CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 28 mars 2007

Composition

M. Pascal Langone, président; MM. Antoine Thélin et Laurent Merz, assesseurs.

recourante

X._______, A._______, à 1._______, représentée par Fiduciaire C._______ Sàrl, M. D._______, à Lausanne,

autorité intimée

Service de l'emploi,

Objet	Divers
	Recours X._______, A._______ c/ décision du Service de l'emploi (facturation des frais de contrôle ; travail illicite)

Vu les faits suivants

A. Lors d'un contrôle sur un chantier de construction d’une villa à 2._______ effectué le 8 mai 2006 par deux délégués du Service de l’emploi cantonal, il a été constaté que B._______, ressortissant péruvien, qui n’était titulaire d'aucune autorisation de séjour et de travail valable, exécutait des travaux de plâtrerie et de peinture pour le compte de l'entreprise individuelle X._______, A._______ (ci-après : X._______). Le travailleur clandestin en question n'était au surplus pas au bénéfice d’un contrat de travail conforme aux conditions fixées par les Conventions collectives de travail concernées. Des infractions aux dispositions concernant la police des étrangers, les assurances sociales, ainsi que l'imposition à la source ont été relevées. Le contrôle a fait l'objet le 9 mai 2006 d'un rapport de constat circonstancié (n° 2006.1052) comptant douze pages ainsi que diverses annexes et photos.

B. Le 23 mai 2006, le Service de l’emploi a rendu une décision de facturation des frais de contrôle ; il a mis à la charge de X.______, en sa qualité d'employeur, les frais occasionnés par le contrôle et son suivi administratif pour un montant total de 1'031 fr. 25 (représentant 13 heures 45 de travail au tarif de 75 fr. de l'heure). Il a précisé que la facturation des frais de contrôle était indépendante des mesures administratives et/ou pénales qui pourraient être prises à l'encontre de l'employeur en fonction des infractions constatées.

C. Le 9 juin 2006, l'entreprise X._______, agissant par la Fiduciaire C._______ Sàrl, a interjeté recours auprès du Tribunal administratif à l'encontre de la décision du 23 mai 2006 du Service de l'emploi, dont elle demande principalement l'annulation.

Dans ses déterminations du 7 juillet 2006, le Service de l'emploi a conclu au rejet du recours.

Le 15 août 2006, la recourante a maintenu ses conclusions et a déclaré qu’elle refusait de payer la totalité des frais, tout en précisant qu'elle attendait de la part du Service de l'emploi une diminution du montant facturé, plus adapté aux faits reprochés.

Invitée dans un délai arrivant à échéance le 6 septembre 2006 à déposer des conclusions chiffrées, la recourante n'a pas utilisé ce délai pour indiquer le montant des frais qu'elle reconnaissait devoir en raison du contrôle intervenu.

Considérant en droit

1. La loi cantonale du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11), entrée en vigueur le 1^er janvier 2006, a notamment pour but de lutter contre le travail illicite (art. 1^er al. 2 let. f et 72 LEmp). D’après l’art. 73 LEmp, est considérée comme illicite toute activité salariée ou indépendante exercée en violation des prescriptions légales (al. 1) ; par travail illicite, il faut entendre non seulement l'emploi de travailleurs étrangers en violation des dispositions du droit des étrangers ou d’une convention collective (al. 2 let. a et d), mais aussi l'emploi de travailleurs non déclarés aux assurances sociales obligatoires (al. 2 let. b) ou aux autorités fiscales notamment (al. 2 let. f et g). Les personnes chargées des contrôles peuvent en particulier pénétrer à tout moment dans une entreprise ou dans tout autre lieu de travail, exiger tous les renseignements nécessaires et notamment contrôler les permis de séjour et de travail (art. 75 LEmp). Les personnes chargées des contrôles consignent les constatations relatives au travail illicite dans un rapport (art. 77 LEmp). En ce qui concerne plus particulièrement le recouvrement des frais de contrôle, l’art. 79 al. 1^er LEmp prévoit qu’en cas de constatation de travail illicite, le Service de l’emploi peut, par voie de décision, mettre les frais occasionnés, y compris les honoraires d’experts extérieurs, à la charge des employeurs, travailleurs et entreprises contrôlées. Le Règlement d’application de la LEmp adopté le 7 décembre 2005 par le Conseil d’Etat (RLEmp), précise à son art. 44 que le recouvrement des frais de contrôle est exigé en cas d’infraction aux dispositions du droit des étrangers, des assurances sociales et de l’imposition à la source, ainsi qu’en cas de récidive à tout type de travail illicite (al. 1^er) ; le montant des frais occasionnés est calculé en fonction du temps consacré au contrôle et à son suivi, au tarif de Frs. 75.- par heure (al. 2).

2. a) En l'espèce, l’entreprise recourante admet que, lors du contrôle effectué le 8 mai 2006 sur un chantier à 2._______, elle employait un travailleur clandestin (sans titre de séjour et de travail valable) et qu’elle a ainsi commis des infractions aux dispositions du droit des étrangers (les dispositions du droit des assurances sociales obligatoires et de l’imposition à la source auraient été, quant à elles, respectées). Elle ne conteste pas, sur le principe, devoir s'acquitter des frais de contrôle pour les infractions aux dispositions du droit des étrangers qu’elle a commises. Elle s'en prend uniquement à la quotité des frais. Elle estime que le temps passé de 13 heures 45 pour établir un rapport de constat de travail illicite (limité aux seules infractions aux dispositions du droit des étrangers) serait excessif. La recourante s’est vu fixer un délai au 6 septembre 2006 pour indiquer le montant des frais de contrôle qu’elle reconnaissait devoir en raison du contrôle intervenu. Elle n’y a pas donné suite.

b) Le litige porte donc uniquement sur la quotité du montant réclamé au titre de frais de contrôle. Le produit de cette contribution est destiné à couvrir les dépenses occasionnées par les contrôles effectués par le Service de l’emploi visant à lutter contre le travail illicite.

3. a) L’art. 72 LEmp prévoit que le Conseil d’Etat instaure des mesures visant à lutter contre le travail illicite dans le but d’améliorer la prévention, de renforcer les mécanismes de contrôles et de sanctions (al. 1^er) , le Service de l’emploi mettant en œuvre ces mesures (al. 2). L’art. 79 al. 1^erLEmp prescrit seulement qu’en cas de constatation de travail illicite, le Service de l’emploi peut, par voie de décision, mettre les frais occasionnés, y compris les honoraires d’experts extérieurs, à la charge des employeurs, travailleurs et entreprises contrôlées. La délégation législative accordée au Conseil d’Etat pour fixer la quotité des frais de contrôle occasionnés est très générale. En principe, une telle délégation ne peut être considérée comme suffisante que si les principes de la couverture des frais et de l’équivalence sont respectés (ATF 126 I 180 consid. 2a/bb p. 183 et les arrêts cités).

b) A l’inverse de l’impôt qui est une contribution versée par un particulier à une collectivité publique pour participer aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à cette dernière en vue de réaliser le bien commun et donc due indépendamment de toute contre-prestation étatique spécifique (ATF 124 I 292 ; 122 I 309), les taxes causales sont versées en contrepartie d’une prestation spéciale ou d’un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l’Etat à un citoyen déterminé. Elles se distinguent donc des impôts en ce sens qu’elles reposent sur un lien particulier entre le contribuable et l’Etat, caractérisé par la prestation ou l’avantage étatique offert (ATF 121 II 138). En l’occurrence, on peut admettre que l’on est bien en présence d’une taxe causale dans la mesure où l’Etat, en prenant des mesures pour lutter contre le travail illicite, accorde une prestation ou un avantage spécifique aux employeurs (telle la recourante) ; ces mesures visent en effet à lutter contre les distorsions de concurrence entre personnes appartenant à la même branche économique, car l’employeur qui ne respecte pas toutes les prescriptions légales dispose d’un avantage indu par rapport à ses concurrents. Selon la législation dans le domaine, la facturation des frais de contrôle constitue aussi une sanction pour la violation de prescriptions légales. En ce sens, elle s’apparente aussi aux amendes, puisque tous les employeurs ne s’acquittent pas des frais de contrôle mais uniquement ceux qui ont enfreint les prescriptions légales en la matière. Cela ne change rien à la nature juridique des frais de contrôle qui peuvent être qualifiés de taxes causales.

c) Le principe de la couverture des frais s’applique en effet aux contributions causales dépendantes des coûts, lorsqu'elles ne reposent pas sur une base légale au sens formel (suffisamment déterminée) ou lorsque le législateur a expressément indiqué ou indirectement laissé entendre que la contribution à prélever doit dépendre des coûts (ATF 126 I 180 consid. 3a/aa p. 188 ; 121 I 230 consid. 3e p. 236). Ce principe implique que le produit total des émoluments ne dépasse pas, ou seulement dans une mesure minime, l'ensemble des coûts engendrés par la branche, ou subdivision, concernée de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves (ATF 126 I 180 consid. 3a/aa p. 188).

Le principe de l'équivalence, expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques, suppose que le montant de chaque émolument soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables (ATF 126 I 180 consid 3a/bb p. 188 et les arrêts cités). La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le justiciable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause (ATF 120 Ia 171 consid. 2a et les références). Pour respecter le principe de l'équivalence, il faut que l’émolument soit raisonnablement proportionné à la prestation de l'administration, ce qui n'exclut cependant pas une certaine schématisation. S'il n'est pas nécessaire que l’émolument corresponde exactement au coût de prestation visée, il doit toutefois être établi selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 128 I 46 consid. 4a p. 5 ; ATF 120 Ia 171 consid. 2a p. 174 ; ATF 106 Ia 241 consid. 3b p. 244 et 249 consid. 3a p. 253; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts: eine Übersicht über die neuere Rechtsprechung und Doktrin, ZBl 104/2003, 505, p. 522 ss).

d) En l’occurrence, le législateur cantonal prescrit seulement qu’en cas de constatation de travail illicite, le Service de l’emploi peut, par voie de décision, prélever les frais occasionnés par les contrôles. Dans la mesure où le Service de l’emploi n’est autorisé à ne réclamer que les frais de contrôle effectifs, on peut se demander si une telle contribution doit être soumise au principe de la couverture des frais. Point n’est besoin de rancher définitivement cette question, du moment que la recourante ne se plaint de toute façon pas d’une violation du principe de la couverture des frais, mais uniquement du principe de la proportionnalité.

4. La recourante nie – sans toutefois en apporter la preuve – avoir enfreint les dispositions sur le droit des assurances sociales et sur l’imposition à la source. Peu importe. Il suffit de constater que la recourante reconnaît avoir employé un travailleur clandestin et avoir ainsi violé les dispositions du droit des étrangers. Il résulte de la législation en la matière que, lorsque le travail illicite est avéré, le montant des frais de contrôle ne varie pas en fonction du type et du nombre d’infractions aux prescriptions légales constatées, mais doit être calculé en fonction du temps qui a été effectivement consacré au contrôle et à son suivi administratif. Dès l’instant où il y a eu constatation de travail illicite (ce qui n’est pas contesté en l’espèce), le recouvrement des frais de contrôle peut être exigé.

5. La recourante fait valoir que, dans son cas, le temps consacré au contrôle serait excessif, de sorte que le montant de la facture des frais de contrôle y relative s’élevant à 1'031 fr. serait disproportionné.

En l’espèce, il y avait deux collaborateurs lors de la visite du chantier en question. Le Service de l’emploi, qui a estimé à 13 heures 45 le temps total consacré au contrôle, n’a pas détaillé le nombre d’heures passées par chacun de ses collaborateurs lors du contrôle sur place (visite du chantier, interrogatoires, vérification de divers documents etc), ni spécifié combien de temps a pris l’analyse de la situation et l’étude juridique du cas. On ignore également le temps passé à l’établissement du rapport ainsi qu’à son suivi administratif. Il est vrai qu’un inspecteur délégué par le Service de l’emploi a rédigé un rapport de douze pages, comportant diverses annexes et photos. Mais ce rapport, qui se présente sous la forme d’un formulaire préimprimé à remplir, répète à plusieurs endroits les mêmes constatations de fait, de sorte que la rédaction d’un tel rapport n’a pas dû nécessiter un temps considérable.

Sur la base du dossier actuel, il n’est pas possible de déterminer si le montant de 1'031 fr. réclamé au titre de frais de contrôle est ou non disproportionné. Quoi qu’il en soit, le temps consacré au contrôle, soit 13 heures 45, apparaît a priori comme excessif. Il est pour le moins étonnant que, dans sa réponse au recours du 7 juillet 2006, le Service de l’emploi a jugé que la question de la quotité des frais mis à la charge de l’employeur n’a pas à être examinée en l’espèce, le recourant tendant, non pas à la modification de la décision quant au montant facturé, mais à son annulation pure et simple. Comme le Service de l’emploi n’a pas fourni tous les éléments justificatifs utiles permettant au tribunal, le cas échéant, de réformer la décision attaquée, celle-ci doit être purement et simplement annulée.

En résumé, compte tenu de l’ensemble des circonstances, il n’est pas possible de déterminer si le montant de 1'031 fr. exigé au titre de frais de contrôle dans le cadre de la lutte contre le travail illicite apparaît ici comme objectivement et raisonnablement proportionné à la prestation fournie par le Service de l’emploi, soit si cet émolument administratif correspond au coût effectif du contrôle réalisé.

c) A toutes fins utiles, on peut relever que, s’agissant du montant du tarif horaire fixé à 75 fr. par l’art. 44 al. 2 RLEmp, il constitue en soi un montant raisonnable, eu égard aux qualifications et connaissances juridiques nécessaires aux inspecteurs appelés à procéder à un tel contrôle

6. Vu ce qui précède, le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Les frais de justice sont laissés à la charge de l’Etat de Vaud, qui versera à la recourante, représentée par un mandataire professionnel, une indemnité à titre de dépens.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 23 mai 2006 par le Service de l'emploi est annulée.

III. Il n’est pas prélevé d’émolument judiciaire.

IV. L’Etat de Vaud, par son Service de l’emploi, versera à l'entreprise X._______ une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.

san/Lausanne, le 28 mars 2007

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.