CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 6 juin 2007

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Guy Dutoit et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Recourant

X._______, à Nyon,

Autorité intimée

Municipalité de Nyon, représentée par Gloria Capt, avocate, à Lausanne.

Objet	Autorisation d’exploiter un service de taxis
	Recours X._______ c/ décision de la Municipalité de Nyon du 13 mars 2006 (lui retirant avec effet immédiat ses deux autorisations de taxi respectivement de type A et de type B)

Vu les faits suivants

A. X._______ est un exploitant de taxis de la Commune de Nyon, titulaire d'une autorisation de type B (autorisation d'exploiter publiquement un service de taxis sur le territoire communal, sans permis de stationnement sur le domaine public) depuis le 20 avril 1994. Il est également titulaire d’une autorisation de type A lui permettant de stationner sur le domaine public, suite à un arrêt rendu par le Tribunal administratif le 13 janvier 1997.

B. Le 3 mars 2004, la Municipalité de la Commune de Nyon (ci-après: la municipalité), représentée par A._______, municipale, B._______, chef de la police municipale, et C._______, brigadier, ont entendu le recourant. Le procès-verbal d’audition mentionne en préambule ce qui suit:

« Cette audition, qui a été ordonnée par la Municipalité, selon décision du 23 février 2004, est rendue nécessaire notamment par le fait que:

- le courrier qui vous est adressé sous lettre signature nous est systématiquement retourné avec la mention « non réclamé »;

- notre préposé au service des taxis, le brigadier C._______, rencontre des difficultés dans la gestion administrative de votre dossier. ».

A l’occasion de cet entretien, diverses questions ont été posées à l'intéressé concernant ses domiciles, son taux d’activité, le nom de ses chauffeurs et leurs taux d’activité, le paiement des charges sociales, les véhicules utilisés, ainsi que des faillites le touchant de près ou de loin.

C. Le 18 mars 2004, X._______ a écrit à la municipalité qu’il considérait que les informations requises relevaient d'un abus d’autorité. Il s’est également plaint du fait que la police municipale faisait preuve d’une grande tolérance à l’égard de ses concurrents et violait le principe de l’égalité de traitement.

D. Par courrier du 14 avril 2004, la municipalité a écrit à l'intéressé ce qui suit:

« Vous avez été entendu le 3 mars 2004 en présence de Madame A._______, Municipale de police.

A la suite du procès-verbal qui a été établi, notre Autorité a requis des investigations complémentaires afin de se déterminer en toute connaissance de cause.

Nous vous invitons à nous communiquer, conformément à votre engagement, les taux d’activité moyens de [divers noms des chauffeurs].

Notre détermination ne vous parviendra pas avant la fin du mois de mai 2004. ».

Le 28 avril 2004, X._______ a répondu à la municipalité qu’il la considérait comme incompétente pour exiger les renseignements en cause. En conséquence, il réclamait qu’une décision susceptible de recours soit rendue à son égard. Par courrier du 9 août 2004, la municipalité a une nouvelle fois invité le recourant à lui communiquer les taux d’activité moyens de ses chauffeurs. Elle lui indiquait également qu'en raison d’investigations complémentaires toujours en cours, sa détermination ne lui parviendrait pas avant la fin du mois de septembre 2004. Le 22 décembre 2004, la municipalité, se référant à son courrier du 9 août 2004 qui lui avait été retourné avec la mention « non réclamé », et qu’elle avait renvoyé sous pli simple, a invité « une dernière fois » le recourant à lui transmettre les taux d’activité moyens des chauffeurs occupés à la conduite du véhicule VD *******, ainsi que le nombre d’heures qu’il consacrait lui-même à la conduite du véhicule susmentionné. Elle terminait ainsi son courrier: « Vu ce qui précède, et en raison d’investigations complémentaires qui sont toujours en cours, votre autorisation de type A est renouvelée de façon provisoire à partir du 1^er janvier 2005. ».

E. En date du 21 décembre 2005, la Police municipale de Nyon a dénoncé X._______ à l’Inspection cantonale du travail avec copie au Registre du commerce, à l’Administration fédérale des contributions, Division principale de la taxe sur la valeur ajoutée, à la Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS et à la SUVA. Elle mentionnait notamment le fait qu’elle n’avait pas pu obtenir divers renseignements et que tout lui laissait croire que des irrégularités existaient au niveau TVA, AVS, LAA, inscription au registre du commerce, tenue d’une comptabilité et durée du travail des conducteurs.

F. Le 23 décembre 2005, la municipalité a envoyé à l'intéressé un courrier qui commençait par la phrase suivante: « En raison d’investigations complémentaires qui sont toujours en cours, votre autorisation de type A est renouvelée de façon provisoire à partir du 1^er janvier 2006. ».

G. Par décision du 13 mars 2006, la municipalité a retiré les deux autorisations de type A et B de X._______ avec effet immédiat et pour une durée indéterminée. Elle a précisé qu’une nouvelle demande ne pourrait être présentée avant l’expiration d’un délai de deux ans. Elle motivait sa décision comme suit:

« - non-respect répété du Règlement concernant le service des taxis, en particulier les articles 43, 46, 49, 51, 52 et 54;

- refus réitérés de renseigner l’autorité compétente (cf. divers courriers, téléphones et convocations);

- infractions aux dispositions de l’Ordonnance sur la durée du travail et du repos des conducteurs professionnels (OTR2 articles 17/5, 22/2, 22/3, 23/1, 23/2, 23/5) + 93/2 LCR + 26 et 74/5 OAC;

- non-respect de vos obligations d’indépendant et d’employeur en matière de TVA, AVS, LAA (impossibilité de fournir une comptabilité, pas d’inscription du Registre du Commerce);

- gestion financière déficitaire (faillite précédente qui s’est soldée par un découvert de plus de Fr. 80'000.--, actes de défauts de biens, poursuites en cours, impôts communaux, cantonal et fédéral impayés depuis 2003).

Enfin, nous constatons que:

- Le véhicule Citroën (anciennement VD *******) a été immatriculé le 6 mars 2006 au nom de la Société anonyme D._______, place 1._______, 1260 Nyon (café-bar-dancing). Ce véhicule porte actuellement les plaques VD *******.

- Vos plaques de transport professionnel de personnes VD ******* ont été déposées à l’Office postal de Prangins le 7 mars 2006.

- Vous ne disposez actuellement d’aucun véhicule pour exercer votre activité.

Au vu de tous les éléments invoqués, il appert que vous ne remplissez plus les conditions requises pour l’exploitation d’un service de taxis. »

H. Par recours du 3 avril 2006 (sceau postal du 4 avril 2006), X._______ (ci-après: le recourant) a conclu à l’annulation de la décision précitée, au renvoi du dossier pour octroi des concessions A et B de taxis, à ce que ordre doit donné à la municipalité de lui délivrer immédiatement ces documents sous la sanction de l’art. 291 (sic) CP, sous suite de frais. Il estime en premier lieu que le document du 13 mars 2006 n’est pas véritablement une décision motivée, car elle se limite à un catalogue abstrait de violations et mettrait à sa charge des obligations inexistantes. Le recourant considère en outre que son droit d’être entendu a été violé. De plus, il soutient être harcelé par les autorités, qui abuseraient de leur pouvoir à son égard et n’interviendraient pas auprès de ses concurrents alors même que ceux-ci violeraient également les règles légales. Il se réfère à la liberté économique, à l’égalité de traitement et au principe de la proportionnalité ainsi qu’au Traité de l’Union européenne.

Le même jour, le recourant a déposé une demande de mesures provisionnelles, tendant au maintien des concessions A et B.

Le recourant s'est acquitté en temps utile de l'avance de frais requise.

I. Le 18 mai 2006, la municipalité a déposé ses observations en concluant au rejet du recours. Elle explique que la décision fait suite à des problèmes récurrents rencontrés avec l'intéressé depuis plusieurs années, notamment l’impossibilité d’obtenir des renseignements requis au début de l’année 2004 déjà.

J. Le 19 juin 2006, le recourant a déposé sa réponse aux observations de la municipalité. Il conteste les reproches qui lui sont faits et explique notamment n’avoir pas fourni les renseignements demandés par les autorités car celles-ci se fondaient sur des bases légales dépassées.

K. Par décision incidente du 5 juillet 2006, le juge instructeur du Tribunal administratif a partiellement admis la requête d’effet suspensif, soit uniquement en tant qu’elle concernait l’autorisation de type A. Il a considéré que, dans la mesure où le recourant n’exploitait plus de véhicule en concession B, sa requête d’effet suspensif était dénuée d’objet sur ce point.

L. Dans sa réponse du 6 octobre 2006, la municipalité estime n’avoir pas violé le droit d’être entendu du recourant et expose les raisons pour lesquelles elle considère que ce dernier a transgressé de façon grave et répétée plusieurs dispositions du règlement communal du service des taxis. Elle a requis en outre la production de deux dossiers pénaux concernant l'intéressé, ainsi que diverses mesures d’instruction.

M. Le 13 décembre 2006, le recourant a déposé un mémoire complémentaire.

N. Le 13 février 2007, la municipalité a confirmé les conclusions prises dans sa réponse et a réitéré sa requête de mesures d’instruction.

O. Le 22 février 2007, le juge d’instruction de l’arrondissement de la Côte a remis en consultation au Tribunal administratif des dossiers en relation avec le recourant.

P. Constatant que l’ensemble des dossiers pénaux concernant le recourant n’avait pas été produit, le juge instructeur a invité le juge d’instruction de l’arrondissement de la Côte de lui faire parvenir l’ensemble des dossiers ouverts à l’encontre du recourant. Ces dossiers sont parvenus au Tribunal administratif le 8 mai 2007.

Q. Une audience a eu lieu le 9 mai 2007, en présence des parties et de son conseil en ce qui concerne la municipalité. A cette occasion, ces dernières ont pu faire entendre leurs arguments. La municipalité a notamment produit une copie de son exemplaire de la décision litigieuse, sur laquelle figure l’annotation manuscrite suivante: « Notifié le 13.03.06 à 1725. Déclare ne plus travailler et devoir aller au social. Refuse de signer et de prendre la lettre. Refuse après lecture de la première page ». Sur cette base, modifiant ses conclusions initiales, elle a soutenu que le recours déposé le 4 avril 2006 était tardif en raison du fait que la décision attaquée avait été notifiée oralement au recourant le 13 mars 2006 et que le délai de recours serait donc venu à échéance le 2 avril 2006. En cours d’audience, l’autorité intimée a soutenu également que le recours était sans objet, vu qu’il concernait des autorisations qui n’auraient de toute façon pas été valables au-delà du 31 décembre 2006. Elle a aussi attiré l’attention du tribunal sur la situation douteuse du recourant sous l’angle de la police des étrangers et a produit un courrier du service de la population du 16 février 2007 impartissant un dernier délai à l'intéressé pour fournir les documents nécessaires à la réactivation de son autorisation d’établissement. Se prononçant sur la pratique municipale, B._______ a déclaré qu’il était toléré que les exploitants de taxis soient simplement détenteurs du véhicule utilisé et non propriétaires, comme l’exigeait le règlement. Répondant à une question du recourant, B._______ a aussi indiqué ne pas avoir retiré l’autorisation à un autre exploitant ayant provoqué un accident mortel de la circulation. Le brigadier C._______ a enfin été entendu à titre de témoin. Il a déclaré ce qui suit:

« Je suis responsable des taxis à la Commune de Nyon. Cette activité représente ¼ de mon travail. Depuis 5 ans environ, je rencontre d’importants problèmes de communication avec le recourant, que je n’arrivais jamais à joindre par téléphone et qui ne répondait pas non plus à mes nombreux courriers. Je n’ai jamais eu ce type de problème avec les autres exploitants. En 2007, je n’ai aperçu le recourant au volant du véhicule VD ******* qu’à deux seules reprises. Je le vois trop peu pour savoir s’il respecte ou viole le règlement. Sur le plan administratif en revanche, je suis confronté aux problèmes évoqués ci-dessus. Enfin, je conteste persécuter le recourant, car je traite tout le monde de la même manière. Les plaques VD ******* sont utilisées alternativement sur deux véhicules, ce dont le recourant ne m’a pas avisé comme il devait le faire. »

R. Le tribunal a statué par voie de circulation.

S. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. Selon l’art. 31 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours s’exerce par écrit dans les vingt jours dès la communication de la décision attaquée.

En l’espèce, il y a lieu d’examiner la question de la recevabilité du recours, soulevée par l’autorité intimée au cours de l’audience.

Le Tribunal administratif relève tout d’abord à cet égard que le grief est soulevé à un stade tardif de la procédure et qu’il paraît peu judicieux de rendre une décision d’irrecevabilité lorsque la procédure a atteint le stade de l’audience de jugement, d’autant plus que l’autorité intimée avait connaissance de cette pièce depuis le 13 mars 2006 et n'en a jamais fait état avant l'audience de jugement. En outre, il faut constater que le procès-verbal de notification de la décision attaquée laisse planer de sérieux doutes sur le caractère complet de la notification orale de l’acte. Si, comme cela est indiqué sur le document en cause, seule la première page a été lue, cela signifie automatiquement que le recourant n’a pas été informé des voies de recours existantes - qui figurent au bas de la seconde page -, ce qui suffit à vicier la notification. N’ayant pu prouver la notification régulière de l’acte le 13 mars 2006, l’autorité intimée doit supporter l’échec du fardeau de la preuve. Il faut dès lors partir de l’idée que, selon l’expérience générale de la vie, l’acheminement d’un courrier peut prendre deux à trois jours et que la décision litigieuse a pu être notifiée le 15 ou le 16 mars 2006, ce qui entraîne la recevabilité du recours.

2. L’autorité intimée soutient ensuite que le recours serait sans objet. Selon elle, le recours est dirigé contre le retrait des autorisations délivrées pour l’année 2006, aujourd’hui caduques et aucune nouvelle autorisation n’a été délivrée pour l’année 2007. Même s’il admettait le recours, le tribunal ne pourrait à ses yeux que constater l’illégalité du retrait des autorisations couvrant l’année 2006, mais ne pourrait pas accorder au recourant des autorisations pour 2007. Par ailleurs, toujours selon l’autorité intimée, le recourant aurait dû recourir en janvier 2007 contre le non-renouvellement de ses autorisations pour 2007.

Par décision incidente du 5 juillet 2006, le juge instructeur a admis la requête d’effet suspensif du recourant en tant qu’elle concernait l’autorisation de type A, le recourant demeurant au bénéfice de dite autorisation pendant le déroulement de la procédure. Il a par contre considéré que, dans la mesure où le recourant n’exploitait plus de véhicule en concession B, sa requête d’effet suspensif était dénuée d’objet sur ce point. Sur la base de ces faits, le recourant n’avait aucune raison de recourir contre le non-renouvellement de ses autorisations pour 2007, d’autant plus que celui-ci ne s’est pas manifesté sous la forme d’une décision susceptible de recours, mais a simplement consisté en une inaction de l’autorité. Il ne peut ainsi être reproché au recourant de n’avoir pas déposé de recours contre l’absence de renouvellement pour l’année 2007. L’intérêt du recourant à une admission du recours demeure, dans la mesure où une telle admission lui permettrait d’être en bien meilleure position pour requérir le renouvellement de ses autorisations pour 2007, et en particulier lui éviterait d’être soumis au délai d’attente de deux ans imposé par la décision attaquée. L'argument de l'intimée doit dès lors être également rejeté sur ce point.

3. De son côté, le recourant allègue tout d'abord que la décision litigieuse n’est pas une décision au sens formel, dans la mesure où elle se limite à « énoncer un catalogue abstrait » de prétendues violations.

Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce et ayant pour objet (a) de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations; (b) de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits ou d’obligations; (c) de rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). En l’occurrence, la décision entreprise correspond aux critères énumérés ci-dessus, le retrait des concessions A et B constituant une annulation des droits du recourant. Le fait que la motivation soit relativement abstraite n’enlève rien à son caractère de décision.

4. a) L’art. 8 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR) donne la compétence aux communes de réglementer le service de taxis, l’administration du domaine public étant en outre une tâche propre des communes dont la gestion incombe aux municipalités (art. 2 al. 2 lettre c et 42 ch. 2 de la loi cantonale du 28 février 1956 sur les communes [LC]) dans les limites posées par les principes constitutionnels tels que la liberté économique (art. 27 Cst.) et l’égalité de traitement (art. 8 Cst.) (v. arrêt du Tribunal fédéral 2P.39/2002 du 28 octobre 2002). Le Tribunal administratif n’a donc pas la compétence de réexaminer l’opportunité des décisions de la municipalité en matière de service de taxis, son pouvoir d’examen étant limité au contrôle de la légalité et à l’abus ou l’excès du pouvoir d’appréciation de l’autorité communale.

b) En l'espèce, le règlement concernant le service des taxis de la Commune de Nyon (ci-après: le règlement) a été adopté par le conseil communal les 11 mai 1959, 14 décembre 1964, 26 mai 1975 et 8 mars 1982. Il a été approuvé par le Conseil d'Etat les 17 juillet 1959, 20 mars 1965, 15 octobre 1975 et 12 novembre 1982 et approuvé par la Division fédérale de la police, à Berne, les 11 novembre 1975 et 5 octobre 1982. Selon l'art. 43 règlement, pour obtenir l'autorisation d'exploiter un service de taxis, il faut avoir une bonne réputation (lettre a), établir que les conducteurs et les véhicules répondent aux exigences du règlement (lettre b), être propriétaire des voitures utilisées (lettre c), disposer de locaux suffisants pour garer les véhicules et les entretenir (lettre d) et offrir aux conducteurs des conditions de travail garantissant la sécurité du service, notamment en ce qui concerne le repos et les vacances (lettre e). L’autorisation de type A, avec permis de stationnement aux emplacements désignés par le Service de police, n’est délivrée que dans la mesure où les exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public le permettent (art. 45 règlement). L’autorisation de type B, sans permis de stationnement sur le domaine public, est accordée sans limitation quant au nombre (art. 46 règlement). Les autorisations sont valables du 1er janvier au 31 décembre. Elles doivent être renouvelées à la fin de l'année (art. 48 règlement). L’autorisation n’est pas renouvelée ou elle est retirée si l’exploitant ou les conducteurs à son service ont enfreint de façon grave ou répétée les dispositions du règlement, les mesures d’exécution ou les règles de la circulation. Il en est de même lorsque l’exploitant ne remplit plus les conditions pour l’octroi de l’autorisation. Le retrait ou le refus de renouvellement est ordonné à titre temporaire ou pour une durée indéterminée. Si le retrait ou le refus de renouvellement est prononcé pour une durée indéterminée, une nouvelle demande ne pourra pas être présentée avant l’expiration d’un délai de deux ans (art. 49 règlement). L’exploitant remet au service de police un état détaillé des conducteurs à son service et des véhicules autorisés. Toute modification doit être immédiatement annoncée. L’engagement de nouveaux conducteurs ou la mise en service de nouveaux véhicules ne peut s’effectuer qu’avec l’autorisation préalable de la municipalité (art. 51 règlement). L’exploitant est tenu de se prêter aux contrôles exercés par le service de police (art. 54 règlement).

5. a) Selon l’art. 27 Cst., la liberté économique est garantie; elle comprend notamment le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice. L’atteinte à ce droit fondamental doit se fonder sur une base légale suffisante, être justifiée par un intérêt public et être proportionnée au but visé (art. 36 Cst.). Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts - ATF 130 II 425 consid. 5.2 p. 438 s.; 126 I 219 consid. 2c et les arrêts cités).

b) Dans la mesure où le recourant, dans sa réponse aux déterminations de l’autorité intimée, remet en question le bien-fondé des obligations découlant du règlement, qui serait obsolète et dépourvu de base légale pour ce qui concerne la durée du travail et du repos, il y a lieu de procéder au contrôle de la constitutionnalité dudit règlement. Ce contrôle se limitera toutefois aux dispositions pertinentes pour le cas d’espèce (soit les art. 43, 51 et 54 du règlement), ce qui n’est pas le cas des dispositions relatives à la durée du travail et du repos, comme on le verra ci-dessous (consid. 6b/aa).

Les art. 43, 51 et 54 du règlement posent des conditions à l’exercice de l’activité d’exploitant de taxis. Ils trouvent leur fondement dans l’art. 8 LVCR et disposent à ce titre d’une base légale suffisante. Ils sont justifiés par un intérêt public, à savoir la sécurité des employés des exploitants, la sécurité des clients et la sécurité des autres usagers de la route. En particulier l’obligation de se prêter aux contrôles exercés par le service de police doit permettre aux autorités de disposer des informations nécessaires à la gestion du service des taxis. Enfin, les conditions posées ne portent que très légèrement atteinte à la liberté économique des exploitants de taxis et sont proportionnées au but visé (cf. ATF 92 I 100, 102 s.; Etienne Grisel, Liberté économique, Berne 2006, p. 246). Les art. 43, 51 et 54 du règlement doivent dès lors être considérés comme conformes aux exigences constitutionnelles.

6. Le recourant fait grief à l’autorité intimée d’avoir violé son droit d’être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. Il estime qu’on ne lui a pas donné la possibilité de réfuter les motifs invoqués à l’appui du retrait. Cette argumentation ne peut être suivie. En effet, le recourant a été entendu par l’autorité intimée le 3 mars 2004. A l’occasion de cet entretien, diverses questions lui ont été posées sur des points - retenus par l'autorité pour fonder sa décision du 13 mars 2006 - concernant ses domiciles, le nom de ses chauffeurs et leurs taux d’activité, le paiement des charges sociales, son taux d’activité, les véhicules utilisés, des faillites le touchant de près ou de loin. Par ailleurs, les divers courriers des autorités communales lui demandant des renseignements peuvent être considérés comme autant d’invitations à s’exprimer.

La garantie constitutionnelle du droit d’être entendu implique également que l’administré soit informé du contenu d’une procédure ouverte à son encontre, de manière à ce qu’il soit conscient de l’importance des intérêts en jeu et qu’il puisse prendre les mesures nécessaires (Jean-François Aubert / Pascal Mahon, Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurich-Bâle-Genève 2003, n° 6 ad art. 29 Cst., p. 267). En l’occurrence, même si le procès-verbal de l’audition du 3 mars 2004 ne fait état d’aucune information ou avertissement relatif au retrait de l’autorisation A ou B, il faut considérer que les lettres envoyées par la suite, notamment à la fin de l’année 2004 et 2005 (indiquant « en raison d’investigations complémentaires qui sont toujours en cours, votre autorisation de type A est renouvelée de façon provisoire ») devaient permettre au recourant de se rendre compte qu’il risquait de perdre ses autorisations s’il ne réagissait pas. La décision attaquée n’a ainsi pas été rendue en violation du droit d’être entendu de l’intéressé.

7. Il convient d’examiner ensuite si les motifs invoqués par l’autorité intimée sont pertinents, en particulier si les faits reprochés au recourant sont avérés. A cet égard, la maxime inquisitoire, qui domine la procédure administrative, impose à l'autorité d'établir d'office l'ensemble des faits déterminants avant de rendre sa décision en procédant spontanément et dans la mesure où l'on peut raisonnablement l'exiger d'elle aux investigations nécessaires à cet effet (cf. parmi d'autres ATF 110 V 48 consid. 4a et les références citées; Alfred Koelz / Isabelle Haener, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998, n° 268 p. 97). Ce principe n'est toutefois pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir qui incombe aux parties de collaborer à l'établissement des faits pertinents, notamment dans les procédures qu'elles introduisent elles-mêmes ou dans lesquelles elles font valoir leurs propres droits.

a) L’intimée se fonde tout d'abord sur des « infractions aux dispositions de l’Ordonnance sur la durée du travail et du repos des conducteurs professionnels (OTR2 articles 17/5, 22/2, 22/3, 23/1, 23/2, 23/5) + 93/2 LCR + 26 et 74/5 OAC », ainsi que sur le non-respect des « obligations d’indépendant et d’employeur en matière de TVA, AVS, LAA (impossibilité de fournir une comptabilité, pas d’inscription du Registre du Commerce) ». Ces allégations ne sont pas documentées et aucun élément de preuve ne ressort du dossier de sorte qu'on ne saurait tenir ces infractions pour établies. La municipalité elle-même ne semble concevoir que de simples soupçons, comme cela ressort de sa dénonciation à l’inspection cantonale du travail, dans laquelle elle indiquait que tout lui « laissait croire » que des irrégularités existaient au niveau TVA, AVS, LAA, inscription au registre du commerce, tenue d’une comptabilité et durée du travail des conducteurs.

b) L’intimée invoque ensuite le non-respect répété du règlement, en particulier les art. 43, 46, 49, 51, 52 et 54. Elle cite ensuite les refus réitérés de renseigner l’autorité compétente (cf. divers courriers, téléphones et convocations), de même que la gestion financière déficitaire (faillite précédente qui s’est soldée par un découvert de plus de Fr. 80'000.--, actes de défauts de biens, poursuites en cours, impôts communaux, cantonal et fédéral impayés depuis 2003). Il s’agit en fait de répétitions, ces infractions représentant en réalité les violations des art. 43, 51, 52 et 54 du règlement. Quant aux art. 46 (relatif à l’autorisation B qui peut être accordée sans limitation quant au nombre) et 49 (fixant les conditions du retrait ou du refus de renouvellement des autorisations) du règlement, il ne s'agit pas de dispositions susceptibles d'être violées et ne peuvent donc être prises en considération. Il y a dès lors lieu d’examiner si les autres dispositions invoquées, soit les art. 43, 51, 52 et 54 du règlement, ont en revanche effectivement été transgressées.

Au vu des pièces figurant au dossier ainsi que de l’audience du 9 mai 2007, la violation des art. 51 (relatif aux documents qui doivent être remis au service de police par l'exploitant) et 54 (relatif à l'obligation de l'exploitant de se prêter aux contrôles du service de police) du règlement est claire. Le recourant s’est constamment refusé à remettre les informations requises aux autorités et a tenté de manière répétée de se soustraire au contrôle du service de police. La violation de l’art. 52 du règlement (concernant la gestion du personnel et des clients) n’est quant à elle pas avérée. Reste à examiner la violation de l’art. 43 du règlement. La municipalité n’expose pas de manière explicite en quoi cet article serait violé. Compte tenu des faits mentionnés dans la décision attaquée (à savoir la situation financière du recourant), il apparaît que c’est principalement la condition de la bonne réputation (lettre a) qui pose problème. En effet, concernant la condition relative à l'obligation d'être propriétaire des voitures utilisées (lettre c), il ressort des déclarations de B._______ en audience que la commune tolère que les exploitants de taxis soient simplement détenteurs du véhicule utilisé. S'agissant de la condition imposant de disposer de locaux suffisants pour garer les véhicules et les entretenir (lettre d), l’autorité intimée n’avance aucun élément permettant de mettre en doute sa réalisation. Quant à la condition exigeant d'offrir au conducteur des conditions de travail garantissant la sécurité du service (lettre e), elle a été examinée ci-avant sous point aa.

Le recourant ne remet pas sérieusement en cause, à juste titre, la condition de bonne réputation à laquelle est subordonné l'octroi des autorisations de taxi. Le Tribunal fédéral a en effet jugé que l’exploitation - d’une manière indépendante - d’un service de taxi avec permis de stationnement sur des emplacements balisés sur le domaine public se rapprochait d’un service public, avec les exigences que cela comportait (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2P.56/2002 du 18 juin 2002 consid. 3.1). Le Tribunal administratif a ainsi précisé que ceux qui exerçaient un tel service de taxi devaient être particulièrement fiables, d’autant que les clients n’avaient en principe pas le choix du chauffeur auquel ils se confiaient. Les titulaires d’une autorisation A doivent donc présenter de sérieuses garanties de rapidité, de sûreté, de courtoisie, de sang-froid, d’honnêteté et de respect de l’ensemble des législations (arrêts TA GE.2006.0016 du 16 janvier 2007 et GE.2004.0132 du 30 juin 2005). Dans un autre arrêt, le Tribunal administratif a renoncé à examiner l'ensemble des circonstances, notamment des manquements répétés à la réglementation intercommunale en matière de taxis, des infractions à la législation sur la sécurité routière, des dettes et des actes de défaut de biens, qui auraient pu porter atteinte à la bonne réputation. Il a en effet jugé qu'au regard du comportement des intéressés durant plus de trois ans, empreint d'irrespect, voire d'ignorance des lois et des autorités chargées de les appliquer, l'intérêt public à les empêcher d'exploiter leur service de taxis - durant la procédure de recours au fond - prenait le pas sur leur intérêt privé à se voir provisoirement réintégrés dans l'exercice de leur profession (arrêt TA GE.2001.0118 du 19 septembre 2002; il convient de relever que l’intérêt privé des recourants était dans cette affaire limité étant donné que le retrait visait uniquement une autorisation B, alors que les recourants étaient par ailleurs titulaires d'une autorisation de type A sur le territoire d’autres communes).

Dans un arrêt portant sur le refus de délivrer une autorisation de pratiquer le placement privé, le Tribunal administratif a rappelé que le droit fédéral ne précisait pas la notion de bonne réputation et qu'en général, on entendait par ce terme l'absence de condamnation pénale non radiée, mais qu'on ne pouvait exclure que la réputation d'une personne soit entachée sans qu'il y ait de telles inscriptions au casier judiciaire. Il a ajouté que lorsqu'il s'agissait de savoir si un requérant pouvait, en raison de son honorabilité, être admis à une profession soumise à autorisation, l'autorité qui devait apprécier ce fait ne pouvait pas se contenter de considérer les choses d'une manière purement formelle, mais devait bien plutôt examiner de façon concrète et sur la base du principe de la proportionnalité - qui comprend notamment la nécessaire adéquation d'une exigence avec le but recherché - si la conduite du requérant était entachée au point qu'il apparut comme inapte à exercer la profession en cause, notamment au vu de son caractère et de la confiance que l'on pouvait avoir en lui. Il a jugé que tel était le cas d'une personne qui avait pratiqué le placement privé, personnellement et en fait, grâce à des prête-noms ou à des sociétés, sans avoir obtenu l'autorisation nécessaire et au mépris d'une interdiction clairement signifiée par l'autorité compétente (arrêt TA GE.2001.0037 du 5 novembre 2001 et les références citées, soit ATF 100 Ia 197; 104 Ia 187; JT 1980 I 59).

En l’espèce, il apparaît que le comportement du recourant a durant plusieurs années été empreint d'irrespect, voire d'ignorance des lois et des autorités chargées d'appliquer ces dernières. Sa situation financière est en outre des plus précaires (sont avérés une faillite qui s’est soldée par un découvert de plus de Fr. 80'000.-- et des actes de défauts de biens). A cela s’ajoute le fait que, selon les informations obtenues lors de l’audience, le recourant est en situation douteuse sous l’angle de la police des étrangers (cf. courrier du SPOP du 16 février 2007 impartissant un dernier délai au recourant pour fournir les documents nécessaires à la réactivation de son autorisation d’établissement). Quant aux procédures pénales pendantes, elles ne fournissent pas d’indications déterminantes dans la mesure où elles n’ont pas encore donné lieu à un jugement entré en force. Enfin, il y a lieu de relever à décharge du recourant que son attitude à l'égard de ses clients ou de ses collègues chauffeurs de taxi n’a apparemment jamais fait l’objet de plaintes. Malgré cette dernière circonstance, le tribunal, appréciant l’ensemble des éléments, admet l’interprétation de l’intimée selon laquelle le recourant ne remplit plus l'exigence de bonne réputation, soit qu'il ne présente pas les garanties de rapidité, de sûreté, d’honnêteté et de respect de l’ensemble des législations dont doivent disposer, selon la jurisprudence susmentionnée, les titulaires d’une autorisation A. C’est ainsi à juste titre que celle-ci lui a été retirée.

Le retrait de l’autorisation B doit faire l'objet d'une appréciation différente. Il faut se souvenir que les sanctions administratives n’ont pas tant pour but de punir que d’obtenir le respect des règles légales (cf. arrêt TA GE.2006.0179 du 2 mars 2007). Dans l’application de ces sanctions, l’administration est liée par les principes généraux du droit administratif, en particulier le principe de la proportionnalité. Pour comparaison, dans l’arrêt GE.2006.0016 mentionné ci-dessus concernant un recourant qui avait persisté dans son comportement contraire au droit (violation des règles de stationnement) après une mise en garde, un avertissement, un sévère avertissement et une sanction administrative, celui-ci s’était vu sanctionné d’une décision de retrait de son autorisation B pendant un mois, avec sursis, et délai d’épreuve pendant deux ans. Les mêmes faits avait justifié le refus d’une autorisation A, lequel avait été considéré comme proportionné puisque le recourant disposait encore d’une autorisation B. En l’espèce, un retrait de durée indéterminée de l’autorisation B paraît disproportionné. Il faut garder à l’esprit que les faits reprochés à l’intéressé consistent avant tout en des insoumissions à des ordres de l’autorité, qui sont graves de par leur caractère répétitif, mais qui ne constituent pas en tant que telles des délits majeurs (cf. pour comparaison l’art. 292 CP punissant d’une simple amende l’insoumission à une décision de l’autorité). L’intérêt public en cause ne justifie pas de priver le recourant de toute possibilité d’activité professionnelle. Un retrait de l’autorisation B d’une durée limitée aurait pu se justifier, mais un retrait de durée indéterminée, soit en réalité de deux ans au minimum, est contraire au principe de proportionnalité. Le recours doit ainsi être partiellement admis et la cause retournée à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants, à savoir la délivrance d'une autorisation B en faveur du recourant à partir du jour où le présent arrêt entrera en force et valable jusqu’au 31 décembre 2007. Il reviendra à l'intéressé de requérir, s'il le souhaite, le renouvellement de cette autorisation en temps utile pour l’année prochaine.

c) La décision attaquée repose aussi sur le fait que le recourant ne disposait d’aucun véhicule pour exercer son activité. L'intéressé a déclaré au cours de l’audience exercer son activité au moyen du véhicule VD *******, appartenant à sa sœur, mais immatriculé à son nom, fait qui n’a pas été contesté par l’autorité intimée. Les faits étant établis dans leur état au jour où l’autorité statue et l’instance de recours pouvant ainsi tenir compte de faits postérieurs à la décision attaquée (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2^e éd., Berne 2002, p. 265 s), il faut ainsi considérer que le recourant dispose d’un véhicule pour exercer son activité.

8. Le recourant soutient enfin être harcelé par les autorités, qui abuseraient de leur pouvoir à son égard et n’interviendraient pas auprès de ses concurrents alors même que ceux-ci violeraient également les règles légales.

D'une façon générale, le principe de la légalité l'emporte sur celui de l'égalité. Un administré ne peut pas invoquer le principe de l'égalité de traitement pour bénéficier d'un traitement accordé illégalement à des tiers. En d'autres termes, il n'y a pas d'égalité dans l'illégalité. Si toutefois l'autorité ne paraît pas disposée à renoncer à sa pratique contraire à la loi, l'intérêt du justiciable à l'égalité de traitement l'emporte sur le respect de la légalité; encore faut-il, en ce cas, qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose. Tout dépend donc de l'attitude de l'autorité (cf. ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392; 125 II 152 consid. 5 p. 166; 122 II 446 consid. 4a p. 451/452 et les arrêts cités).

En l’occurrence, le tribunal estime convaincant le témoignage du brigadier C._______ affirmant qu’il traite de la même manière tous les exploitants de taxis. Les motivations de l’autorité intimée paraissent cependant moins claires lorsque le commandant B._______ indique qu’il n’a pas retiré l’autorisation à un autre exploitant ayant provoqué un accident mortel de la circulation. Cela étant, on ne saurait admettre que l’on est en présence d’une pratique illégale dans laquelle l’autorité a l’intention de persévérer et le recourant ne peut pas se prévaloir du principe de l’égalité dans l’illégalité pour obtenir une restitution de son autorisation A.

9. Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être partiellement admis et la cause retournée à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants au sujet de l’autorisation B. La décision attaquée est confirmée au surplus.

Vu l'issue du pourvoi, l’émolument sera mis partiellement à charge du recourant et partiellement à charge de l’autorité intimée. Cette dernière, qui a procédé avec le concours d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens réduits (art. 55 al. 1 LJPA).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision de la Municipalité de Nyon du 13 mars 2006 est partiellement annulée et le dossier retourné à l’autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants en ce qui concerne l’autorisation B. La décision est confirmée au surplus.

III. Un émolument partiel de 200 (deux cents) francs est mis à la charge de la Commune de Nyon.

IV. Un émolument partiel de 300 (trois cents) francs est mis à la charge de X._______.

V. X._______ versera à la Municipalité de Nyon un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

san/Lausanne, le 6 juin 2007

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.