CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 24 avril 2006
Composition	Mme Isabelle Guisan, présidente ; M. Jean-Claude Henchoz et M. Jean-Claude Favre, assesseurs.

 

recourant

X._______, c/o A._______, à Genève, représenté par Me Philippe OGUEY, avocat à Lausanne,

  

autorité intimée

CONSEIL COMMUNAL DE ROLLE, représentée par Municipalité de Rolle, à Rolle,

  

 

Objet	Divers
	Recours X._______ c/ décision du Conseil communal de Rolle du 7 février 2006 lui refusant la bourgeoisie communale

 

Vu les faits suivants

A.                                Ressortissant marocain né le 22 janvier 1980, X._______ est venu en Suisse au début de l’année 1991 où il a effectué ses études pendant plus d’une dizaine d’années à Institut international de Rolle (Le Rosey), à Rolle. Par la suite, il a entrepris des études dans une université privée, à Genève. Souhaitant obtenir la nationalité suisse, il a présenté une demande dans ce sens auprès des autorités communales rolloises à la fin de l’année 2000.

Après avoir procédé à une audition conjointe de l’intéressé, la Municipalité de Rolle (ci-après : la municipalité) et la Commission communale de naturalisation de la Commune de Rolle (ci-après : la commission) ont établi un préavis communal, en date du 19 février 2001, constatant qu’une suite favorable ne pouvait être donnée à la requête susmentionnée. Dans ses commentaires, la commission a relevé ce qui suit :

« M. X._______ est un jeune homme cultivé et agréable. Il n’est pas intégré dans la vie rolloise mais dans l’Institut international de Rolle (Le Rosey) dans lequel il a fait ses études. Sa culture et sa connaissance de notre pays sont notoirement insuffisantes à ce niveau d’études.

La commission, à une forte majorité, donne un préavis défavorable à la naturalisation de M. X._______. Elle n’est cependant pas opposée à réexaminer sa candidature dans quelques années. »

B.                               Le 2 octobre 2002, la municipalité et la commission ont procédé à une nouvelle audition de X._______ et ont constaté, dans un préavis communal du 9 octobre 2002, qu’une suite favorable pouvait être donnée à sa requête. Le contenu de ce préavis était rédigé en ces termes :

« (...)

 

Les résultats de l’audition sont les suivantes		Appréciation
		requérant
Connaissance de la langue française :
Parlée		excellente
Autre appréciation		polyglotte
Connaissances civiques (commune/canton/confédération)		assez bonnes
Connaissances historiques (canton/confédération)		assez bonnes
Connaissances géographiques (pays)		bonnes
Intégration
	sociale	assez bonne
	culturelle	assez bonne
	professionnelle

 

Sujets divers abordés :

Nous avons passé beaucoup de temps à parler de ses motivations, puis de ses fiançailles avec une jeune fille de la région, de sa fonction d’entraîneur d’une équipe de football féminine, de son pays d’origine et de son arrivée en Suisse à l’âge de 9 ans.

Métier du candidat – Avenir de sa profession :

Monsieur X._______ est actuellement étudiant. Les études entreprises et la fortune de la famille le mettent à l’abri des difficultés.

Motivation :

Monsieur X._______ est incontestablement très désireux de devenir citoyen suisse.

Commentaires de la commission :

Les études en internat à l’école du Rosey ne l’ont pas rapproché autant des Suisses que l’aurait été une scolarisation en école publique, mais il est à l’aise dans notre pays. La commission donne un préavis favorable à la naturalisation de Monsieur X._______. »

C.                               Le 3 mars 2003, le Département des institutions et des relations extérieures (Service de la population, secteur naturalisations, ci-après : le département) a réceptionné une demande de naturalisation ordinaire au nom du recourant. Par décision du 7 septembre 2005, l’Office fédéral des migrations a accordé à l’intéressé l’autorisation de se faire naturaliser dans le canton de Vaud. Dans sa séance du 22 septembre 2005, la municipalité a adopté un préavis municipal (n° 28-2005) sur l’octroi d’une promesse de bourgeoisie en faveur de X._______. Elle déclare adhérer aux conclusions de la commission du 9 octobre 2002, relève que l’autorisation fédérale a été délivrée au requérant le 7 septembre 2005 et que, rien ne paraissant s’opposer à la demande de ce dernier, elle requiert du Conseil communal de Rolle (ci-après : le Conseil communal) que la bourgeoisie de Rolle soit accordé à l’intéressé. En date du 20 janvier 2006, la commission a également invité le Conseil communal a accorder la bourgeoisie de Rolle au recourant.

D.                               Dans sa séance du 7 février 2006, le Conseil communal a décidé de ne pas accorder la bourgeoisie requise. Cette décision a été notifiée à l’intéressé le 10 février 2006 par une correspondance dont le contenu est le suivant :

« Demande de naturalisation

Monsieur,

Nous portons à votre connaissance que le Conseil communal de Rolle a décidé dans sa séance du 7 février 2006, et par 23 non contre 17 oui, de ne pas vous accorder la bourgeoisie de Rolle.

Nous joignons à la présente un extrait original du procès-verbal de la séance précitée.

Le service cantonal de la population (secteur des naturalisations) est informé de cette décision négative par la remise du document fédéral ad hoc.

La présente décision peut faire l’objet d’un recours au Tribunal administratif du canton de Vaud (15, Av. Eugène-Rambert, 1014 Lausanne). L’acte de recours doit être déposé auprès du Tribunal administratif dans les vingt jours suivant la communication de la décision attaquée ; il doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours. La décision attaquée est jointe au recours. Le cas échéant, ce dernier est accompagné de la procuration du mandataire.

Veuillez croire, Monsieur, à l’assurance de notre considération distinguée. »

E.                               X._______ a recouru contre cette décision le 27 février 2006 en concluant à son annulation. A l’appui de son pourvoi, il allègue en substance que les motifs de la décision attaquée sont trop insuffisants pour qu’il puisse faire valoir ses droits, la seule indication figurant dans la correspondance du 10 février et dans le procès-verbal de la décision attaquée étant le score obtenu par sa candidature. Selon lui, ce défaut ne permet pas à l’autorité de recours de corriger ce vice. Cela étant, il ne peut en aucun cas se positionner par rapport aux raisons qui ont présidé à cette décision négative, ce d’autant plus que le préavis de la commission était positif.

Le recourant s’est acquitté en temps utile de l’avance de frais requise.

F.                                L’autorité intimée s’est déterminée le 10 mars 2006 en concluant implicitement au rejet du recours. Elle précise notamment que la discussion n’a pas été utilisée lors de la séance du Conseil communal.

G.                               Par courrier du 15 mars 2006, X._______ a déclaré renoncer à déposer un mémoire complémentaire.

H.                               A la requête du juge instructeur, le département a produit son dossier en date du 3 avril 2006.

I.                                   Le tribunal a délibéré par voie de circulation.

J.                                 Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Selon l’art. 31 al. 1 LJPA, le recours s’exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l’espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions formelles énoncées à l’art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, le recourant, en tant que destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour recourir au sens de l’art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.

2.                                Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (let. b), ainsi qu'à l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (let. c). Cette dernière hypothèse n'est toutefois pas réalisée en l'espèce.

Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment arrêts TA AC.1999.0199 du 26 mai 2000, AC. 1999.0047 du 29 août 2000, AC.1999.0172 du 16 novembre 2000 et AC.2001.0086 du 15 octobre 2001).

3.                                Jusqu’au 30 avril 2005, la naturalisation des étrangers était régie dans le canton de Vaud par la loi sur le droit de cité vaudois du 29 novembre 1955 (ci-après : aLDCV). Cette loi a été révisée à cinq reprises entre 1988 et 1999 dans un souci de faciliter l’acquisition du droit de cité vaudois. Les révisions les plus importantes ont consisté à attribuer au Conseil d’Etat la compétence d’octroyer le droit de cité cantonal pour tous les cas ordinaires, le Grand Conseil ne restant compétent que dans les cas où le gouvernement n’agréait pas la demande (novelles de 1991 et 1998).

Depuis le 1^er mai 2005, ces dispositions ont été remplacées par une nouvelle loi sur le droit de cité vaudois du 28 septembre 2004 (ci-après : LDCV). Cette dernière a transféré à la Municipalité et au Conseil d’Etat la compétence de statuer sur l’acquisition de la bourgeoisie et du droit de cité cantonal de manière à permettre l’élaboration d’une décision motivée (art. 2 al. 1 let. c et d, art. 4 LDCV). Un droit de recours au Tribunal administratif est instauré par l’art. 52 LDCV, qui stipule ce qui suit :

"1.   Les décisions rendues en application de la présente loi par les autorités         cantonales et communales sont susceptibles de recours auprès du Tribunal          administratif.

2.    En cas d’admission du recours, le Tribunal administratif annule la décision     attaquée et renvoie l’affaire à l’autorité intimée pour nouvelle décision."

4.                                Une disposition transitoire prévoit que les demandes déjà transmises au département avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi seront traitées conformément à l’ancienne législation (art. 53 al. 1 LDCV). Selon l’art. 8 a DCV, après s’être assurée que les conditions de base sont remplies et avoir contrôlé que le dossier contient tous les documents requis, la municipalité transmet le dossier au département avec un préavis détaillé portant signature.  Dans le cas présent, le dossier a été réceptionné par le département le 3 mars 2003, de sorte que la demande de naturalisation a été traitée, à juste titre, conformément à l’ancienne législation, qui accordait au Conseil général ou communal la compétence de statuer, dès l’octroi de l’autorisation fédérale, sur l’octroi de la bourgeoisie (art. 11 aLDCV).

5.                                Même si la nouvelle législation n'est pas applicable à la présente espèce, il reste que le principe d'une motivation des décisions de naturalisation découle de la jurisprudence. Le 9 juillet 2003, le Tribunal fédéral a rendu deux arrêts, l'un concernant la validité d'une initiative populaire demandant que, pour la ville de Zurich, les décisions de naturalisation soient traitées en votations populaires (ATF 129 I 232), l'autre concernant une décision du Conseil d'Etat lucernois rejetant un recours interjeté par des étrangers auxquels les citoyens de la commune d'Emmen avaient refusé la naturalisation en votation populaire (ATF 129 I 217). Dans les deux affaires, le Tribunal fédéral a jugé qu'un refus de naturalisation devait être motivé et que le système de la votation populaire en lui-même ne permettait pas de satisfaire à cette exigence et se révélait ainsi contraire à la Constitution (cette jurisprudence a été rappelée dans un arrêt ultérieur, ATF 130 I 140). Très récemment enfin, le Tribunal fédéral a encore précisé que l'exigence de la motivation devait être comprise comme ayant un caractère individuel, le manque d'intégration du mari ne pouvant, s'agissant de la naturalisation d'un couple, être opposé à l'épouse (arrêt 1P.468/2004 du 4 janvier 2005).

Le Tribunal administratif est lié par cette jurisprudence, qui est du droit positif, et il peut d'autant moins s'en écarter qu'elle correspond au principe consacré par la nouvelle Constitution cantonale du 14 avril 2003 (art. 27 al. 2), entrée en vigueur le même jour, et aux règles instituées par la nouvelle législation devant prochainement entrer en vigueur (cf. Décret sur la mise en œuvre de la nouvelle Constitution cantonale du 2 juillet 2003, entré en vigueur le 1^er septembre 2003).

En l’espèce, la décision contestée émane non pas du corps électoral, statuant en assemblée de commune, mais d’un Conseil communal. Cette solution n’est pas exclue par la jurisprudence exposée ci-dessus et la doctrine considère qu’elle est en tout état de cause préférable à la voie de la décision populaire, dans la mesure où il est possible d’aménager des possibilités de motivation (Jaag, Aktuelle Entwicklungen im Einbürgerungsrecht, ZBL 106 (2005) p. 114 ss, plus spéc. 131 cités dans arrêt TA GE.2004.0184 du 25 avril 2005). Dans l’exposé des motifs relatifs à la nouvelle loi du 28 septembre 2004 (EMPL n° 189, juin 2004), le Conseil d’Etat a émis l’opinion que l’issue d’un scrutin au sein du parlement communal est par nature aléatoire, que le résultat du vote ne donne aucune indication sur les motifs ayant déterminé la décision du conseil de sorte que le candidat n’est pas en mesure de connaître les raisons pour lesquelles sa demande a été rejetée (p. 21). Ces raisons ont manifestement convaincu le Grand Conseil puisque ce dernier s’est prononcé en faveur de décisions prises par l’Exécutif, tant au niveau communal que cantonal (arrêt TA GE.2004.0184 déjà cité). Cependant, dans la mesure où en l’occurrence, la demande du recourant est soumise au régime prévu par l’aLDCV la seule question que doit dès lors se poser le tribunal de céans est de savoir si le Conseil communal a fait connaître les motifs de sa décision négative d’une manière suffisamment précise pour que X._______ puisse faire valoir ses droits.

6.                                Conformément à la jurisprudence précitée, la décision de naturalisation est considérée comme un acte de nature administrative. L’exigence de motivation doit dès lors répondre aux principes généraux applicables en la matière. L’obligation de motiver est satisfaite lorsque l’intéressé peut se rendre compte de la portée de la décision prise à son égard et l’attaquer en connaissance de cause (ATF 121 I 57 consid. 2c ; ATF 117 Ib 86 consid. 4 + réf. cit. ; arrêt TA GE.2004.0184 déjà cité). Une violation du droit à la motivation peut en principe être corrigée dans la procédure de recours subséquente (ibidem).

En l’espèce, le vote du Conseil communal est intervenu à la suite d’un préavis positif, tant de la part de la commission que de la municipalité. Ce préavis soulignait notamment que le requérant était à l’aise dans notre pays et que partant, à tout le moins implicitement, son intégration était tenue pour suffisante. Dans son préavis du 22 septembre 2005, la municipalité a par ailleurs repris le rapport de la commission du 15 février 2001 dont il ressortait que le requérant maîtrisait de manière notoirement insuffisante la culture et la connaissance de notre pays. Se référant à sa seconde audition du mois d’octobre 2002, elle a conclu en revanche qu’il était désormais « à l’aise dans notre pays ». Dans ces conditions, les motifs de la décision négative sont à l’évidence bien trop insuffisants pour que l’intéressé puisse faire valoir ses droits. On rappellera à cet égard que, dans sa correspondance du 10 février 2006, la municipalité s’est simplement référée au score insuffisant (23 non contre 17 oui) obtenu par la candidature en cause. En soi, une telle motivation est à l’évidence insuffisamment explicite pour que X._______ puisse savoir ce qu’on lui reproche exactement et contester les griefs formulés en fournissant, cas échéant, d’autres éléments d’appréciation susceptibles d’en affaiblir la portée. Dans ces circonstances, il faut bien admettre que le grief invoqué dans le pourvoi quant à l’absence de motivation est pleinement fondé. Reste enfin à examiner si ce vice peut être corrigé dans le cadre de la procédure de recours en vertu de la théorie dite « de la guérison » (ATF 126 I 72 + réf. cit.).

7.                                Le droit d’obtenir une décision motivée est inhérent au principe général, de rang constitutionnel, du droit d’être entendu. Une violation de ce droit ne conduit pas nécessairement dans tous les cas à l’annulation de la décision attaquée, puisque le vice peut être réparé par la procédure de recours subséquente à différentes conditions. Aux nombres de celles-ci figure l’exigence que l’autorité de recours dispose du même pouvoir d’appréciation que l’autorité de première instance et qu’il ne résulte pas une péjoration de la situation juridique du recourant. La jurisprudence a encore précisé que la guérison était exclue lorsqu’il s’agissait d’une violation particulièrement grave des droits de la partie et qu’elle devait de toute manière demeurer l’exception (ATF 126 I 72 ; 124 II 138 + arrêts cités ; cf. également, parmi d’autres, arrêts TA GE.2004.0184 déjà cité et AC.1999.0088 du 7 août 2002). Dans le cas présent, non seulement les motifs du refus d’accorder la bourgeoisie sont totalement inconnus du tribunal, mais ce dernier ne dispose pas du même pouvoir d'appréciation que l’autorité communale. On doit dès lors admettre que, dans de telles conditions, une régularisation dans le cadre de la procédure de recours du défaut de motivation n’entre dès lors pas en ligne de compte.

8.                                Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée, le dossier devant être retourné à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants (art. 52 al. 2 LDCV). Vu l’issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront mis à la charge de l’autorité intimée. Obtenant gain de cause, le recourant, qui a procédé avec l’assistance d’un mandataire professionnel, a droit à des dépens (art. 38 et 55 LJPA).

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du Conseil communal de Rolle refusant l’octroi de la bourgeoisie communale en faveur de X._______ est annulée, le dossier étant retourné à l’autorité précitée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.                                Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Rolle.

IV.                              La Commune de Rolle versera au recourant une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 24 avril 2006/san

 

                                                         La présidente:                                 

                                                                    

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint