CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 28 juin 2007
Composition	Mme Danièle Revey, présidente; M. Patrice Girardet et M. Antoine Rochat, assesseurs; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.

 

recourant

X._______, à 1._______, représenté par Me Daniel CIPOLLA, avocat et notaire, à Martigny,

  

autorité intimée

Municipalité de 2._______, représentée par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat, à Lausanne,

  

 

Objet	Fonctionnaires communaux
	Recours X._______ c/ lettre de la Municipalité de 2._______ du 8 octobre 2004 (remboursement de frais de formation d'un policier démissionnaire)

 

Vu les faits suivants

A.                                Le 26 avril 2001, la Municipalité de 2._______ (ci-après : la municipalité) a informé X._______ qu'elle avait décidé de l'engager en qualité d'agent de la police municipale à partir du 1^er août 2001, par "contrat de droit privé durant douze mois". Elle a précisé qu'ensuite, sa "nomination" serait "confirmée", en se référant au Statut du personnel adopté par le Conseil communal le 24 juin 1966, modifié par la suite (ci-après : le statut du personnel communal), ainsi qu'au règlement de service pour la police municipale adopté par la municipalité le 7 juin 1993 (ci-après : le règlement de service), documents qu'elle joignait en annexe.

A cette occasion, la municipalité a précisé à l'intéressé que la commune assurerait son complément de formation par son inscription à l'Ecole suisse des polices de Neuchâtel au début 2002 pour une durée de quatre mois. En contrepartie, elle lui demandait de prendre "l'engagement de servir la police municipale durant cinq ans au moins en tant que fonctionnaire"; en cas de démission avant l'écoulement de cette échéance, il devrait verser à la commune, "sauf circonstances particulières", le remboursement des frais de formation.

En conclusion, la municipalité sollicitait X._______ de confirmer qu'il acceptait cette "nomination" en "ratifiant" une copie de la présente lettre du 26 avril 2001. Elle lui demandait également de signer l' "engagement de service" annexé.

B.                               X._______ a contresigné le 30 avril 2001 la lettre du 26 avril 2001 de la municipalité.

L'intéressé a également signé l'engagement de servir, daté du 26 avril 2001, dont le contenu est le suivant :

"La formation professionnelle, indispensable pour fonctionner en qualité d'agent de police, a nécessité un investissement financier de mon employeur actuel, la Commune de 2._______.

Aussi, je soussigné X._______

Agent de police

prend l'engagement

de verser à la Commune de 2._______, sauf circonstances particulières :

- si je démissionne

ou

- si, par ma faute, les rapports de service prennent fin d'une autre manière

avant l'expiration du délai de cinq ans cité sous chiffre I,

le montant correspondant au barème suivant:

• Fr. 40'000.-- pour la première année

• Fr. 32'000.-- pour la deuxième année

• Fr. 20'000.-- pour la troisième année

• Fr. 12'000.-- pour la quatrième année

• Fr. 4'000.-- pour la cinquième année

Cette somme ne fera l'objet d'aucune réduction calculée en fonction de la période de l'année où intervient le départ."

C.                               Le 6 décembre 2002, la municipalité a confirmé X._______ dans sa fonction d'agent de la police municipale.

D.                               X._______ a suivi avec succès du 10 juin au 31 octobre 2003 la formation de l' "Ecole réduite" de la Police à Lausanne. Le montant de l'écolage s'est élevé à 4'000 fr. auquel s'est ajouté un montant de 200 fr. pour cours de conduite et des frais de restaurant de 518,50 fr., soit au total 4'718,50 fr.

Il a été promu au grade d'appointé avec effet au 1^er janvier 2004, à la suite de la réussite de sa formation.

E.                               Par lettre du 29 juin 2004, X._______ a donné sa démission du corps de police pour le 30 septembre 2004. Il a fait état de mauvaises conditions de travail existant dans le corps de police, résultant, d'après lui, du comportement du chef de service; de ce fait, il a contesté formellement devoir un montant fondé sur l' "engagement de servir", considérant qu'il avait rempli pour sa part le contrat de servir la collectivité de 2._______, ce qu'à l'inverse la municipalité, qui connaissait la situation depuis plusieurs années, n'aurait pas fait.

F.                                Le 26 juillet 2004, la municipalité a pris acte de la démission de X._______ et l'a informé qu'il recevrait ultérieurement une facture relative à ses frais de formation sur la base de l'engagement de servir qu'il avait pris.

Le même jour, la municipalité a établi un certificat de travail indiquant que X._______ quittait ses fonctions "de son plein gré et libre de tout engagement à notre égard, excepté le secret de fonction auquel il reste soumis".

G.                               La commune a adressé le 20 août 2004 à X._______ une première facture, au titre de frais de formation, s'élevant à 17'000 fr.

Le 8 octobre 2004, la municipalité l'a informé qu'elle avait revu ce montant à la baisse et fixé sa participation à 4'000 fr., en lui adressant la facture correspondante.

Le 18 octobre 2004, X._______ a écrit à son conseil d'alors, Me Emmanuel Hoffmann, avocat à Nyon, une lettre lui confiant le mandat "d'étudier" le courrier du 8 octobre 2004 de la municipalité.

Le 7 décembre 2005, la municipalité a adressé un rappel à X._______. Celui-ci n'a pas réagi.

H.                               Le 24 août 2006, l'Office des poursuites et faillites de 1._______, lieu de domicile de X._______, a notifié à celui-ci un commandement de payer n° 275602, de 4'000 fr. plus intérêt à 5% du 25 novembre 2004, à la demande de la Ville de 2._______, sur la base de la facture du 8 octobre 2004 relative à l'engagement de servir. X._______ y a fait opposition totale.

I.                                   Par prononcé du 9 octobre 2006, le juge de mainlevée du Tribunal de Martigny et St-Maurice a levé, à la requête du créancier, l'opposition formée par X._______ au commandement de payer précité, à concurrence de 4'000 fr. avec intérêts.

Par rectificatif du 7 décembre 2006, le juge de mainlevée a prononcé que l'opposition formée au commandement de payer était provisoirement levée.

J.                                 Par acte du 6 novembre 2006, soit dans l'intervalle, X._______ a saisi le Tribunal administratif d'une "action en libération de dette, recours contre la décision de la Commune de 2._______ du 8 octobre 2004", à la suite de la décision de mainlevée provisoire (sic) du 9 octobre 2006 par le juge du Tribunal de Martigny. Il conclut, sous suite de frais et dépens, à l'admission de l'action en libération de dette dans la poursuite n° 275602, à la constatation qu'il n'est pas débiteur de cette commune d'un montant de 4'000 fr. et au maintien de son opposition au commandement de payer.

K.                               Le 8 novembre 2006, le juge instructeur a enregistré le recours, en exposant ses doutes notamment sur le point de savoir si la lettre de la municipalité du 8 octobre 2004 constituait une décision sujette à recours au sens de l'art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36).

L.                                Le 22 novembre 2006, le recourant a expliqué que la lettre du 8 octobre 2004 n'indiquait pas qu'elle était une décision, ni ne comportait les voies et délais de recours. Il a par ailleurs relevé que dans une affaire divisant le même employeur d'avec un ancien collègue du corps de la police municipale, également représenté par Me Emmanuel Hoffmann, le Président du Tribunal des Prud'hommes de l'arrondissement de la Côte avait décliné sa compétence au profit du Tribunal administratif en ce qui concernait les prétentions de la Commune de 2._______ en paiement d'une indemnité, au titre de formation, par son ancien agent de police. Il annexait le jugement déclinatoire en cause, daté du 12 janvier 2005.

M.                               Le 23 février 2007, l'autorité intimée a conclu, avec dépens, à l'irrecevabilité du recours.

Le 2 mars 2007, le juge instructeur a informé les parties que le tribunal se réservait la possibilité de statuer préjudiciellement sur le recours ou l'action en libération de dette.

Le recourant a encore procédé le 20 mars 2007.

N.                               Le 16 mai 2007, les parties ont été informées que la cause avait été reprise par la juge Danièle Revey.

Le tribunal a ensuite statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                a) Les art. 1, 3 et 5 du statut du personnel de la Commune de 2._______ ont la teneur suivante :

" Champ d'application	Article premier  Le présent statut s'applique à tous les fonctionnaires de la Commune de 2._______ Est fonctionnaire au sens du présent statut toute personne nommée en cette qualité par la Municipalité pour exercer une fonction ou un emploi permanent au service de la Commune
Engagements de droit privé	Art. 3 La Municipalité peut engager à titre exceptionnel, et en règle générale pour un temps limité, des employés, ouvriers et aides qui n'ont pas qualité de fonctionnaires et dont le statut est déterminé par les dispositions contenues dans le chapitre IX.
Autorité de nomination	Art. 5 La nomination des fonctionnaires, à titre provisoire ou définitif, est du ressort de la Municipalité."

 

b) Au moment de sa démission, le recourant avait été nommé à titre définitif et bénéficiait d'un statut de fonctionnaire. Il n'est du reste pas exclu qu'il disposait déjà d'un tel statut lors de son engagement le 1^er août 2001 (vu les art. 1^er et 5 du statut du personnel communal; cf. Tribunal administratif, arrêts GE.2005.0050 du 1^er septembre 2005, GE.2005.0002 du 27 juin 2006).

2.                                a) L'art. 29 al. 1 et 2 LJPA a la teneur suivante:

" ¹La décision peut faire l'objet d'un recours.

²Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet:

a)  de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;

b)  de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;

c)  de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.

³(...)"

Il découle de cette disposition, ainsi que des art. 1^er al. 1 et 4 al. 1 LJPA que le Tribunal administratif ne peut être saisi que de recours contre des décisions administratives.

b) L'art. 1^er al. 3 LJPA prévoit:

"Les actions d'ordre patrimonial intentées pour ou contre une collectivité ou un établissement de droit public cantonal sont exclues du champ d'application de la loi. Il en va de même des contestations relatives aux contrats de droit administratif."

Le Tribunal administratif a rappelé que l'art. 1^er al. 3 LJPA, dans sa teneur antérieure, prévoyait expressément que les contestations d'ordre pécuniaire découlant des rapports de service des fonctionnaires (let. c "actions d'ordre patrimonial") étaient exclues du champ d'application de la loi; en d'autres termes, celles-ci devaient être soumises au juge civil ordinaire. Toutefois, cette disposition a été modifiée par une novelle du 26 novembre 2002, entrée en vigueur par suite de sa publication dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 4 février 2003; en substance, l'art. 1^er al. 3 LJPA prévoit toujours que les actions d'ordre patrimonial intentées pour ou contre une collectivité publique sont exclues du champ d'application de la loi, mais la précision relative aux contestations d'ordre pécuniaire découlant des rapports de service des fonctionnaires n'y figure plus. Il reste que le législateur, dans le cadre de cette révision de la LJPA, n'avait pas pour intention d'apporter des modifications d'ordre matériel, mais plutôt d'améliorer la rédaction de ce texte (v. à ce propos BGC novembre 2002, p. 4374, exposé des motifs, et 4399, amendement de la commission parlementaire, présenté comme relevant de la technique législative) (arrêts GE.2005.0023 du 30 décembre 2005 consid. 1a et GE.2005.0075 du 8 juillet 2005 consid. 1a/dd).

Selon la jurisprudence, la contestation pécuniaire engagée par un fonctionnaire contre la collectivité qui l'emploie relève toujours du juge civil, par la voie de l'action, à moins que l'autorité compétente ne puisse régler la question par le biais d'une décision, au sens technique de ce terme, ce qui ouvre la voie du recours devant le Tribunal administratif (arrêts GE.2005.0075 et GE.2005.0023 précités).

L'autorité administrative dispose d'une compétence décisionnelle lorsque la loi lui donne la compétence de régler de manière définitive et exécutoire un rapport juridique, par la voie d'une décision susceptible d'entrer en force de chose décidée. On peut ainsi citer, outre l'ensemble du contentieux fiscal, les décisions prévues en matière d'indemnité, par exemple pour les dégâts causés par le gibier (art. 13 LChP et art. 61 de la loi vaudoise sur la faune du 28 février 1989) ou pour les dégâts importants causés par l'exécution des travaux d'un syndicat d'améliorations foncières (art. 47 LAF), ou encore les décisions relatives aux frais provoqués par des mesures que les autorités prennent pour empêcher une atteinte imminente à l'environnement (art. 59 LPE), de même que les décisions fixant le montant mis à la charge des propriétaires à titre de participation aux frais des travaux d'améliorations foncières (art. 44 LAF). Toutes ces contestations pécuniaires sont réglées par voie de décision (arrêts GE.1999.0021 du 18 août 1999, AF.1994.0018 du 6 septembre 1996 in RDAF 1997 I 62, voir aussi ATF du 13 février 1998 in RDAF 1998 I 322, arrêt TC du 10 juin 1998 in JdT 1999 III 7, AF.1992.0018 du 2 juillet 1992).

A l'inverse, l'autorité administrative ne jouit pas d'une compétence décisionnelle lorsque la loi ne lui permet pas de se prononcer de manière définitive et contraignante sur les droits ou obligations qui découlent de la norme qu'elle applique (par ex. lorsqu'un administré réclame à l'Etat le versement d'une indemnité d'expropriation matérielle) (cf. Thibault Blanchard, Le partage du contentieux administratif entre le juge civil et le juge administratif, thèse Lausanne, 2005, n° 242.3 p. 177; arrêt GE.2006.0177 du 19 avril 2007).

La question de savoir si la loi confère à l'autorité administrative une compétence décisionnelle doit être résolue dans chaque cas particulier en interprétant les règles de droit régissant le rapport de droit litigieux (Blanchard, op. cit., n° 242.3 p. 179; arrêt GE.2006.0177 du 19 avril 2007).

3.                                En l'espèce, le recours tend à contester que le recourant soit débiteur des frais de formation consentis à son égard.

a) Le statut du personnel communal, dont on ignore d'ailleurs s'il a acquis force de loi par l'approbation de l'autorité compétente (art. 94 de la loi sur les communes du 28 février 1956; RSV 175.11), ne prévoit aucune obligation de servir du type de celui exigé par la municipalité au moment de l'engagement du recourant, ni d'obligation de verser une indemnité pour frais de formation en cas de départ anticipé (contrairement à ce qu'a retenu le jugement déclinatoire du 12 janvier 2005).

b) En réalité, ces obligations découlent de l'art. 13 du règlement de service pour la police municipale adopté le 7 juin 1993, dont la teneur est la suivante :

"Article 13	Condition spéciale de nomination
	La municipalité peut exiger que chaque aspirant s'engage, lors de sa nomination provisoire, à rester au minimum 5 ans au service de la commune de 2._______d, compte tenu notamment des frais importants assumés pour sa formation. Si un agent quitte ses fonctions avant ce délai, une indemnité de départ, dont le montant est fixé par la municipalité, peut être exigé."

Or, le règlement de service pour la police municipale n'est qu'un cahier des charges, établi par la municipalité uniquement, qui n'a qu'une valeur de directive interne, et non d'une véritable norme de droit public. Les obligations imposées au recourant ne sont donc pas fondées sur une loi (telle que le statut du personnel communal, à supposer que ce statut ait été approuvé). Autrement dit, la municipalité ne disposait d'aucune compétence décisionnelle découlant d'une loi pour imposer au recourant de souscrire un tel engagement, ni pour lui réclamer maintenant une indemnité pour les frais de formation consentis en sa faveur.

Par conséquent, le présent recours tendant à contester les frais de formation réclamés constitue une action d'ordre patrimonial au sens de l'art. 1^er al. 3 LJPA. Il échappe ainsi à la compétence de l'autorité de céans, partant est irrecevable.

4.                                Selon l'art. 6 LJPA, toute autorité saisie d'un recours administratif transmet d'office à l'autorité compétente les causes qui lui échappent (al. 1); l'autorité qui tient sa compétence pour douteuse procède sans retard à un échange de vues avec la ou les autres autorités dont la compétence entre en ligne de compte (al. 2).

D'après la jurisprudence, l’art. 6 LJPA a pour seule fonction d'instituer une règle de conflit entre les différentes autorités qui peuvent être amenées à traiter du contentieux administratif (FI.2003.0113 du 16 juillet 2004; GE.2000.0143 du 23 mai 2002, BGC, septembre 1988, p. 1965).

En l'espèce, le recourant agit en libération de dette au sens de l'art. 83 al. 2 de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP; RS 281.1). Il s'agit en définitive d'une action relevant du contentieux civil, de sorte qu'il n'y a pas lieu de transmettre d'office la cause à l'autorité civile compétente. Le recourant est renvoyé à procéder lui-même devant cette juridiction (cf. aussi art. 32 al. 3 LP).

5.                                En ce qui concerne les frais et dépens, il n'est pas inopportun de se calquer sur la pratique du tribunal en matière de contentieux de la fonction publique, selon laquelle il ne sera pas prélevé d’émolument du recourant qui succombe, ni alloué de dépens à la collectivité publique qui obtient gain de cause (décision de la Cour plénière du 30 juin 2000).

S'agissant des frais, le Tribunal administratif renonce en effet à les percevoir dans une telle matière, à moins que l'agent public débouté n'ait agi par témérité, en application par analogie de l'art. 10 de la loi du 17 mai 1999 sur la juridiction du travail (LJT; RSV 137.61), selon lequel la procédure devant le tribunal de prud'hommes est gratuite jusqu'à une valeur litigieuse de 30'000 fr., sous réserve de l'art. 42, de l'art. 343 al. 2 CO, prévoyant que les conflits du travail font l'objet de procédures gratuites lorsque la valeur litigieuse n'excède pas 20'000 fr., et de la jurisprudence développée par la Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral (JAAC 59/1995 n° 2 consid. 5; 60/1996 n° 73 consid. 5a et 5b).

Quant aux dépens, il sied de même de se référer à l'art. 41 LJT, prescrivant que seule la partie qui agit de façon téméraire ou qui complique inutilement le procès peut être astreinte à payer à l'autre partie des dépens d'un montant maximum de 2'000 fr., ainsi qu'à la pratique fédérale, d'après laquelle le fonctionnaire qui obtient gain de cause se voit allouer des dépens, alors qu'il n'a pas à en verser à l'autorité intimée s'il est débouté, celle-ci n'étant pas partie au sens des art. 6 et 64 PA (Moser/Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen Rekurskommissionen, 1998, n^os 4.15 ss et 4.18, spéc. note 3; voir aussi JAAC 66/2002 n° 7 consid. 5).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

 

I.                                   Le recours est irrecevable, le Tribunal administratif n'étant pas compétent pour en connaître.

II. Il n'est pas prélevé de frais judiciaires, ni alloué de dépens.

 

san/Lausanne, le 28 juin 2007

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.