TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 29 février 2008

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. Guy Dutoit et M. François Gillard, assesseurs; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.

recourante

Commune de 1._______, représentée par la Municipalité, assistée par Me Michel ROSSINELLI, avocat, à Lausanne,

autorité intimée

PREFECTURE DE 1._______,

tiers intéressé

A._______, à Pully, représenté par Me Antonella CEREGHETTI ZWAHLEN, avocate, à Lausanne,

Objet
	Recours Commune de 1._______ c/ décision de la Préfecture du district de 1._______ du 12 juillet 2007 (libération de A._______ des fins de la poursuite pour infraction à l'art. 17 du règlement communal de police)

Vu les faits suivants

A. Le 24 mars 2007, entre 14h 30 et 17h 30, dix gendarmes en congé, dont A._______, ont procédé à proximité immédiate de l'entrée du Comptoir du Nord vaudois à une collecte de signatures "Pour une police unique" patronnée par l'Association du personnel de la gendarmerie vaudoise (APGV), dans le cadre d'une opération appelée "D'Artagnan". La police de 1._______ est intervenue sur place. Suivant son rapport du 27 avril 2007 auprès de la Commission de police de la commune, elle a dénoncé uniquement A._______, lequel s'était présenté comme responsable de ce groupe de gendarmes en civil, en lui reprochant de ne pas avoir requis et obtenu une autorisation préalable et d'avoir, de ce fait, enfreint l'art. 17 du règlement de police de la Commune de 1._______ approuvé le 16 décembre 1991 par le Conseil d'Etat (ci-après: le règlement communal de police) régissant toute utilisation ou occupation du domaine public dépassant les limites de son usage normal.

Le 9 mai 2007, A._______ a été cité à comparaître à l'audience du 4 juin 2007 de la Commission de police de 1._______, présidée par le municipal B._______. Le 25 mai 2007, l'intéressé a requis la Préfète de 1._______ (ci-après: la préfète) de prononcer la récusation de B._______ au motif que celui-ci était président de la Conférence des directeurs de polices municipales vaudoises et opposé à la police unique; le dénoncé a sollicité de surcroît la récusation de la Municipalité de 1._______ in corpore (ci-après: la municipalité). Le 30 mai 2007, la préfète a admis ces demandes de récusation.

Par prononcé du 12 juillet 2007, rendu en place de la municipalité récusée, la préfète a libéré A._______ de la poursuite pénale du chef d'infraction à l'art. 17 du règlement communal (utilisation accrue du domaine public sans autorisation) en considérant que l'infraction retenue à sa charge n'était pas caractérisée.

Ce prononcé est exécutoire, selon le sceau qui y a été apposé le 31 juillet 2007 par le Ministère public.

B. Par acte du 31 juillet 2007, la Commune de 1._______ (ci-après: la commune), représentée par sa municipalité, a saisi le Tribunal administratif (devenu le 1er janvier 2008 la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal; CDAP) d'un recours dirigé contre le prononcé rendu le 12 juillet 2007 par la préfète, concluant, avec dépens, à l'annulation de cette décision, ainsi qu'au renvoi du dossier à la municipalité pour prise de décision conformément à la loi cantonale sur les sentences municipales.

En substance, la commune, qui tirait sa légitimation à recourir de la violation de son autonomie communale, reprochait d'abord à la préfète d'avoir récusé à tort sa municipalité in corpore et de ne pas avoir entendu les policiers municipaux présents au moment des faits ni les auteurs du rapport de police. Sur le fond, elle soutenait que l'art. 17 de son règlement communal lui permettait bel et bien de soumettre au régime de l'autorisation la collecte des signatures.

Dans son avis d'enregistrement du recours du 6 août 2007, le juge instructeur a attiré l'attention de la recourante sur l'art. 17 al. 3 de la loi sur les sentences municipales (qui prévoit que le préfet statue sans recours sur la demande de récusation), sur l'art. 41 de la même loi (dont il découlerait, s'agissant de la décision au fond, que le recours relèverait de la compétence de l'autorité d'appel, soit du Tribunal de police) et sur le caractère douteux de la qualité pour recourir de la municipalité à l'encontre de la décision au fond.

Le 27 août 2007, la recourante s'est déterminée sur ces questions. Elle a affirmé en résumé qu'il appartiendrait au Tribunal administratif de se pencher, avec l'examen au fond, sur la question de la justification de la récusation de la municipalité, voire sur la constitutionnalité de l'art. 17 al. 3 de la loi sur les sentences municipales prévoyant que le préfet statue sur les demandes de récusation sans recours possible (hormis la voie du recours au Tribunal fédéral). Elle a soutenu sur ce dernier point que le grief de violation de son autonomie communale devait, en premier lieu, être examiné par une autorité judiciaire cantonale - soit le Tribunal administratif, la voie de l'appel au Tribunal de police n'étant ouverte qu'au condamné ou au plaignant - et non pas directement par le Tribunal fédéral. Enfin, la recourante a estimé qu'elle avait un intérêt digne de protection au respect de son règlement communal, partant à l'annulation de la décision attaquée. Par ailleurs, la recourante a complété ses conclusions en proposant subsidiairement le renvoi du dossier au Préfet du district de Lausanne pour prise de décision, conformément à la loi sur les sentences municipales, très subsidiairement le renvoi du dossier à la Préfète du district de 1._______ pour prise de décision, conformément à la loi sur les sentences municipales.

C. Le 25 septembre 2007, l'autorité intimée a, en substance, conclu à l'irrecevabilité du recours.

Le 12 octobre 2007, A._______ a conclu au rejet du recours en tant que recevable.

D. La cause a été reprise par la soussignée à la suite d'une redistribution interne des dossiers.

La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. a) Selon l'art. 4 al. 1^er de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA; RSV 173.36), la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité ou cour du Tribunal cantonal n’est expressément désignée par la loi pour en connaître.

b) En l'espèce, le recours est formellement dirigé contre le prononcé préfectoral du 12 juillet 2007 libérant A._______ de la poursuite pénale.

2. a) Le règlement communal de police prévoit ce qui suit :

"Art. 17. - Toute utilisation ou occupation du domaine public dépassant les limites de son usage normal est soumise à une autorisation préalable.

Sous réserve des compétences d'autres autorités en vertu de dispositions spéciales, l'autorisation est du ressort de la Direction de police lorsque l'utilisation ou l'occupation a un caractère provisoire et ponctuel; elle est du ressort de la Municipalité lorsqu'elle a un caractère permanent, annuel, saisonnier ou répétitif.

La demande d'autorisation doit être présentée au moins 15 jours à l'avance à la Direction de police et être accompagnée de renseignements suffisants pour permettre à l'autorité de se faire une idée exacte de l'utilisation ou de l'occupation envisagée (organisation, date, heure, lieu et programme de la manifestation).

L'autorisation est refusée lorsque l'utilisation du domaine public est illicite. Elle peut l'être si elle est de nature à troubler la sécurité, la tranquillité ou l'ordre public, notamment lorsqu'elle entre en conflit avec une autre utilisation déjà autorisée.

Cette disposition s'applique également aux routes et chemins privés ouverts à la circulation publique."

L'art. 9 du règlement communal précise que les contraventions aux dispositions du présent règlement sont réprimées dans les limites fixées par la législation cantonale sur les sentences municipales.

b) Selon l'art. 45 de la loi cantonale du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11), la municipalité est chargée de réprimer par des amendes l'inobservation des règlements de police et des autres contraventions dans la compétence des autorités communales. La procédure est réglée par la loi du 17 novembre 1969 sur les sentences municipales (LSM; RSV 312.15), dont la teneur est la suivante:

" Art. 1 Champ d'application de la loi

1. La présente loi est applicable à la poursuite des contraventions:

a. aux règlements communaux de police, à moins qu'une loi n'en dispose autrement;

(…)"

" Art. 5 Amende

1. L'autorité municipale prononce la peine de l'amende.

(...)"

" Art. 12 Délégation de compétence

1. La municipalité peut déléguer ses pouvoirs à un ou trois conseillers municipaux ou, si la population dépasse dix mille âmes, à un fonctionnaire spécialisé ou à un fonctionnaire supérieur de police.

2. Le terme "autorité municipale" désigne, dans la présente loi, soit la municipalité, soit le ou les conseillers municipaux ou le fonctionnaire auxquels elle a délégué ses pouvoirs.

3. La municipalité conserve le droit de statuer en corps dans un cas déterminé, avant toute sentence du ou des conseillers municipaux ou du fonctionnaire délégué"

" Art. 17 Récusation

1. L'autorité municipale peut se récuser spontanément ou être récusée lorsque ses relations avec le contrevenant et notamment les liens de parenté sont de nature à compromettre son impartialité.

(…)

3. La demande de récusation concernant la municipalité en corps est transmise sans délai au préfet du district qui statue sans recours. S'il admet la demande de récusation, il se saisit lui-même de la cause et prononce conformément à la présente loi.

(…)"

c) Il résulte des dispositions qui précèdent que la compétence de sanctionner, par une amende, une infraction au règlement communal de police échoit en principe à la municipalité ou à une délégation de celle-ci; en cas de demande de récusation formulée à l'encontre de la municipalité in corpore, il appartient au préfet de statuer sur cette demande et, en cas d'admission de celle-ci, de statuer en lieu et place de la municipalité.

En l'espèce, c'est bien cette procédure qui a été suivie: en effet, la municipalité a délégué sa compétence à la Commission de police, présidée par le municipal de police, laquelle a été dessaisie du dossier à la suite de l'admission par la préfète de la demande de récusation de A._______ dirigée contre la municipalité in corpore.

d) Dans la mesure où elle conteste la décision incidente de la préfète du 30 mai 2007 admettant la demande de récusation de A._______ dirigée contre sa municipalité in corpore, la commune recourante agit tardivement: cette décision incidente a été rendue près de six semaines avant la décision attaquée du 12 juillet 2007, sans que la recourante ne réagisse. Dans ces conditions, les griefs liés à cette récusation sont irrecevables. Tel est le cas, en particulier, des questions de savoir si l'art. 17 al. 3 LSM exclut de contester une telle décision incidente devant une autorité judiciaire cantonale (ou devant le Tribunal fédéral seulement) et si, dans l'affirmative, cette interprétation est conforme à la Constitution. Au demeurant, à supposer même que ce grief ne soit pas tardif, la CDAP n'est de toute façon pas compétente pour traiter du recours dirigé contre la décision au fond (cf. consid. e infra), de sorte qu'elle n'est pas davantage habilitée à se saisir d'un recours dirigé contre une décision incidente y relative.

e) S'agissant du prononcé préfectoral attaqué du 12 juillet 2007, il statue sur une contravention au règlement communal de police au sens des art. 9 du règlement communal, 45 LC et 1er LSM. Le prononcé préfectoral libérant A._______ de la poursuite pénale ne constitue donc manifestement pas une décision administrative, au sens de l'art. 4 LJPA. La CDAP n'est ainsi pas compétente pour se saisir d'un recours à son encontre, de sorte que le recours est irrecevable sous cet angle.

Selon l'art. 41 al. 1 LSM, le condamné qui était présent à l'audience peut faire appel contre toute sentence rendue contre lui au tribunal de police ou au président du Tribunal des mineurs s'il s'agit d'une personne mineure. L'art. 41 al. 2 LSM prévoit que le condamné qui n'était pas présent à l'audience ne peut appeler que d'une sentence rendue ensuite d'opposition. L'art. 41 al. 3 LSM précise enfin que lorsque l'infraction n'est poursuivie que sur plainte, le plaignant peut faire appel contre une sentence libératoire. Il résulte de cette disposition que le recours dirigé contre le prononcé préfectoral libératoire est susceptible d'un recours auprès du Tribunal de police de l'arrondissement de la Broye et du Nord Vaudois (for de l'infraction). L'aménagement de cette voie de recours exclut donc la compétence de la CDAP, selon l'art. 4 LJPA. Certes, la recourante considère elle-même qu'elle ne peut agir devant le Tribunal de police; toutefois, s'il est effectivement fort douteux qu'elle puisse être tenue pour un plaignant au sens de l'art. 41 al. 3 LSM, l'absence de qualité pour agir devant le Tribunal de police ne suffit pas à ouvrir la voie de recours devant la CDAP. Le recours est dès lors irrecevable sous cet aspect également.

La CDAP étant incompétente pour connaître du recours formé par la recourante contre la décision du 12 juillet 2007, il n'y a pas lieu d'examiner les griefs soulevés à cet égard (violation de son droit d'être entendu et réalisation d'une infraction à l'art. 17 du règlement communal de police).

3. Enfin, il n'y a pas davantage lieu de transmettre la cause au Tribunal de police comme objet de sa compétence (art. 41 LSM et 8 al. 2 CPP).

Certes, selon l'art. 6 al. 1 LJPA, toute autorité saisie d'un recours administratif transmet d'office à l'autorité compétente les causes qui lui échappent. Selon la jurisprudence toutefois, l’art. 6 LJPA a pour seule fonction d'instituer une règle de conflit entre les différentes autorités qui peuvent être amenées à traiter du contentieux administratif (FI.2003.0113 du 16 juillet 2004; GE.2000.0143 du 23 mai 2002, BGC, septembre 1988, p. 1965; voir plus récemment GE.2006.0180 du 28 juin 2007). En l'espèce, la cause relevant en définitive du contentieux pénal, l'art. 6 LJPA ne trouve pas application. Rappelons au demeurant que la recourante estime elle-même qu'elle ne peut saisir le Tribunal de police.

4. Les considérants qui précèdent conduisent à déclarer l'irrecevabilité du recours. La recourante supportera les frais de la cause, ainsi qu'une indemnité pour les dépens en faveur de A._______.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la Commune de 1._______.

III. La Commune de 1._______ est débitrice de A._______ d'une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 29 février 2008/san

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.