CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

 

Arrêt du 9 juin 2006

Composition

M. François Kart, président; MM. Patrice Girardet et Laurent Merz, assesseurs.

 

recourants

1.

Z._______, à Lausanne, représenté par Gilles-Antoine HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne, 

 

 

2.

Y._______, à Lausanne, représentée par Gilles-Antoine HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne, 

 

 

3.

X._______, Avocate, à Lausanne, représentée par Gilles-Antoine HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne, 

 

 

4.

W._______, Avocat, à Lausanne, représenté par Gilles-Antoine HOFSTETTER, Avocat, à Lausanne,  

  

autorité intimée

 

Municipalité de Lausanne,  

  

 

Objet

          

 

Recours Z._______ et consorts et X._______ c/ décisions de la Municipalité de Lausanne du 12 janvier 2006 (refus du renouvellement du macaron)

 

Vu les faits suivants

 

A.                                X._______, Z._______, Y._______ et W._______ sont associés pour la pratique du barreau. A la fin de l'année 1999, leur étude, qui se trouvait jusqu'alors Chemin des 1._______ à Lausanne, a déménagé à l'Avenue 2._______, toujours à Lausanne. Cet endroit se situe à l'est du territoire de la commune de Lausanne, à proximité de la commune de 3._______, à environ deux kilomètres du centre ville et 1,5 kilomètre de la gare. Le quartier est bien desservi par les transports publics, qui permettent de se rendre en quelques minutes au centre de Lausanne.

X._______ est domiciliée à l'Avenue 4._______ à Lausanne alors que Z._______, Y._______ et W._______ sont domiciliés à l'extérieur de la Commune de Lausanne.

B.                               Depuis leur installation à l'Avenue 2._______, X._______, Z._______, Y._______ et W._______ ont bénéficié d'un macaron leur permettant de garer leurs véhicules automobiles, sans limite de temps, sur les cases de stationnement "G", correspondant au secteur dans lequel est situé leur étude.

C.                               En date du 7 novembre 2005, la Direction de la sécurité publique de la Commune de Lausanne, Office du stationnement, a adressé à X._______, Z._______, Y._______ et W._______ une décision de refus du renouvellement de leur macaron de stationnement, dont la teneur, semblable pour toutes les décisions, était la suivante :

"Depuis l'introduction de la première zone "macaron" en avril 1993 bien du chemin a été effectué. Ainsi, aujourd'hui, nous recensons pas moins de dix zones de ce type en ville de Lausanne et, prochainement, quatre nouveaux secteurs seront créés au profit des résidants et des entreprises de notre ville, dont deux cette année encore. Devant le succès grandissant de ces autorisations force nous est de constater qu'il convient de se montrer des plus restrictifs face à leur délivrance, laquelle, pour mémoire, se base sur les prescriptions municipales traitant du stationnement privilégié des résidants sur la voie publique du 21 août 1997.

Pour mémoire, à l'art. 7 de ce document, il est précisé que seuls peuvent bénéficier d'une autorisation :

a) les personnes inscrites auprès du Contrôle des habitants et dont le logement principal se trouve à une adresse sises dans le secteur concerné, pour les voitures automobiles légères immatriculées à leur nom;

b) les entreprises ou les commerces, établis le long des rues du secteur concerné, pour les voitures automobiles légères immatriculées à leur nom dont l'usage est indispensable à leur activité

De plus, lors de sa séance du 15 juillet 2004, la Municipalité a adopté une position restrictive et décidé :

D'admettre de manière restrictive que peuvent seules être mises au bénéfice des macarons

a) les entreprises dont l'activité paraît directement et clairement liée à l'usage d'un véhicule (entreprises de livraison ou de dépannage);

b) les entreprises qui transportent plusieurs fois par jour des objets qui peuvent difficilement être déplacés autrement, en raison de leur volume, de leur encombrement, de leur poids, de leur fragilité, etc.

Or, aujourd'hui, nous devons constater que les conditions prévues pour l'obtention d'un tel document ne sont pas ou plus réalisées. En effet, les conditions mentionnées ci-dessus doivent être cumulatives et la notion de véhicule indispensable à l'activité de l'entreprise démontrée. Par là, il faut entendre que sans lui, le fonctionnement même du commerce serait mis en cause, de façon tangible."

D.                               X._______, Z._______, Y._______ et W._______ se sont pourvus séparément contre cette décision auprès de la Municipalité de Lausanne le 18 novembre 2005.

E.                               En date du 12 janvier 2006, la municipalité a rejeté tous les recours. A cette occasion, elle a rendu deux décisions distinctes, l'une concernant X._______ et l'autre Z._______, Y._______ et W._______.

F.                                X._______, d'une part, et Z._______, Y._______ et W._______, d'autre part, se sont pourvus le 19 janvier 2006 auprès du Tribunal administratif contre les décisions de la municipalité du 12 janvier 2006 en concluant à l'admission du recours et à ce que la municipalité soit tenue de leur délivrer un macaron entreprise valable pour une année renouvelable. Ils ont demandé que, à titre de mesures provisionnelles, un macaron leur soit délivré à titre provisoire. Le 27 janvier 2006, la municipalité s'est déterminée sur cette requête de mesures provisionnelles, en concluant à son rejet.

Dans une décision du 1er février 2006, le magistrat instructeur a admis la requête tendant à l'obtention, à titre de mesures provisionnelles, d'un macaron d'entreprise jusqu'à droit connu sur le fond.

G.                               La municipalité a déposé sa réponse sur le fond le 16 mars 2006 en concluant au rejet du recours.

H.                               En date du 1er mars 2006, le recourant Z._______ a adressé au tribunal une attestation délivrée par l'Office de l'Auditeur en chef de l'armée indiquant qu'il exerçait une fonction de juge d'instruction militaire et que, en tant que tel, il pouvait être amené à devoir se déplacer rapidement en un lieu déterminé, par exemple en cas d'arrestation d'une personne ou en cas d'accident durant les semaines de piquet. Cette attestation précisait qu'il était donc indispensable de pouvoir utiliser son véhicule depuis son lieu de travail pour un engagement rapide et efficace.

I.                                   Le 2 mai 2006, les recourants se sont déterminés spontanément sur la réponse de la municipalité. Cette dernière a déposé des observations finales le 15 mai 2006.

Considérant en droit

 

1.                                Déposés dans le délai de 20 jours prévu par l'art. 31 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), les recours sont au surplus recevables en la forme, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                                L'usage des places de stationnement que permet la détention d'un macaron constitue un usage accru du domaine public (cf. ATF 122 I 279; Tobias Jaag, PJA 1994 p. 186) que tout un chacun ne peut pas revendiquer sans condition. Afin de réglementer ce type d'usage, le Conseil communal de Lausanne a adopté le 5 mai 1992 un règlement sur la circulation et le stationnement qui, à son art. 12, prévoit que la municipalité peut délivrer des autorisations spéciales pour les véhicules des habitants d'un quartier et des entreprises qui y exercent leur activité, selon les prescriptions qu'elle édictera. La municipalité a adopté le 5 février 1993 les premières prescriptions municipales sur le stationnement privilégié des résidants sur la voie publique. Celles-ci ont ensuite été annulées et remplacées par celles du 21 août 1997. Ces prescriptions déterminent à quelles conditions les habitants d'un quartier et les entreprises qui exercent leurs activités peuvent stationner sans limitation de temps sur le domaine public, dans les zones où la durée du stationnement est limitée (art. 1). S'agissant du cercle des bénéficiaires, l'art. 7 prévoit ce qui suit :

"Pour autant que les autorisations prévues pour la zone n'aient pas toutes été attribuées, peuvent bénéficier du stationnement prolongé :

a) les personnes inscrites auprès du Contrôle des habitants et dont le logement principal se trouve à une adresse sise dans la zone concernée, pour les voitures automobiles légères immatriculées à leur nom;

b) les entreprises ou les commerces, établis le long des rues de la zone concernée, pour les voitures automobiles légères immatriculées à leur nom dont l'usage est indispensable à leur activité."

Dans les décisions attaquées, la municipalité explique que, au début de l'introduction des autorisations de parcage privilégiées, la demande n'a guère dépassé l'offre, sauf dans la zone L (centre-ville), ce qui a conduit la Direction de la sécurité publique à délivrer des autorisations spéciales à des entreprises avec une certaine largesse et à interpréter très extensivement la notion d'indispensabilité du véhicule pour exercer une activité. Des macarons auraient ainsi été généreusement octroyés pour des véhicules qui ne sont manifestement pas indispensables à la bonne marche du commerce, voire qui appartiennent à ces pendulaires fixes que la politique du stationnement cherche à écarter des quartiers d'habitation. Toujours selon les explications figurant dans la décision attaquée, l'Office du stationnement aurait alors décidé d'interpréter de manière stricte les conditions de l'art. 7b des prescriptions et d'exiger la démonstration que le véhicule concerné est indispensable à la bonne marche de l'entreprise. Cette nouvelle interprétation ayant suscité de nombreuses réactions, la municipalité a, en date du 15 juillet 2004, pris une décision de principe relative à l'interprétation de l'art. 7b des prescriptions. Selon cette décision municipale, seules peuvent être mises au bénéfice des macarons :

"a) les entreprises dont l'activité paraît directement et clairement liée à l'usage d'un véhicule (entreprises de livraison ou de dépannage);

b) les entreprises qui transportent plusieurs fois par jour des objets qui peuvent difficilement être déplacées autrement, en raison de leur volume, de leur encombrement, de leur poids, de leur fragilité, etc".

3.                a) Les recourants soutiennent qu'ils remplissent les conditions posées à l'art. 7b des prescriptions pour l'obtention d'un macaron d'entreprise. Ils relèvent à cet égard que l'usage d'un véhicule est nécessaire pour l'exercice de la profession d'avocat dès lors qu'ils doivent fréquemment se déplacer dans le canton pour participer à des audiences auprès des différentes autorités judiciaires (tribunaux d'arrondissement, juges de paix, préfectures), ainsi qu'à d'autres occasions : séances chez un confrère, chez un notaire, mise en oeuvre d'un expert. Ils relèvent ainsi qu'ils doivent se déplacer plusieurs fois par jour avec une serviette qui pèserait parfois plusieurs kilos. Ils ajoutent qu'ils n'auraient jamais loué des locaux à l'Avenue 2._______ s'ils n'avaient pas eu la certitude de disposer d'une place de parc. Ils expliquent à cet égard qu'il ne leur a pas été possible de louer des places privées dans leur immeuble, mais qu'ils auraient en revanche été assurés au moment de leur installation d'obtenir un macaron pour stationner sur le domaine public. Ils soutiennent que, s'ils ne disposent plus du macaron, ils utiliseront malgré tout leurs véhicules privés, dès lors que ceux-ci leur sont indispensables, et qu'ils seront ainsi contraints de se déplacer régulièrement durant la journée, ce qui irait à l'encontre du but poursuivi. Ils relèvent également que, s'ils doivent se déplacer en transports publics, le temps supplémentaire devra être facturé à leurs clients, voire être pris en charge par le budget cantonal s'ils travaillent pour le compte de l'assistance judiciaire. Ils soutiennent enfin que le fait d'être privés de leurs macarons constitue une discrimination par rapport à leurs confrères installés au centre ville qui bénéficient de parkings publics à proximité. La municipalité rappelle pour sa part qu'elle fait dorénavant une interprétation restrictive de l'art. 7b des prescriptions, en se fondant sur sa décision de principe du 15 juillet 2004. Pour le surplus, elle conteste la thèse des recourants selon laquelle l'exercice de leur profession impliquerait nécessairement l'usage d'une voiture en relevant que ceux-ci peuvent s'organiser par exemple en se regroupant dans un seul véhicule et qu'ils peuvent également recourir aux transports publics, voire aux taxis. Elle relève en outre que, si les recourants doivent réellement se déplacer plusieurs fois par jour, ceux-ci peuvent utiliser les possibilités de stationnement existant à proximité (zone bleue et parcomètre d'une durée de deux heures).

b) On constate que le litige porte sur l'interprétation faite par la municipalité de la notion d'"usage indispensable" du véhicule figurant à l'art. 7b des prescriptions du 21 août 1997. Cette notion revêt les caractéristiques d'un concept juridique indéterminé. Ces concepts laissent par essence à l'autorité comme au juge une latitude d'appréciation considérable (cf. ATF 1.P.208/2004 du 12 octobre 2004 et référence). Même si l'autorité qui interprète et applique un concept indéterminé jouit d'une relative liberté, elle ne s'en livre pas moins à une opération juridique, que le contrôle de la légalité auquel le juge est amené à procéder sur recours devra vérifier (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. I 2ème édition p. 382). Dans certaines hypothèses, ce contrôle doit toutefois être exercé avec retenue en laissant à l'autorité une certaine latitude de jugement. C'est notamment le cas lorsque interviennent des considérations qui tiennent à l'orientation d'une politique publique (Moor, op. cit. p. 384ss). Or, tel est le cas en l'espèce puisque, comme le relève l'autorité intimée, les prescriptions permettant le stationnement privilégié des résidants s'inscrivent dans une politique globale de planification tendant à réduire le trafic dans la région lausannoise en vue de revaloriser l'habitat urbain et d'améliorer sensiblement la qualité de vie des habitants, en diminuant le bruit et la pollution (cf. réponse de la municipalité du 16 mars 2006).

Vu ce qui précède, le tribunal doit faire preuve d'une certaine retenue lorsqu'il examine la manière dont la municipalité interprète le concept indéterminé d'"usage indispensable". Le tribunal ne saurait notamment remettre en cause le choix de la municipalité d'interpréter de manière stricte cette notion en limitant l'octroi des macarons aux entreprises dont l'activité paraît directement et clairement liée à l'usage d'un véhicule (entreprises de livraison et de dépannage et entreprises qui transportent plusieurs fois par jour des objets qui peuvent difficilement être déplacés autrement). On relèvera que la pratique restrictive de la municipalité peut également se fonder sur le nouveau plan des mesures OPAIR 2005 de l'agglomération Lausanne-Morges, adopté au mois de janvier 2006 par le Conseil d'Etat, qui répertorie les mesures qui doivent être mises en oeuvre pour lutter contre les dépassements constatés au niveau de la pollution de l'air, comprenant notamment une mesure "maîtrise du stationnement privé" (mesure AT-5), qui vise principalement le trafic pendulaire par l'application de normes restrictives pour le dimensionnement de l'offre en stationnement sur le lieu de travail, en particulier lorsque la desserte en transports publics est performante (cf. plan des mesures OPAIR 2005 p. 26). Dès lors que des mesures devront être prises pour limiter le nombre de places de stationnement privée en application du plan des mesures OPAIR, a fortiori peut-on comprendre que la municipalité se montre stricte dans l'application de la distribution des macarons à des travailleurs pendulaires permettant de stationner sur le domaine public.

Pour ce qui est de la profession d'avocat, on note que celle-ci implique essentiellement des déplacements auprès des différents tribunaux du canton, soit le Tribunal cantonal à Lausanne et les Tribunaux d'arrondissement à Lausanne, Nyon, Vevey et Yverdon. Dès lors que ces tribunaux sont aisément accessibles par les transports publics (les tribunaux de Vevey, Nyon et Yverdon se trouvent notamment à proximité d'une gare), l'utilisation d'un véhicule privé n'est pas indispensable. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, il est ainsi notoire que certains avocats ne disposent pas d'un véhicule à proximité de leur étude et s'organisent pour se déplacer avec les transports publics, voire en taxis. Même si l'augmentation de la durée des déplacements peut éventuellement soulever des difficultés en ce qui concerne la facturation du temps qui y est consacré, ceci ne saurait justifier une dérogation à la pratique municipale. Au demeurant, on relève qu'un avocat qui se déplace en train depuis Lausanne pour se rendre à une audience à Nyon, à Yverdon ou à Vevey peut aisément consacrer le temps passé dans le train à l'examen d'un dossier, ce qui n'est évidemment pas le cas s'il se déplace avec son véhicule privé. On ne saurait au surplus suivre les recourants lorsque ces derniers soutiennent qu'ils se rendront de toute façon à leur lieu de travail avec leur véhicule privé et que la mesure incriminée impliquerait par conséquent des déplacements supplémentaires allant à l'encontre du but poursuivi. On sait en effet que l'absence de possibilité de stationnement de longue durée est une incitation efficace pour que les travailleurs pendulaires utilisent les transports publics et renoncent à leur véhicule privé.

Le fait que les recourants ne soient, selon leurs dires, pas en mesure de louer des places de parc à proximité de leur étude et qu'ils soient apparemment à cet égard dans une situation moins favorable que leurs confrères installés au centre ville n'est également pas déterminant. Cas échéant, on peut en effet concevoir qu'ils déménagent dans des locaux plus proches du centre ville et de la gare de Lausanne. Les recourants ne sauraient au surplus se fonder sur les garanties qui leur ont apparemment été données par leur régie lorsqu'ils se sont installés à l'Avenue 2._______ au sujet de la possibilité de bénéficier d'un macaron pour stationner sur le domaine public, dès lors que ces promesses ne sauraient à l'évidence engager la municipalité. Le système des macarons impliquant qu'une nouvelle décision soit prise chaque année, les recourants ne pouvaient de toute manière pas écarter la possibilité que, en fonction de l'évolution de la situation, la pratique municipale évolue et que des titulaires de macarons se voient refuser le renouvellement, ceci notamment en fonction de la demande des personnes dont le logement se trouve dans le secteur concerné. On note à ce propos que, en présence de décisions dont les effets sont limités dans le temps et qui, à leur échéance, doivent être renouvelées, à la requête de l'administré qui voudrait continuer d'en bénéficier, l'autorité jouit en principe de la même liberté qu'en prenant la première. Il n'y a donc pas révocation, ni plus largement modification juridiquement parlant, si l'autorité, changeant de pratique, donne à une même question une autre réponse, et par conséquent à sa nouvelle décision un autre contenu qu'à la précédente (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. II 2ème éd. p. 350). L'autorité peut ainsi changer sa pratique dès lors qu'elle le fait de manière égale, ce qui est le cas en l'espèce.

On relèvera encore que la situation des recourants ne saurait être comparée à celle de l'exploitante de l'établissement public sis dans le quartier de la Cité qui a fait l'objet d'un récent arrêt du Tribunal administratif (arrêt GE 2004.0196). L'exploitation de cet établissement impliquait en effet notamment de transporter deux fois par semaine des achats en gros d'environ 100 kg, ceci dans un quartier qui n'est pas directement desservi par les transports publics et qui se situe à plusieurs centaines de mètres du parking public le plus proche.

Enfin, s'agissant du cas particulier du recourant Z._______ qui invoque sa fonction de Juge d'instruction militaire, on relèvera que les besoins liés à cette fonction ne sauraient justifier la délivrance d'un macaron sur la base des prescriptions municipales sur le stationnement privilégié des résidants sur la voie publique. En effet, on ne se trouve à l'évidence pas en présence d'un besoin lié à une entreprise ou à un commerce au sens de l'art. 7b de ces prescriptions. Si nécessaire, cette question devrait être réglée entre l'administration militaire et les autorités communales, ceci sur d'autres bases, et faire l'objet d'une décision distincte.

3.                                Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée se fonde sur une interprétation admissible de l'art. 7b des prescriptions, compte tenu notamment de la retenue dont le tribunal doit faire preuve s'agissant de la mise en oeuvre d'une politique publique. Partant, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge des recourants.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                                   Les recours sont rejetés.

II.                                 Les décisions de la Municipalité de Lausanne du 12 janvier 2006 sont confirmées.

III.                                Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants Z._______ et consorts et X._______, solidairement entre eux.

 

 

san/Lausanne, le 9 juin 2006

 

 

                                                          Le président: