CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 12 février 2007

Composition

M. Pascal Langone, président; MM. Laurent Merz et Guy Dutoit, assesseurs; Mme Florence Baillif Métrailler, greffière

Recourants

X._______, Y._______ et Z._______, représentés par Régie Z._______ SA, à Lausanne

Autorité intimée

Service de l'économie, du logement et du tourisme (SELT), à Lausanne

Objet	Divers
	Recours X._______, Y._______ et Z._______ c/ décision du Service de l'économie, du logement et du tourisme (SELT) du 18 juillet 2006 accordant l’autorisation d’aliéner un appartement sous conditions.

Vu les faits suivants

A. Le 19 mai 2006, la régie Z._______ SA, agissant comme mandataire, a déposé une demande d’autorisation d’aliéner un appartement de 5 pièces d’une surface de 88 m2 environ, sis au chemin des A._______******* à Lausanne, parcelle de base ******* (constituée en propriété par étages le 3 mai 2006), lot 7, propriété de MM. X._______, Y._______ et Z._______. Il était convenu de vendre cet appartement à B._______ pour le prix de 406'500 fr. Il était précisé que les locaux étaient libres de tout locataire, le bail ayant été résilié pour le 7 novembre 2005 par les anciens locataires. Le dernier loyer mensuel pratiqué s’élevait à 1'550 francs charges non comprises.

B. Le 24 mai 2006, le Service du logement et du tourisme de la ville de Lausanne a préavisé favorablement la demande, qui était motivée par des besoins de liquidités.

Dans son rapport technique du 19 juin 2006, le service de l’économie, du logement et du tourisme (SELT) a précisé que l’appartement appartenait à la catégorie à pénurie.

Par décision du 3 juillet 2006, le SELT a accordé l’autorisation sollicitée aux conditions suivantes :

« 1. Le prix de vente de cet appartement ne pourra pas excéder le prix de fr. 365'000.- Une copie de l’acte de vente définitif devra être produite au Service de l’économie, du logement et du tourisme, pour contrôle de cette condition.

2. L’acquéreur, M. B._______, à Lausanne occupera en principe personnellement cet appartement après l’acquisition.

3. Ce logement est soumis à une mesure de surveillance administrative après l’acquisition, en ce sens que, si l’acquéreur prénommé devait ne plus avoir besoin de cet appartement pour son occupation personnelle ou familiale, il devra impérativement le remettre sur le marché de la location, et ce, même en cas de vente à un tiers, qui devra alors respecter cet engagement.

4. Dans l’hypothèse visée sous chiffre 3 du présent dispositif, le loyer de cet appartement lors de sa remise sur le marché de la location sera contrôlé par le Service de l’économie, du logement et du tourisme sur la base d’une juste rentabilisation de l’investissement consenti par les propriétaires et, le cas échéant, d’une inspection locale. Dans tous les cas, avant toute signature, le bail à loyer lors de la remise de ce logement sur le marché devra avoir été approuvé préalablement par le service précité, et lui être produit, pour contrôle.

5. Cette condition restera en vigueur pour une durée de dix ans à compter de l’entrée en force de la présente décision, soit une période analogue à celle prévue à l’art. 4 al. 3 LDTR.

6. L’autorisation pourra être révoquée en application de l’art. 9 de la loi si les conditions fixées à l’octroi de la présente autorisation ne sont pas respectées ».

C. Le 18 juillet 2006, le SELT a complété le chiffre 3 de sa décision du 3 juillet 2006 en ces termes :

« 3a. ce logement est soumis à une mesure de surveillance administrative après l’acquisition, en ce sens que si l’acquéreur prénommé devait ne plus avoir besoin de cet appartement pour son occupation personnelle ou familiale, il devra impérativement le remettre sur le marché de la location.

3b. En cas de vente à un tiers pendant la durée de la surveillance administrative visée sous chiffres 3a, 4 et 5 du dispositif de notre autorisation initiale du 3 juillet 2006, complété ce jour, ce logement ne pourra pas être acquis par un acheteur souhaitant l’occuper personnellement. Dans le but de maintenir une substance locative répondant aux besoins de la population, ce logement devra être acquis à titre d’investissement et remis sur le marché de la location, aux conditions définies sous chiffre 4 du présent dispositif.

La présente décision complète notre autorisation du 3 juillet 2006 ; à ce titre elle est susceptible de recours au Tribunal administratif, selon les voie et délai de recours usuels ».

D. Par acte du 8 août 2006, X._______, Y._______ et Z._______, agissant par l’intermédiaire de Régie Z._______ SA, ont interjeté recours contre cette décision. Ils concluent à ce que la clause 3b soit modifiée de la manière suivante :

« M. B._______ pourra librement revendre son appartement. L’acquéreur éventuel pourra l’occuper personnellement. La clause 3 s’appliquera toutefois par analogie pour la partie non courue du contrôle administratif de 10 ans ».

A l’appui de leur recours, ils invoquent en substance la garantie de la propriété, soit le droit du propriétaire d’occuper personnellement leur logement.

Dans ses déterminations du 8 septembre 2006, le SELT conclut avec suite de frais et dépens au rejet du recours et à la confirmation de la décision entreprise.

E. Postérieurement au dépôt du recours, l’acquéreur pressenti, B._______ a renoncé à l’acquisition de l’appartement. Les propriétaires ayant un nouvel acheteur potentiel en la personne de C._______, ils ont demandé au SELT si l’autorisation du 3 juillet était toujours valable. Celui-ci a répondu, le 3 octobre 2006, en ces termes :

« Nous relevons que l’autorisation délivrée le 3 juillet 2006 n’est formellement jamais entrée en force. En effet, elle a été complétée par une nouvelle décision du 18 juillet 2006 qui en précisait la portée exacte, laquelle fait l’objet d’un recours actuellement pendant auprès du Tribunal administratif du Canton de Vaud, qui nous lit en copie.

En l’état, l’autorisation du 3 juillet 2006 et son complément du 18 juillet 2006 ne peuvent pas servir de base au transfert de la parcelle en cause, et ce, soit jusqu’à droit connu sur le sort de ce recours, soit, le cas échéant, retrait de ce dernier et dépôt d’une nouvelle demande simplifiée (lettre au SELT) et nouvelle décision autorisant ce transfert à Mme C._______.

A cet égard, le Service de l’économie, du logement et du tourisme laisse ouverte la question de savoir s’il existe encore un intérêt actuel au recours précité. En effet, le désistement de l’acquéreur pourrait être considéré comme mettant fin à la procédure précédente, et ce même s’il s’agit d’une autorisation de vente, et non d’acquisition. Il ne nous appartient toutefois pas de trancher cette question, qui est du ressort du Tribunal administratif ».

Sur requête du juge instructeur, les recourants ont confirmé le maintien du recours, invoquant le fait que le dispositif de la décision entreprise entraverait toute nouvelle procédure de vente en faveur d’un nouveau tiers et qu’il est donc important d’en faire constater l’illégalité.

Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 4 octobre 2006.

F. Le SELT a remis au Tribunal une copie d’une lettre du 21 décembre 2006 adressée aux recourants, qui faisait suite à une nouvelle requête d’aliénation en faveur des locataires actuels (époux D._______) de l’appartement lot No 7. Il est précisé dans cette lettre ce qui suit :

« Pour notre part, nous estimons que ces éléments nouveaux ne changent pas l’appréciation de notre service sur ce dossier, et que notre décision sur cette nouvelle demande ne pourrait qu’être identique, sur le principe, à celle qui fait l’objet d’un recours »

Considérant en droit

1. Déposé dans le délai de vingt jours de l’art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LPJA), le recours a été déposé en temps utile. Dûment motivé, il est recevable en la forme.

2. a) Conformément à l’art. 37 al. 1 LPJA, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Le recourant doit avoir en outre un intérêt actuel à l’admission de son recours. Cela signifie que le recours ne peut être déposé à titre éventuel pour préserver l’avenir ou lorsque l’acte est devenu sans objet ou a été exécuté (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4^ème éd., p. 408 + réf. cit.). L’intérêt du recourant doit être actuel non seulement au moment où le recours est déposé, mais encore lors du prononcé de la décision sur recours. S’il s’éteint pendant la procédure, le recours devient sans objet (cd. ATF 123 II 285 consid. 5). Exceptionnellement, l’exigence mentionnée ci-dessus peut être abandonnée lorsque la question de droit soulevée revêt une importance de principe (ATF 97 I 839 consid. 1 p. 841).

b) Dans le cas présent, s’il est incontestable qu’au moment du dépôt du recours, les recourants pouvaient se prévaloir d’un intérêt actuel puisqu’ils requéraient l’autorisation de vendre leur appartement à B._______ moyennant suppression d’une condition posée par le SELT, cet intérêt peut être mis en doute aujourd’hui, dès lors que l’acquéreur pressenti a renoncé à acquérir ledit appartement. Cela étant, on constate que la décision attaquée consiste en une autorisation de vendre en faveur des recourants et non en une autorisation d’acquérir. En outre, on peut admettre que la question de droit litigieuse revêt une importance de principe puisque l’autorité intimée entend assortir ses autorisations ultérieures de la même condition litigieuse, indépendamment de l’identité de l’acquéreur. Vu le risque que l’acheteur potentiel se désiste compte tenu de la durée de la procédure, on ne peut pas exiger des recourants qu’ils entament une nouvelle procédure chaque qu’il y a un nouvel acquéreur intéressé. Les recourants ont donc qualité pour recourir et il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.

3. La loi vaudoise du 11 décembre 1989 concernant l’aliénation d’appartements loués (LAAL ; RSV 840.13) a pour but de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché locatif certains types d’appartements répondant à un besoin de la population (cf. art. 1 LAAL). Elle soumet à autorisation l’aliénation d’appartements à usage d’habitation jusque là loués (art. 2 al. 1er LAAL), les locaux vacants étant également soumis à autorisation s’ils étaient précédemment occupés par des locataires (art. 2 al. 2 a contrario LAAL). (L’aliénation d’un appartement à usage d’habitation vacant n’est donc pas soumise à autorisation si son dernier occupant était le propriétaire, ses proches parents ou alliés).

Les conditions d’octroi de ces autorisations sont fixées à l’art. 4 LAAL dont la teneur est la suivante :

« 1. L’autorisation est accordée lorsque l’appartement concerné :

a) n’appartient pas à une catégorie où sévit la pénurie de logements;

b) est soumis au régime de la propriété par étage ou à une forme de propriété analogue dès la construction de l’immeuble, ou a été inscrit comme tel au registre foncier avant le 7 octobre 1989 qu’il ait ou non déjà été cédé de manière individualisée;

c) est acquis par son locataire actuel sans que celui-ci ait été placé devant l’alternative d’acheter son logement ou de partir.

2. L’autorisation est également accordée lorsque d’autres circonstances commandent l’aliénation.

3. L’autorisation peut être soumise à certaines conditions, notamment concernant le relogement du locataire. Le Département requiert alors l’inscription de leur mention au registre foncier ».

Les débats parlementaires ayant précédé l’adoption de la LAAL indiquent, à propos de l’al. 2, que : « …ce qui importe –à la lumière des objectifs de la loi ici discutée- c’est que dans la catégorie où sévit la pénurie le parc locatif ne se voit pas brutalement diminué. Or, cet objectif doit pour l’essentiel être atteint, non par un refus de vente portant gravement atteinte à la garantie de la propriété, mais par les conditions qui peuvent être mises à l’autorisation selon l’article 6 du contre-projet » (BGC 2A 1989 p. 916).

4. a) L’autorisation a été délivrée en application de l’art. 4 al. 2 LAAL, le SELT ayant pris en compte les besoins de liquidité des vendeurs. Tenant toutefois compte du fait que l’appartement en cause entrait dans la catégorie des logements où sévit la pénurie et n’avait été soumis au régime de la propriété par étages que récemment (3 mai 2006), il a, par décision complémentaire du 18 juillet 2006, assorti son autorisation de conditions tendant à ce que ledit appartement ne soit pas soustrait du marché locatif, soit l’obligation pour l’acquéreur pressenti de remettre l’objet en location s’il n’en a plus besoin pour son occupation personnelle ou familiale (clause 3a), l’obligation pour l’acquéreur pressenti de ne revendre le cas échéant le logement qu’à un tiers investisseur tenu de le mettre en location, l’appartement ne pouvant être acquis par un tiers acheteur souhaitant l’occuper personnellement (clause 3b) et un contrôle du loyer (clause 4).

b) L’objet du litige étant circonscrit par les conclusions des parties lesquelles lient le Tribunal, celui-ci n’examinera que la clause 3b, seule contestée.

c) L’art. 4 al. 3 LAAL est applicable tant aux autorisations ordinaires de l’al. 1 qu’aux autorisations exceptionnelles de l’al. 2. Il laisse à l’autorité un large pouvoir d’appréciation. En l’espèce, le SELT était en droit, moyennant une pesée des intérêts en présence, d’assortir son autorisation de conditions en rapport avec le but de la loi, sous réserve du respect du droit fédéral.

5. A cet égard, les recourants contestent la constitutionnalité de la clause 3b qui, selon eux, viole le principe de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.).

a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les restrictions qu'apporte le droit public cantonal à la propriété doivent être compatibles avec la garantie des droits individuels du propriétaire. Ces restrictions doivent ainsi reposer sur une base légale, répondre à un intérêt public suffisant et respecter le principe de la proportionnalité. Le TF a ainsi jugé que « le mode d’utilisation de la propriété foncière peut donc être limité en vertu des art. 22 ter et 22 quater aCst sans que le principe même de la propriété privée puisse être considéré comme affecté ; ainsi, des restrictions tendant à maintenir pendant quelques années la destination de certaines maisons d’habitation n’ont-elles pas pour résultat de vider la propriété privée de sa substance » (ATF 113 Ia 126). S’agissant en particulier de l’intérêt public, le Tribunal fédéral a considéré que « Quel que soit l'intérêt public en jeu, le législateur cantonal veillera à sauvegarder les facultés essentielles de disposition, d'usage et de jouissance qui découlent du droit de propriété; il ne doit pas porter atteinte à la substance de celle-ci en tant qu'institution fondamentale de l'ordre juridique suisse» (ATF 116 Ia 401 et la jurisprudence citée).

En l’occurrence, se pose la question de savoir si la clause 3b ne vide pas le droit de propriété de sa substance. A priori le droit des vendeurs à aliéner leur logement et le droit de l’acquéreur pressenti à jouir de son bien - puisqu’il peut occuper lui-même le logement - et à en disposer - puisqu’il peut le louer ou le vendre - sont respectés. Cependant, l’obligation faite à l’acquéreur pressenti de ne revendre l’appartement en question qu’à un tiers investisseur limite en réalité son droit de disposition et sa liberté contractuelle, de même que celle des acquéreurs subséquents.

Dans une affaire relative à une initiative genevoise tendant à combattre la pénurie de logements, le Tribunal fédéral a jugé qu’une mesure imposant la remise obligatoire des logements vides sur le marché était inconstitutionnelle. Le Tribunal fédéral a précisé ce qui suit : « A l’évidence, il s’agit d’une location forcée, imposée par l’Etat aux propriétaires, contre leur gré. Une telle mesure indifférenciée viderait le droit de propriété (art. 641 CC) ainsi que le principe de la liberté contractuelle de leur substance essentielle. Une atteinte aussi grave ne pourrait se justifier que dans les cas, aux conditions et selon les modalités d’une expropriation… » (ATF 112 Ia 382). Le Tribunal administratif a de même jugé que : « L'art. 641 al. 1 CC dispose que "le propriétaire d'une chose a le droit d'en disposer librement, dans les limites de la loi". La LAAL qui est une loi cantonale, ne permet pas de restreindre la notion de propriété privée définie par le droit fédéral (arrêt TA FO 2002/0035 du 19 mai 2003). Il faut donc admettre qu'un propriétaire a le droit de décider d'occuper son logement lui-même ou de le donner à bail » (FO 2003/0008 du 24 décembre 2003). Cette jurisprudence peut s’appliquer par analogie au cas d’espèce puisque la condition posée par le SELT tend à imposer à un acquéreur ultérieur de mettre son bien en location, contre son gré. Cette clause 3b étant manifestement contraire au droit fédéral, il n’y a pas lieu d’examiner si elle respecte le principe de la proportionnalité.

6. On peut par ailleurs douter que la clause litigieuse repose sur une base légale suffisante. En effet, l’autorité a certes, dans les limites du but de la loi, un large pouvoir d’appréciation dans la délivrance des autorisations exceptionnelles prévues par l’art. 4 al. 2 LAAL et dans l‘imposition de conditions; ce pouvoir ne l’autorise toutefois pas à prendre des décisions qui ont pour finalité de contourner la loi. Or, en introduisant la clause litigieuse dans son autorisation, l’autorité intimée contourne les art. 1 et 2 LAAL qui prévoient que l’autorisation n’est requise que pour les appartements jusque-là loués, étant encore rappelé que le but de la loi est de « conserver » certains types de logements répondant à un besoin de la population et non pas de les réintroduire (cf. ATF 113 Ia 126 déjà cité qui parle de « maintenir » la destination de certaines habitations). Or, l’autorisation donnée à un acquéreur d’occuper personnellement le logement a pour effet que ce dernier sort du champ d’application de la loi. Demeure toutefois réservé l’abus de droit de l’acquéreur - qui n’envisage pas en réalité d’occuper personnellement le logement – mais qui prétend vouloir le faire dans le seul but de contourner les dispositions de la LAAL, cas non réalisé en l’espèce.

En résumé, le tribunal étant lié par les conclusions des parties, la clause 3b sera modifiée dans le sens des conclusions des recourants.

Vu l’issue du litige, le Tribunal de céans renonce à examiner le grief tiré de la violation du principe de l’égalité de traitement.

7. Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être admis. La clause 3b de la décision complémentaire du 18 juillet 2006 doit être réformée en ce sens que l’acquéreur pressenti pourra librement revendre son appartement même à un tiers acquéreur qui souhaite l’occuper personnellement. Les décisions du SELT des 3 et 18 juillet sont confirmées pour le surplus. Vu les circonstances, il se justifie de statuer sans frais, ni dépens.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La clause 3b de la décision complémentaire du SELT du 18 juillet 2006 est réformée en ce sens que l’acquéreur pressenti pourra librement revendre son appartement, lequel pourra être acquis par un tiers acheteur souhaitant l’occuper personnellement.

III. Les décisions du SELT des 3 et 18 juillet sont confirmées pour le surplus.

IV. Les frais de la cause sont laissés à charge de l’Etat.

V. Il n’est pas alloué de dépens.

san/Lausanne, le 12 février 2007

Le président: La greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.