CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 24 octobre 2007
Composition	Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Guy Dutoit et M. Jean-Daniel Henchoz, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourant

X._______, à 1._______ GE

  

Autorité intimée

Municipalité de Nyon, représentée par Gloria Capt, avocate, à Lausanne

  

 

Objet	Déni de justice
	Recours X._______ c/ Municipalité de Nyon (refus de la Municipalité de statuer sur une demande d'autorisation d'exploiter un service de taxis de type A)

 

Vu les faits suivants

 

A.                                L’exploitation du service des taxis de la Commune de Nyon (ci-après: la commune) est régie par un règlement communal concernant le service des taxis (ci-après: le règlement), adopté par le Conseil communal les 11 mai 1959, 14 décembre 1964, 26 mai 1975 et 8 mars 1982; ce règlement, approuvé par les autorités cantonale et fédérale compétentes, contient notamment les dispositions suivantes:

"I. DISPOSITIONS GENERALES

Art. 1. Nul ne peut exploiter publiquement un service de taxis sur le territoire de la commune de Nyon sans y être autorisé par la Municipalité de la Ville de Nyon, désignée plus loin par la "Municipalité".

Il y a deux types d’autorisations:

L’autorisation A, avec permis de stationnement sur le domaine public.

L’autorisation B, sans permis de stationnement sur le domaine public.

(...)

II. STATIONNEMENT ET CIRCULATION

(...)

Art. 5. Les bénéficiaires des autorisations de type B n'ont pas le droit de faire stationner leurs véhicules sur le domaine public.

(...)

V. EXPLOITANTS

Art. 43. Pour obtenir l'autorisation d'exploiter un service de taxis, il faut:

  (...)

  d) disposer de locaux suffisants pour garer les véhicules et les entretenir;

  (...).

Art. 45. L’autorisation de type A, avec permis de stationnement aux emplacements désignés par le Service de police, n’est délivrée, aux conditions ci-dessus, que dans la mesure où les exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public le permettent.

Art. 46. L’autorisation de type B, sans permis de stationnement sur le domaine public, est accordée sans limitation quant au nombre.

Art. 48. Les autorisations sont valables du 1^er janvier au 31 décembre. Elles doivent être renouvelées à la fin de l’année. 

Art. 49. L’autorisation n’est pas renouvelée ou elle est retirée si l’exploitant ou les conducteurs à son service ont enfreint de façon grave ou répétée les dispositions du présent règlement, les mesures d’exécution ou les  règles de circulation.

Il en est de même lorsque l’exploitant ne remplit plus les conditions pour l’octroi de l’autorisation.

(…)."

B.                               X._______ (ci-après: X._______), chauffeur de taxi professionnel depuis 1997, a présenté, le 28 septembre 2005, une demande auprès de la Municipalité de Nyon (ci-après: la municipalité) en vue d’obtenir une autorisation de type A.

C.                               Par décision du 27 octobre 2005, la municipalité a rejeté cette requête en invoquant les motifs suivants:

"L’article 45 du Règlement communal concernant le Service des taxis ne prévoit la délivrance d’autorisations de type A que dans la mesure où les exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins du public le permettent.

Actuellement, le nombre d’autorisations de type A délivrées s’élève à 18. Compte tenu des critères posés par l’art. 45 du Règlement, c’est le nombre d’autorisations maximales possibles en l’état, compte tenu des exigences de la circulation et de la place disponible, notamment sur la Place de la Gare. Autrement dit, cette limitation se justifie pour des motifs de sécurité et d’ordre public. 

Ainsi, au vu de ce qui précède, la Municipalité a pris la décision de ne pas vous accorder une autorisation A avec permis de stationnement sur le domaine public.

La présente décision peut faire l’objet d’un recours au Tribunal administratif (…).

Pour le surplus, nous vous informons que des demandes antérieures à la vôtre figurent sur la liste d’attente.

Afin d’examiner si vous remplissez les conditions pour l’obtention d’une autorisation B et étant donné que vous êtes domicilié à 1._______, vous voudrez bien nous renseigner sur ce qui suit:

- Disposez-vous de locaux pour garer votre véhicule et l'entretenir, et si oui à quelle adresse?

- Quel serait votre lieu d'attente étant donné que vous ne seriez pas autorisé à stationner sur le domaine public? (…)."

Par mémoire reçu le 17 novembre 2005, X._______ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Dans un arrêt du 8 août 2006 (cause GE.2005.0206), le Tribunal administratif a considéré que le système de répartition des autorisations A, qui empêchait tout nouveau chauffeur d'obtenir dans un délai raisonnable une autorisation, ne respectait pas le principe de la liberté économique et de l'égalité de traitement entre concurrents. La municipalité devait dès lors mettre très rapidement sur pied un système permettant de respecter ces principes. Le tribunal indiquait que le système de répartition, qui pouvait parfaitement être élaboré à titre provisoire, soit jusqu’à l’issue des travaux et la refonte du règlement actuel, devait permettre à l’autorité de prendre une nouvelle décision concernant le recourant, le cas échéant en délivrant à ce dernier l'autorisation requise. La municipalité ne pouvait en effet continuer à refuser d'octroyer des autorisations A dans l’attente de la fin de travaux qui – de ses propres aveux – n'étaient pas prêts de s’achever en invoquant des motifs jugés illégaux par le tribunal. Au sujet de la demande d'autorisation B, le tribunal a en revanche considéré qu'il ne saurait être fait grief à l'autorité intimée de ne pas avoir répondu dans un délai raisonnable à la demande - et, partant, d'avoir commis un déni de justice -, faute pour l'intéressé d'avoir fourni la totalité des éléments de fait dont elle avait besoin pour statuer. En conclusion, le recours a été partiellement admis et la décision attaquée annulée en tant qu'elle refusait l'octroi d'une autorisation A en faveur du recourant.

D.                               Le 28 janvier 2007, X._______ a écrit à la municipalité qu'il n'avait toujours pas reçu d'autorisation A. En conséquence, il lui impartissait un délai de dix jours pour lui délivrer l'autorisation, faute de quoi il saisirait le Tribunal administratif.

E.                               Par courrier du 8 mars 2007 (que X._______ conteste avoir reçu), la municipalité a répondu à l'intéressé qu'elle avait décidé de mettre sur pied un nouveau projet de règlement et que, dans l'intervalle, elle ne délivrait "naturellement aucune nouvelle autorisation de type A".

F.                                Le 14 mars 2007, X._______ (ci-après: le recourant) a saisi le Tribunal administratif invoquant un déni de justice. Il conclut à ce qu'il plaise au Tribunal administratif constater le déni de justice commis à son encontre, renvoyer le dossier à la municipalité pour délivrance d'une concession de taxi A en sa faveur et ordonner des mesures provisionnelles pour l'octroi de la concession de taxi, sous la sanction de l'art. 291 CPS, sous suite de frais.

G.                               Le recourant s'est acquitté en temps utile de l'avance de frais requise.

H.                               Par déterminations du 31 mai 2007, la municipalité a conclu au rejet de la requête de mesures provisionnelles, au motif que les chances de succès du recours sur le fond seraient minces, qu'il n'y aurait pas de préjudice irréparable en cas de refus de ces mesures et que l'intérêt public à limiter l'emprise des taxis sur le domaine public l'emportait.

I.                                   Dans se réponse au fond du 31 mai 2007, la municipalité a conclu au rejet du recours. Elle explique avoir renoncé à instaurer un système de répartition à titre provisoire, étant donné que le nouveau règlement devrait entrer en vigueur au 1^er janvier 2008. Vu la diligence dont elle a fait preuve pour mettre sur pied un nouveau système, elle estime n'avoir pas commis de déni de justice.

J.                                 Par décision du 4 juin 2007, le juge instructeur a rejeté la requête de mesures provisionnelles.

K.                               Dans ses observations complémentaires du 23 août 2007, la municipalité a expliqué avoir informé toutes les personnes intéressées que la liste d'inscription pour l'obtention d'une autorisation de type A était ouverte du 1^er juillet au 1^er septembre 2007 et que les formulaires d'inscription, ainsi qu'une copie du nouveau règlement, pouvaient être obtenus auprès de la Direction de police. Elle a également indiqué que l'entrée en vigueur du nouveau règlement, initialement prévue au 1^er janvier 2008, pourrait être retardée suite au recours déposé auprès de la Cour constitutionnelle contre ce règlement.

L.                                Le recourant n'a pas déposé d'observations finales dans le délai imparti à cet effet.

M.                               Le tribunal a délibéré par voie de circulation.

N.                               L’argumentation respective des parties sera reprise ci-après dans la mesure utile.

 

Considérant en droit

 

1.                                Conformément à l'art. 30 al. 1^er de la loi sur la juridiction et la procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA; RSV 173.36), lorsqu'une autorité refuse sans raison de statuer, ou tarde à se prononcer, son silence vaut décision négative. En procédure vaudoise, la compétence pour connaître du recours pour déni de justice formel n'est pas donnée à l'autorité de surveillance comme en procédure administrative fédérale (cf. art. 70 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021]), mais à l'autorité de recours ordinairement compétente pour connaître du recours contre la décision si cette dernière avait été régulièrement prise (cf. TA GE.1999.0014 du 24 mars 1999). De sorte qu'à défaut de disposition légale attribuant la compétence à une autre autorité, c'est bien au tribunal de céans qu'il appartient de trancher les présents recours en vertu de la clause générale de compétence que lui reconnaît l'art. 4 al. 1 LJPA.

2.                                Sous l'empire de l'ancienne Constitution fédérale (aCst.), le Tribunal fédéral avait déduit de l'interdiction du déni de justice formel rattachée à l'art. 4 aCst. le droit pour les parties d'exiger qu'une procédure soit achevée dans un délai raisonnable (cf. parmi d'autres ATF 125 V 188 consid. 2a p. 191, 119 II 386 consid. 1b p. 389; cf. également Alfred Koelz / Isabelle Haener, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich 1998, n° 153 p. 53 s.). Cette garantie est désormais consacrée expressément à l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) qui prescrit que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Ce principe, dit de célérité (Beschleunigungsgebot), figure également à l'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101) s'agissant du déroulement des procédures de type judiciaire, où il a une portée équivalente (cf. ATF 119 Ib 311 consid. 5 p. 323). Il y a par conséquent retard injustifié assimilable à un déni de justice formel contraire à l'art. 29 al. 1 Cst., lorsque l'autorité tarde à statuer dans un délai approprié, soit diffère sa décision au-delà de tout délai raisonnable. Le recours pour déni de justice porte seulement sur la prétention de l'intéressé à obtenir une décision (cf. JAAC 61/1997 n° 21 consid. 1a). Pour le reste, pour que le déni de justice soit réalisé, il faut naturellement que l'autorité soit compétente et obligée de statuer (cf. JAAC 62/1998 n° 24 consid. 2).

En l'absence, comme en l'espèce, de dispositions légales spéciales impartissant à l'autorité des délais pour statuer, le caractère raisonnable de la durée de la procédure doit s'apprécier dans chaque cas en fonction des circonstances particulières de la cause. Il faut notamment prendre en compte l'ampleur et la difficulté de celle-ci, ainsi que le comportement éventuellement dilatoire du justiciable constitutionnel (ATF 130 I 312 consid. 5.2 p. 332 et les arrêts cités). Entre également en considération la signification de l'affaire pour l'administré (ATF 125 V 188 consid. 2a p. 191, 373 consid. 2b/aa p. 375, 119 Ib 311 consid. 5b p. 325). En revanche, des circonstances sans rapport avec le litige, telle par exemple une surcharge de travail de l'autorité, ne sauraient entrer en ligne de compte (ATF 125 V 188 précité et les références).

3.                                La présente cause concerne l'exécution par une autorité de première instance d'un arrêt de renvoi d'une juridiction administrative. La décision rejetant la demande du recourant tendant à l'obtention d'une autorisation de taxi de type A a fait l'objet d'un recours au Tribunal administratif qui l'a annulée et a renvoyé la cause à l'autorité inférieure pour qu'elle statue à nouveau dans le sens des considérants (arrêt du 8 août 2006 GE.2005.0206). La municipalité ne nie pas - à juste titre d'ailleurs - que cet arrêt, pour n'avoir pas été contesté en temps utile, est entré en force de chose jugée depuis près d'un an et que les instructions impératives qu'il contient la lient (sur le caractère obligatoire des injonctions contenues dans un arrêt de renvoi, cf. Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 435 et les références; Koelz/Haener, op. cit., n° 694 p. 246). Dans cet arrêt, le Tribunal administratif a expressément enjoint à la municipalité de mettre sur pied, à très bref délai, un système provisoire de répartition des autorisations A respectant les principes de la liberté économique et de l'égalité de traitement.

4.                                Reste à savoir si, pour n'avoir toujours pas à ce jour adopté un système provisoire de répartition des autorisations A, la municipalité a outrepassé le "très bref délai" qui lui avait été imparti à cet effet par l'arrêt du tribunal du 8 août 2006, ou - ce qui revient au même - si la justification du retard tirée de l'adoption imminente du règlement communal sur les taxis est admissible.

a) Depuis le prononcé de l'arrêt de renvoi du Tribunal administratif (8 août 2006), il s'est écoulé plus d'une année. Ce délai est manifestement disproportionné par rapport à l'ampleur et la complexité de la mission dont la municipalité est saisie. En effet, concrétiser un système provisoire de répartition des autorisations A, permettant de trancher la prétention du recourant à obtenir une telle autorisation, ne constitue pas, en soi, une tâche d'une ampleur ou difficulté juridique hors du commun, d'autant plus que l'intimée dispose d'une étude, datée du 12 décembre 2003 et intitulée "Service des taxis de Nyon - diagnostic et recherche d'amélioration", effectuée par l’entreprise A._______ ingénieurs-conseils, à Lausanne, qui semble être encore d'actualité (cf. arrêt TA du 12 octobre 2006 GE.2005.0112).

Il faut à cet égard relever qu'en 2001 déjà le Tribunal administratif avait enjoint à l'intimée de cesser de "geler" les demandes qui lui étaient soumises (demandes datant de 1998) et avait considéré que rien n'empêchait celle-ci de statuer sur la base de l'ancien règlement en délivrant des autorisations temporaires aux recourants (cf. arrêt TA du 3 août 2001 GE.1999.0010). Dans un arrêt du 29 août 2006, le Tribunal fédéral a par ailleurs rappelé à la municipalité qu'il était contraire à la Constitution fédérale d'avoir - comme c'est le cas aujourd'hui dans la commune - un système complètement bloqué en ce qui concerne les autorisations de type A. Il a relevé qu'il incombait donc à l'intéressée de remplacer le système actuel - rigide - par un système plus souple permettant de répartir équitablement lesdites autorisations entre les différents concurrents, par exemple au moyen d'un système attribuant une autorisation de type A aux chauffeurs de taxis par rotation (2P.8/2006, consid. 2.2, statuant sur le recours déposé la municipalité contre un arrêt de la cour de céans annulant le retrait des concessions A visant une entreprise de taxis nyonnaise). Par arrêts rendus le 8 août 2006 (GE.2001.0106 et GE.2004.0182), le 21 août 2006 (GE.2005.0226 et GE.2006.0008) et le 12 octobre 2006 (GE.2005.0112), concernant d'autres requérants, le Tribunal administratif a à nouveau rappelé à l'intimée l'obligation d'instaurer un régime transitoire permettant de répondre dans un délai raisonnable aux chauffeurs aspirant à obtenir une autorisation A. En d'autres termes, l'argument de la prochaine entrée en vigueur d'une nouvelle réglementation, devant justifier le refus de rendre une décision sur la délivrance d'une autorisation A, est invoqué par l'intimée depuis bientôt une décennie, ce qui finit inévitablement par lui donner des allures de pur prétexte.

Enfin, imposer au recourant une attente de plus d'un an est d'autant moins admissible que l'enjeu de la décision municipale est particulièrement important pour l'exercice et le revenu de l'activité lucrative de l'intéressé. Cet élément aurait dû inciter la municipalité à établir un régime transitoire en faisant preuve de diligence et de célérité.

b) De son côté, l'autorité intimée tente de justifier ce retard par l'imminence de l'entrée en force d'un nouveau règlement qui rendrait inutile la mise sur pied d'une solution transitoire. Cette argumentation est dénuée de pertinence. Le tribunal de céans a déjà eu l'occasion d'affirmer très clairement, à diverses reprises, que si un temps de réflexion était naturellement à disposition de l'autorité administrative avant qu'elle ne statue, celui-ci ne pouvait toutefois pas être converti en période d'élaboration d'un acte de portée générale (règlement, loi, etc.) sous peine de vider le droit de l'administré d'obtenir une décision et de commettre un déni de justice formel (arrêts TA GE.1999.0010 du 3 août 2001, GE.1997.0030 du 26 mai 1997 et GE.1996.0033 du 2 octobre 1996, RDAF 1997 I 75). Le tribunal a relevé dans ces arrêts que même si l'autorité se trouvait en face d'une question complexe appelant une réglementation concertée, elle devait néanmoins se prononcer, le cas échéant, en précisant qu'elle se bornait à trancher un cas particulier.

De telles considérations sont pleinement applicables au cas présent. L'intimée fait partie des plus importantes communes du canton: elle dispose d'un service juridique et elle est assistée depuis longtemps par un mandataire professionnel. Dans ces circonstances, elle se devait d'envisager la possibilité qu'un recours soit déposé contre son nouveau règlement, d'abord au niveau cantonal (recours constitutionnel), puis au niveau fédéral. Elle avait par conséquent l'obligation d'instaurer un système provisoire lui permettant de rendre une décision individuelle et concrète, peu importe que cette dernière fût favorable ou défavorable aux aspirants à la délivrance d'une autorisation A. Elle ne pouvait pas se limiter à "geler" les demandes qui lui étaient soumises en imposant aux intéressés une attente fort longue et, sous prétexte d'une entrée en vigueur imminente, ne statuer qu'une fois la base réglementaire communale modifiée et entrée en vigueur. Rien n'empêchait la municipalité de statuer sur la base d'une réglementation transitoire en délivrant des autorisations temporaires aux requérants, quitte à se réserver expressément la possibilité d'examiner la conformité de ces autorisations aux dispositions réglementaires nouvelles, une fois celles-ci en vigueur. Il faut relever que l'autorité intimée elle-même était consciente de l'obligation de prévoir une réglementation transitoire à très bref délai (cf. par exemple le rapport du 10 avril 2007 de la commission chargée d'étudier le préavis n° 20 portant sur le règlement concernant le service des taxis [pièce figurant au dossier CCST.2007.0003], citant l'arrêt du Tribunal administratif du 21 août 2006, en la cause GE.2006.0008 et mettant l'accès sur le "très bref délai" imparti par le tribunal). Ce nonobstant, le projet de nouveau règlement communal, adopté le 30 avril 2007 par le Conseil communal de Nyon et approuvé le 19 juin 2007 par le Chef du Département des institutions et des relations extérieures, ne s'accompagne d'aucune ébauche de régime provisoire apte à permettre à l'autorité de statuer jusqu'à son entrée en vigueur; il ne contient même aucune disposition transitoire, qui pourrait s'appliquer par analogie dans le cas d'espèce.

Sur la base de ces éléments, le tribunal ne peut que constater que la municipalité s'est mise de manière inadmissible et de sa propre initiative dans l'impossibilité de respecter le délai imparti par le tribunal de céans le 8 août 2006.

5.                                Le retard pris par l'autorité intimée est ainsi injustifié; il est constitutif d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. En cas d'admission du recours pour déni de justice, l'autorité de recours ne peut pas statuer au fond, le pourvoi n'ayant pas d'effet dévolutif (cf. JAAC 63/1999 n° 14 consid. 5). Elle doit au contraire renvoyer l'affaire à l'autorité inférieure en lui donnant des instructions impératives (en procédure administrative fédérale, cf. art. 70 al. 2 PA et Koelz/Haener, op. cit., n° 727 p. 255). Par conséquent, la cause doit être renvoyée à la municipalité pour qu'elle mette sur pied une réglementation transitoire, ce qui devrait être possible en l'espace d'un mois dès notification du présent arrêt, puis qu'elle statue immédiatement sur la requête du recourant tendant à obtenir une autorisation de type A, ce qui doit être fait avant le 31 décembre 2007. Si, contre toute attente, la municipalité ne devait pas donner suite à cet arrêt, le recourant n'aurait alors pas d'autre solution que celle de saisir l'autorité de surveillance.

6.                                Vu l'issue du recours, les frais du présent arrêt doivent être mis à la charge de la commune qui succombe, conformément à l'art. 55 al. 2 LJPA. Le recourant, qui n'a pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 Le dossier est retourné à Municipalité de Nyon qui est invitée à rendre une décision dans le sens des considérants.

III.                                Les frais du présent arrêt, 1'500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de la Commune de Nyon.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 24 octobre 2007/san

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                    

                                                                    

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.