CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 14 mai 2007
Composition	M. Alain Zumsteg, président; M. François Gillard et M. Patrice Girardet, assesseurs; M. Yann Jaillet, greffier.

 

Recourant

X._______, à 1._______, représenté par le Syndicat suisse des services publics, Section de Lausanne-Ville, à Lausanne

  

Autorité intimée

Municipalité de 1._______, représentée par son Service juridique

  

 

Objet	Fonctionnaires communaux
	Recours X._______ c/ décision de la Municipalité de 1._______ du 26 septembre 2006 (résiliation de son contrat de travail)

 

Vu les faits suivants

A.                                M. X._______, né le 26 août 1944, a travaillé au Service du travail et de l'intégration de la commune de 1._______ en qualité de développeur de bases de données du 1^er décembre 1998 au 31 mai 1999 dans le cadre d'un programme d'emplois temporaires subventionnés. Dès le 1^er août 2000, il y a été engagé comme assistant chef de projet à mi-temps, en tant qu'auxiliaire. Concrètement, son activité se déroulait au sein du programme "5 D -Formation et emploi", lequel dépendait du bureau des emplois temporaires subventionné de 1._______ (ETSL) qui organise et gère certaines mesures de réinsertion professionnelle prévues par l'assurance-chômage et la loi cantonale sur l'emploi (qui a remplacé la loi cantonale sur l'emploi et l'aide aux chômeurs le 1^er janvier 2006). Ces engagements reposaient sur des contrats d'auxiliaire au sens de l'art. 81 du règlement du 11 octobre 1977 sur le personnel de l'administration communale (RPAC).

B.                               En novembre 2000, le Syndicat suisse des services publics (ci-après: le syndicat SSP) est intervenu auprès de la Direction de la sécurité sociale et de l'environnement pour que soit régularisée la situation des collaborateurs du bureau des ETSL, dont la durée d'engagement dépassait généralement le maximum de trois mois prévu, en règle générale, pour les contrats d'auxiliaire. A la suite de cette intervention, la Municipalité de 1.______ (ci-après: la municipalité) et M. X._______ ont conclu le 5 juillet 2001 le contrat suivant :

                                      "CONTRAT DE DROIT PRIVE

entre la Municipalité et Monsieur X._______, domicilié 2._______, 1._______ engagé pour une période indéterminée en vertu de l'article 80 du Règlement pour le personnel de l'administration communale à la direction de la sécurité sociale et de l'environnement, service social et du travail : bureau P.O., en qualité d'assistant chef de projet I/BPO.

 

Début du contrat : 1^er juillet 2001

Traitement sous réserve des déductions réglementaires :

Classe 07 : - (traitement de base à 100 % fr. 103'018.--)

Taux d'occupation : 50 %

                   Traitement de base (indice 101.1)        fr.       51'509.00

                   Allocation de résidence                       fr.           450.00

                   Traitement brut total                         fr.       51'959.00

                   soit par mois                                      fr.         4'329.92

Le traitement brut est soumis aux déductions ci-dessous, dont le taux est précisé sur chaque décompte de salaire :

                   Caisse de pensions, catégorie A

                   AVS/AI/APG

                   Assurance accidents non professionnels

                   Assurance-chômage

Vous bénéficierez également d'une allocation spéciale correspondant à un treizième versement du salaire, sous réserve des conditions figurant à l'article 33 c) RPAC.

Législation applicable : dispositions du Code des obligations sur le contrat de travail, législation spéciale cantonale et fédérale sur le travail, ainsi que les articles suivants du Règlement pour le personnel de l'administration communale :

                   45 sur les prestations en cas de maladie ou d'accident

                   45 bis en cas d'adoption

                   49 en ce qui concerne la compensation de créances

                   50 et 51 pour les vacances

                   52 et 53 pour les congés généraux et les congés de brève durée

                   73 concernant la mise à la retraite

Affiliation à la caisse de pensions du personnel de la Commune de 1._______. Cotisation : 8 % du traitement assuré.

Délai de résiliation de l'engagement par avis écrit donné :

                   a) sept jours à l'avance durant les deux premiers mois considérés comme       temps d'essai

                   b) un mois à l'avance pour la fin d'un mois dès le 3^ème mois

                   c) trois mois à l'avance pour la fin d'un mois dès la fin de la 1^ère année.

A la fin des rapports de travail, la Commune de 1._______ sera libre de toutes obligations à votre égard."

C.                               Le 31 mai 2006, le chef du Service du travail et de l'intégration a informé la municipalité que la Confédération avait réduit les forfaits alloués aux cantons pour l'organisation de mesures actives du marché du travail et que le canton de Vaud avait répercuté ces diminutions en supprimant les subventions des emplois temporaires subventionnés. Il a précisé que cette mesure d'économie allait entraîner la suppression de cinq postes au 1^er janvier 2007, dont celui de l'intéressé.

Le 26 septembre 2006, le syndic de 1._______ a avisé M. X._______ que la municipalité avait décidé le 8 juin 2006 de résilier au 31 décembre 2006 le contrat de travail de droit privé qu'il avait passé avec la commune.

D.                               Le 18 octobre 2006, M. X._______, par l'intermédiaire du syndicat SSP, a recouru contre la décision de la municipalité du 8 juin 2006. Il conclut à ce que cette décision soit annulée et à ce que le tribunal dise "que la relation d'emploi de X._______ avec la Ville de 1._______ relève du droit public et que le règlement du personnel de l'administration lui est entièrement applicable".

A la demande du juge instructeur, l'intéressé s'est déterminé sur la recevabilité de son recours par lettre du 6 novembre 2006.

Dans sa réponse du 27 novembre 2006, la municipalité a conclu à l'irrecevabilité du recours. Les arguments des parties seront repris plus loin dans la mesure utile.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Le Tribunal administratif est en principe compétent pour connaître des recours dirigé contre une décision administrative communale (art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA; RSV 173.36]); les contestations relatives aux contrats de droit administratif sont cependant exclues (art. 1 al. 3, 2^ème phrase, LJPA).

Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, l'acte par lequel la municipalité met fin aux rapports de service d'un membre du personnel communal ne constitue une décision susceptible de recours, au regard des dispositions précitées, que si lesdits rapports sont issus d'une décision unilatérale de la municipalité, fondée sur le statut du personnel adopté par la commune en application de l'art. 4 al. 1 ch. 9 de la loi sur les communes. Lorsque ces rapports ont au contraire leur origine dans un contrat de travail de droit privé régi par les art. 319 et suivants du Code des obligations (CO) ou un contrat de droit administratif, le contentieux de leur résiliation échappe à la compétence du Tribunal administratif (arrêts GE.2000.0089 du 17 octobre 2000; GE.1999.130 du 10 décembre 1999; GE.1996.0112 du 5 septembre 1997, publié in RDAF 1998 I 58; GE.1995.0007 du 23 mars 1995, in RDAF 1995 p. 483; GE.1994.0103 du 14 février 1995, in RDAF 1995, p. 479; GE.1994.0034 du 13 juillet 1994).

2.                                a) Les obligations des fonctionnaires sont étendues, leurs droits sont relativement complexes; ils forment dans leur ensemble ce que l'on appelle le statut de la fonction publique. Un tel régime prend naissance par un acte de nomination, qui doit être qualifié de décision au sens de l'art. 29 LJPA; cet acte intervient généralement à l'issue d'une procédure, comportant souvent une mise au concours. En outre, la nomination, en droit suisse, est qualifiée, assez logiquement, de décision soumise à acceptation de l'intéressée; il va de soi en effet que l'on ne peut pas devenir fonctionnaire contre son gré (voir à ce sujet André Grisel, Traité de droit administratif suisse, Neuchâtel, 1984, p. 460 ss; Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne, 1992, no 5.1.2.1, p. 210 ss). Autrement dit, la nomination de fonctionnaires intervient à l'issue d'une procédure et doit revêtir une certaine forme; elle doit enfin être acceptée par son destinataire. Plus encore que pour d'autres décisions (sur ce point, voir Pierre Moor, op. cit., vol. II, no 2.2.8.1, p. 196 ss), l'acte de nomination doit revêtir la forme écrite.

b) Le règlement pour le personnel de l'administration communale de la Ville de 1._______ du 11 octobre 1977 (RPAC) ne fait pas exception à ce principe. Aux termes de son art. 1^er al. 2, est fonctionnaire toute personne nommée en cette qualité par la municipalité pour exercer, à titre principal ou accessoire, une fonction ou un emploi permanent au service de la commune. Peuvent être nommés en qualité de fonctionnaires les personnes majeures qui offrent toute garantie de moralité et qui possèdent la formation correspondant aux exigences de la fonction (art. 5 al. 1 RPAC). La nomination est communiquée au fonctionnaire par acte écrit indiquant la fonction, la date d'entrée en service, la classe de traitement, le traitement initial, le taux d'indexation et les déductions obligatoires (art. 7 al. 1 RPAC). Elle ne porte effet qu'une fois acceptée (al. 2). En règle générale, la nomination est d'abord provisoire, en principe pour une durée d'une année; à ce terme, la municipalité doit procéder à la nomination définitive ou résilier l'engagement en observant le délai d'avertissement d'un mois (art. 8 al. 1 et 2 RPAC). La municipalité peut résilier librement les rapports de travail jusqu'à la nomination définitive (art. 8 al. 1 RPAC); ensuite, elle ne peut les résilier que pour cause de suppression d'emploi ou de justes motifs définis à l'art. 70 al. 2 RPAC (art. 69 et 70 al. 1 RPAC).

c) Par ailleurs, la municipalité "peut engager des employés par contrat écrit de droit privé lorsqu'ils ne remplissent pas les conditions pour être nommés en qualité de fonctionnaire. Ces employés sont soumis aux dispositions du Code des obligations sur le contrat de travail ainsi qu'aux dispositions de droit public sur le travail" (art. 80 al. 1 et 2 RPAC). En outre, diverses dispositions du RPAC, énumérées à l'al. 3 de l'art. 80, leur sont applicables par analogie. Enfin, "Pour exercer des emplois temporaires - en règle générale pour une durée de trois mois au maximum - les directions peuvent engager du personnel auxiliaire. Pour une durée plus longue, l'engagement du personnel auxiliaire est de la compétence de la Municipalité" (art. 81 al. 1 RPAC). Ce personnel est également soumis aux dispositions du Code des obligations sur le contrat de travail ainsi qu'aux dispositions de droit public sur le travail (al. 2), mais sans renvoi aux dispositions du RPAC énumérées à l'art. 80 al. 3.

3.                                Le recourant ne prétend pas avoir été expressément nommé par la municipalité en qualité de fonctionnaire, conformément à l'art. 1^er al. 2 RPAC. Il soutient en revanche qu'il remplissait les conditions pour l'être, que c'est à tort qu'il ne l'a pas été, que par leur nature ses fonctions devaient être soumises au droit public et que le prétendu contrat de droit privé qu'il a passé avec la municipalité n'en a que l'apparence "puisque la liberté contractuelle n'y a aucune place" et qu'il "s'agit en fait d'une décision unilatérale". Cela dit, il "ne demande pas que le prétendu "contrat de droit privé" soit converti en un acte de nomination mais que le rapport d'emploi qu'il a avec la Ville de 1._______ soit requalifié et reconnu pour ce qu'il est véritablement sous peine de violer l'art. 9 Cst (protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi)".

a) Tout d'abord, peu importe de savoir si la relation de travail entre le recourant et la commune de 1._______ relève du droit privé (les dispositions du Code des obligations auxquelles renvoie l'art. 80 al. 2 RPAC s'appliquant alors directement) ou du droit public (ces dispositions ne s'appliquant qu'à titre de droit public supplétif). Dans l'un et l'autre cas, le Tribunal administratif n'est pas compétent si l'on arrive à la conclusion que les rapports de travail reposent sur une base contractuelle et non sur un régime statutaire (v. ci-dessus, consid. 1 in fine).

b) Il est parfaitement clair que la municipalité n'a jamais eu l'intention de nommer le recourant en qualité de fonctionnaire. La volonté de fonder la poursuite des relations de travail sur la base d'un contrat dit "de droit privé" selon l'art. 80 RPAC était parfaitement reconnaissable pour le recourant, qui était déjà à l'époque assisté par le syndicat SSP et qui a signé sans réserve ledit contrat (v. sa lettre du 8 juin 2001 au chef du bureau des ETS). Que les clauses de ce contrat n'aient pas donné lieu à discussion entre les parties ne change rien à la nature de l'acte. Comme le relève la municipalité, il n'est pas rare que les grandes administrations, publiques ou privées, proposent à leurs travailleurs des contrats préformés, dont le contenu ne laisse pratiquement pas place à la négociation. Si le recourant entendait contester ces conditions d'engagement, c'est à ce moment-là qu'il devait le faire. On ne voit pas en quoi il serait arbitraire de lui appliquer aujourd'hui les clauses - en particulier les conditions de résiliation - auxquelles il a souscrit, ni comment le principe de la bonne foi exigerait de requalifier ce contrat en un acte de nomination unilatéral entraînant l'application sans restriction des dispositions du RPAC régissant les fonctionnaires nommés en cette qualité.

c) Le recourant affirme qu'il occupait un emploi permanent et remplissait les conditions pour être nommé en qualité de fonctionnaire, si bien que ce serait en violation de l'art. 80 RPAC et contrairement au principe de l'égalité de traitement qu'il aurait été engagé par un contrat dit de droit privé.

Le RPAC n'impose pas dans tous les cas la nomination en qualité de fonctionnaire. Il s'agit d'une possibilité à laquelle la municipalité peut préférer l'engagement par contrat en vertu de l'art. 80 RPAC. Dans le cas particulier, la municipalité n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que les ETSL, qui dépendent d'un financement extérieur dont la pérennité n'est pas assurée, ne constituaient pas des emplois permanents au service de la commune. Il n'apparaît pas contraire à l'égalité de traitement de considérer que de telles places de travail ne peuvent pas être attribuées à des fonctionnaires, dont la nomination est en principe à vie (Moor, op. cit., vol. III, no 5.4.1.1, p. 246).

Au demeurant, même si les conditions autorisant la municipalité à engager le recourant par voie contractuelle n'étaient pas remplies, il n'en découlerait pas que le contrat devrait être converti automatiquement en un acte de nomination. Le Tribunal administratif a expressément écarté un tel procédé; il a en particulier exclu que, lorsque la durée maximum fixée par le statut du personnel communal pour un engagement par contrat de droit privé est dépassée, l'on considère que l'échéance du délai équivaut à une nomination (arrêt GE.1996.0112 du 5 septembre 1997, consid. 2 d/aa et /bb; v. aussi GE.1994.0034 du 13 juillet 1994).

4.                                Il s'ensuit que ni la décision de la municipalité du 8 juin 2006 de supprimer, parmi d'autres postes, celui du recourant, ni la lettre du 26 septembre 2006 mettant fin aux rapports de service, ne peut être considérée comme des décisions au sens de l'art. 29 LJPA. En licenciant le recourant, la municipalité a fait usage du droit formateur résolutoire (v. Pierre Engel, Traité des obligations en droit suisse, Berne 1997, p. 30 ss) que lui réservait le contrat. Une éventuelle contestation sur la régularité de cette résiliation n'est pas du ressort du Tribunal administratif (art. 1^er al. 3, 2^ème phrase, LJPA).

5.                                Suivant la pratique du tribunal en matière de contentieux de la fonction publique, il ne sera pas prélevé d'émolument (décision de la Cour plénière du 30 juin 2000). Il ne sera d'autre part pas alloué de dépens, la commune de 1._______, qui obtient gain de cause, ayant procédé sans recourir à un mandataire.

 

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                                   Le recours est irrecevable.

II.                                 La cause est rayée du rôle.

III.                                Il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué de dépens.

 

san/Lausanne, le 14 mai 2007

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.