par l'autorité intimée.

Dès 1992, à l'issue d'une première période de trois mois durant laquelle la recourante avait travaillé dans le cadre d'un contrat temporaire de droit privé, son supérieur hiérarchique a relevé ses carences et a proposé que son emploi ne soit pas prolongé. Promue néanmoins fonctionnaire, elle a reçu des avertissements en août et septembre 1993 et a suscité de la part de l'un de ses supérieurs hiérarchiques une proposition de révocation en décembre 1997. Entre-temps, "plusieurs avertissements oraux" lui auraient été adressés (note du chef de l'Office du stationnement du 5 décembre 1997). En 1998, on lui a laissé entendre qu'une suite pourrait être donnée à l'un des avertissements qui lui avaient été signifiés en 1993. En mars 2003, il lui a été déclaré que la patience à son égard "ne saurait constituer la règle à l'avenir". Durant plus d'une dizaine d'années, de nombreux rapports négatifs ont été établis au sujet de ses aptitudes professionnelles.

Malgré cette insatisfaction prononcée de l'employeur, aucune procédure de licenciement n'a été engagée durant une douzaine d'années. Bien plus, la notation des qualifications de la recourante s'est révélée acceptable, située le plus souvent dans la moyenne inférieure. Ainsi, alors même que l'insuffisance des prestations de l'intéressée était dénoncée par certains, l'employeur lui exprimait aussi qu'elles étaient acceptables. Dans ces conditions, on ne voit pas comment les déficiences de la recourante, en tant qu'elles sont comme son handicap auditif indépendantes de sa volonté, pourraient lui être opposées après qu'elles ont été tolérées par l'employeur durant une si longue période. Il faut plutôt admettre qu'en s'abstenant durablement de les invoquer au titre de justes motifs de renvoi, l'employeur a indiqué qu'il s'en accommodait et qu'elles ont en quelque sorte conduit à un remodelage de la fonction occupée par l'intéressée. A relever au surplus qu'à l'audience, un représentant de la municipalité a expliqué que la collectivité gardait aussi à son service certaines personnes dont l'incapacité était avérée, pour autant que leur comportement ne suscite pas de difficultés. Or, de ce point de vue, la recourante a droit à l'égalité de traitement.

b) Ensuite, de l'avis de l'autorité intimée, le comportement de la recourante serait si inadéquat qu'il exclurait une poursuite des rapports de service. Il est vrai qu'à lire le dossier et à entendre les témoins convoqués à l'audience, la recourante a souvent adopté une attitude peu collaborante et a suscité des conflits. Il n'était certainement pas acceptable que, dès le début de son activité et tout au long de ses passages dans divers services, elle se montre rétive aux instructions de ceux qui devaient la former, prétende disposer de l'indépendance d'une secrétaire dont elle ne présentait pas les qualités et ne s'investisse que peu dans sa fonction. Il n'était pas non plus admissible qu'en ne maîtrisant pas son caractère difficile, elle entre à plusieurs reprises en conflit avec des collègues de travail. Toutefois l'autorité intimée a laissé se poursuivre les rapports de service durant plus d'une dizaine d'années, en se bornant à adresser sporadiquement à l'intéressée des remontrances ou des mises en garde mais sans entamer un processus de licenciement. La raison en est que les changements de place de la recourante ont reporté sur différentes personnes les difficultés qu'elle présentait et que, recevant des plaintes au sujet de la recourante, le responsable H._______ n'a pas empoigné le problème pour des motifs de santé et de disponibilité, comme il l'a admis dans une note du 4 décembre 2001. A cela s'ajoutait certainement le fait que le handicap auditif de la recourante et la présence de son père dans le personnel de la police communale n'était pas pour faciliter un renvoi.

Cela étant, en ne donnant pas suite à certains manquements de la recourante, après que celle-ci eut reçu des mises en garde, l'autorité intimée a admis du même coup qu'elle ne les tenait pas pour de justes motifs; elle ne pouvait donc pas les invoquer ultérieurement, sous peine d'adopter un comportement contradictoire violant le principe de la bonne foi (cf. l'arrêt du Tribunal fédéral du 9 décembre 1982, publié in ZBl 1984, p. 404, où il était question d'un enseignant abusant de l'alcool et maltraitant ses élèves, que l'autorité avait néanmoins reconduit dans ses fonctions, de sorte qu'elle était déchue du droit d'invoquer des manquements passés à l'appui d'une décision de licenciement). Il lui incombait plutôt, si elle entendait se prévaloir d'un avertissement donné et d'une transgression ultérieure de l'injonction qu'il contenait, d'une part de formuler sa mise en garde en énonçant clairement la règle de conduite que la recourante devait respecter, d'autre part de sanctionner immédiatement une violation de cette règle en engageant une procédure de renvoi. Or, tel n'a pas été le cas puisque les avertissements signifiés par le municipal E._______ le 25 avril 1993 et par le commandant de police les 28 septembre 1993 et 17 février 1998 n'ont pas conduit l'autorité intimée à sanctionner ultérieurement certaines attitudes inappropriées de la recourante, alors même qu'elles faisaient l'objet de rapports de ses supérieurs hiérarchiques.

Quant à la lettre de la municipale J._______ du 27 mars 2003, on ne voit pas davantage que la commission paritaire qu'elle constitue un avertissement au sens de l'art. 71 al. 2 RPAC. D'une part, il ne s'agissait que d'une réponse négative à une demande d'avancement formée par la recourante, qui comprenait in fine une exhortation générale à mieux faire, d'autre part elle remontait à plus d'une année et demi lorsque le manquement particulier d'une absence injustifiée a été reproché à la recourante le 10 septembre 2004 : il n'y a pas dans ces conditions à considérer qu'il existe une relation effective entre un avertissement formel et un motif de renvoi au sens de l'art. 71 al. 2 RPAC. Est ici applicable par analogie la jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral au sujet de l'art. 337 al. 2 CO, selon laquelle le refus de travailler ou les absences injustifiées ne constituent un juste motif de renvoi immédiat qu'en présence d'une attitude persistante du travailleur et pour autant que celui-ci ait reçu un avertissement comportant la menace claire d'un renvoi immédiat (arrêt non publié du 21 décembre 2005 dans la cause 4C.294/2005, consid. 3; ATF 108 II 301 consid. 3b; voir aussi ATF 127 III 153 consid. 1b).

c) Enfin, le manquement précité, à savoir le fait d'avoir quitté sa place de travail de 14h à 16h30 pour aller consulter une voyante, ainsi que l'altercation avec une collègue de travail soupçonnée d'avoir dénoncé cette absence, doivent être comptés au nombre des manquements commis par la recourante sans être sous le coup d'un avertissement comme exposé ci-dessus. Le fait d'avoir quitté son poste de travail ne constitue pas en lui-même un motif de résiliation immédiate des rapports de service. Il n'est pas établi en effet que toute absence pour des motifs privés devait nécessairement être précédée d'une demande d'autorisation, ni que la sortie de la recourante ait constitué la transgression d'une interdiction qui lui avait été particulièrement signifiée au point qu'un manquement très grave devrait être retenu. Si on lit dans une note de service de H._______ du 4 décembre 2001 que, parfois, la recourante prenait des vacances ou s'absentait sans l'avoir annoncé et que des rappels à l'ordre lui avaient été adressés à ce sujet, il n'y a pas de trace au dossier d'une injonction lui signifiant qu'il était exclu de quitter son poste de travail sans autorisation. A cela s'ajoute que les fonctions de la recourante, même si elle pouvait être amenée à répondre au téléphone aux côtés d'une collègue, ne commandaient pas le maintien de sa présence. Quant au fait que la recourante s'en est prise violemment à une collègue de travail, à laquelle elle reprochait de l'avoir dénoncée, il ne constitue pas non plus un juste motif de renvoi immédiat contrairement à ce que soutient l'autorité intimée : il peut s'expliquer par les circonstances, sans qu'on doive lui attribuer une portée distincte de l'absence injustifiée précitée. D'ailleurs, l'autorité intimée n'a pas mis fin immédiatement aux rapports de service puisqu'après avoir reçu le préavis de la Commission paritaire, elle a laissé s'écouler plus de cinq mois avant de rendre la décision attaquée. A relever qu'elle n'a pas non plus respecté le préavis de licenciement de trois mois de l'art. 70 al. 1^er RPAC.

4.                                Au vu de ce qui précède, ni les aptitudes intrinsèques de la recourante, compte tenu de leur acceptation par l'autorité intimée, ni son comportement passé, compte tenu de l'absence d'un avertissement approprié, ni les événements des 10 septembre et 9 décembre 2004 ne justifiaient son renvoi. La décision attaquée sera dès lors annulée. Obtenant gain de cause et ayant procédé par l'intermédiaire d'un avocat, la recourante a droit à des dépens, dont il convient de fixer le montant à 3'000 francs.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision rendue le 14 décembre 2005 par la Municipalité de Lausanne est annulée.

III.                                La Commune de Lausanne est la débitrice de A.X._______ d'une somme de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

IV.                              Un émolument de justice d'un montant de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Lausanne.

 

Lausanne, le 1^er mai 2006/san

 

 

                                                          Le président:                                  

 

 

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint