TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 16 juin 2008

Composition

M. Pierre-André Berthoud, président; M. Guy Dutoit et M. Antoine Thélin, assesseurs; M. Jérôme Campart, greffier.

 

recourante

 

X._______ Sàrl, à 1._______, représentée par Me Pascal NICOLLIER, avocat, à Vevey

  

autorité intimée

 

Municipalité de 1._______, représentée par Me Philippe VOGEL, avocat, à Lausanne

  

 

Objet

       Taxis  

 

Recours X._______ Sàrl c/ décision de la Municipalité de 1._______ du 21 décembre 2007 (transfert des autorisations de "Taxis")

 

Vu les faits suivants

 

A.                                Les autorisations d'exploiter publiquement un service de taxis sur le territoire de la Commune de 1._______ sont régies par le règlement concernant le service des taxis (ci-après: le règlement), adopté par le Conseil communal le 5 novembre 1992, lequel a remplacé un règlement plus ancien, datant du 10 novembre 1967. Selon l'art. 9 al. 1 du règlement, les autorisations d'exploiter se répartissent en trois types: l'autorisation C, qui donne le droit de louer une voiture avec chauffeur pour des cas spéciaux, l'autorisation de type B qui donne le droit de procéder au transport de personnes, sans toutefois pouvoir stationner sur le domaine public, et, enfin, l'autorisation A, dont le titulaire peut stationner sur les emplacements du domaine public désignés par la municipalité. Tout naturellement, la concession de type A, dont le nombre est arrêté par la municipalité en fonction d'un ensemble de critères, est la plus prisée dès lors que le droit de stationner sur le domaine public, qui lui est rattachée, constitue un réel avantage.

B.                               A._______, qui exploite une entreprise de taxis, jouit depuis 1983 d'une autorisation A. Suite à un accident de la circulation routière survenu durant le mois de novembre 2005, son permis de conduire lui a été retiré pour une durée indéterminée. C'est dans ces conditions qu'il a donné procuration à deux autres chauffeurs de taxi, B.Y._______ et C._______, qui exerce également la profession de gendarme, pour toutes opérations concernant la gestion de son entreprise de taxis auprès de tous organismes publics et administratifs le 28 novembre 2005. Le 12 décembre 2005, agissant au bénéfice de cette procuration, B.Y._______ a déposé une demande d'affectation pour un nouveau véhicule, en remplacement d'une voiture, détruite à l'occasion de l'accident dont il vient d'être question ci-dessus, précédemment immatriculée au nom de A._______. A cette occasion, la Municipalité de 1._______ a appris que l'intéressé se trouvait sous le coup d'une décision de retrait du permis de conduire.

Par courrier du 17 janvier 2006, la Direction de la sécurité de la ville de 1._______ a informé A._______ du risque d'un retrait de la concession A dont il bénéficiait car il ne remplissait plus les conditions pour exercer sa profession. L'intéressé a répondu le 21 janvier 2006 en indiquant notamment que dans l'attente de recouvrer son permis de conduire, il s'occupait à nouveau de ses affaires en laissant momentanément à B.Y._______ le soin d'administrer son entreprise et de conduire ses véhicules. Il a ajouté que depuis lors, il avait engagé trois personnes, dont une à temps complet, et acquis un nouveau véhicule.

C.                               Lors de sa séance du 26 janvier 2006, la Municipalité de 1._______ a décidé de retirer la concession A de A._______, ce dont il a été informé par courrier du 1er février 2006.

Le 6 février 2006, A._______ a demandé la reconsidération de cette décision en expliquant que son incapacité n'était que momentanée, qu'il s'était endetté pour acquérir un nouveau véhicule et qu'il continuait à gérer son entreprise dont seule la partie "administrative" était confiée à B.Y._______, possibilité prévue, selon lui, par l'art. 43 al. 3 et 4 du règlement. Le 11 mars 2006, A._______ a informé la municipalité que sa santé s'améliorait et qu'il espérait que son permis de conduire lui serait restitué prochainement.

Le 27 mars 2006, après avoir préalablement averti l'intéressé que la restitution de son permis de conduire ne remettait pas en cause la décision municipale de retrait de sa concession, la police de 1._______ a transmis le courrier du 6 février 2006, considéré comme un recours, au Tribunal administratif.

Quelques jours plus tard, A._______ a déclaré renoncer à son recours.

Le retrait de la concession dont jouissait l'intéressé n'a pas été exécuté parce qu'il a indiqué vouloir s'associer avec C._______ pour créer une société afin de pouvoir continuer à exploiter sa concession A.

D.                               Le 12 février 2007, A._______, B.Y._______ et C._______ ont été convoqués par la Police Riviera, assumant la charge de police du commerce et administrative. Lors de cette séance, C._______ a déclaré que sa fonction de représentant des forces publiques était incompatible avec celle d'administrateur d'une société, raison pour laquelle l'entreprise projetée n'avait pas pu être crée. La police a constaté que A._______ ne pouvait plus assurer le transport professionnel de personnes. Quant à B.Y._______, qui possédait déjà une entreprise de taxis au bénéfice d'une concession A, il a indiqué qu'il envisageait de créer sa propre société. Compte tenu de ces faits, les parties en présence ont décidé ce qui suit:

"Conclusions

Seule la création d'une personne morale (Sàrl, SA, etc.), dont il serait l'administrateur, pourrait permettre à M. A._______ de garder sa concession A. Dans le cas contraire, cette dernière serait attribuée à un nouvel exploitant.

En créant sa société, l'intéressé occuperait la fonction dirigeante (associé gérant) et ne serait plus soumis aux dispositions des alinéas 2 à 4 de l'art 43 du Règlement concernant le service des taxis de 1._______, quant au devoir d'exercer personnellement et de façon permanente, la conduite de son ou de l'un de ses taxis.

M. C._______ pourrait être associé sans fonction dirigeante, ce qui ne devrait pas poser de problème avec son employeur. Le véhicule qu'il met à disposition de l'entreprise A._______ deviendrait par analogie son apport dans la société.

Quant à M. B.Y._______, il pourrait être associé, mais ne pourrait pas occuper de fonction dirigeante au sein de l'entreprise A._______ tant qu'il est au bénéfice d'une autorisation A à 1._______. Il devrait renoncer à sa propre concession, ou la remettre à l'un de ses proches répondant aux conditions d'octroi du règlement, avant de pouvoir prétendre administrer la société A._______.

Décisions

Création d'une société à responsabilité limitée (Sàrl), dirigée par M. A._______, avec délai au 30 avril 2007 pour produire:

1. les statuts et autres dispositions réglementaires de la personne morale;

2. les règlements et/ou autres dispositions touchant l'entreprise;

3. la liste des noms et adresses de tous les partenaires;

4. les noms et adresses du ou des représentants de la société.

5. une attestation d'inscription au Registre du commerce.

 

Dans le cas où M. C._______ ne pourrait ou ne voudrait pas être associé dans la société, un contrat de location de la voiture VD ****** devra être établi en donne et due forme. Une copie de ce document sera adressée à la Police du commerce et administrative, accompagnée d'une copie du contrat d'assurance. A défaut, la concession B qui lui est attribuée ne sera pas renouvelée et ce véhicule ne pourrait, dès lors, être utilisé que pour le remplacement momentané d'un taxi au bénéfice d'une autorisation A ou B, ceci conformément à l'art 32 du règlement précité."

 

E.                               La société Z._______ Sàrl a été inscrite au registre du commerce le 19 avril 2007. A._______ y est associé gérant avec une part sociale de 1'000 fr., tandis que B.Y._______ y occupe la position d'associé avec un part sociale de 19'000 francs.

Le 2 mai 2007, la police du commerce de 1._______ s'est déclarée satisfaite du respect de ce qui avait été décidé lors de la séance du 12 février 2007 et a prié la société Z._______ Sàrl de lui transmettre ses autorisations de type A et B afin d'effectuer les modifications nécessaires. Le 10 mai 2007, les concessions A du véhicule VD *** Honda Accord Shuttle et B de la voiture VD ****** BMW de la société Z._______ Sàrl ont été modifiées.

F.                                Le 16 juillet 2007, A._______ a cédé sa part de la société Z._______ Sàrl à D.Y._______, fils de B.Y._______, qui l'a également remplacé dans sa fonction de gérant avec signature individuelle. Ces modifications ont été publiées dans la Feuille officielle suisse du commerce le 27 juillet 2007 et E._______ Sàrl en a informé le Sergent F._______, de la Police Riviera, en ces termes:

"Pour donner suite au récent changement du gérant de la société Z._______ Sàrl auprès du registre du commerce du canton de Vaud, nous vous adressons la présente afin de vous communiquer l'élément dudit changement.

En effet, le gérant actuel Monsieur D.Y._______ remplace Monsieur A._______ et ceci dès le 25 avril 2007. Vous trouverez, en annexe, une copie de la parution dans la FOSC ainsi qu'une copie du nouvel extrait du registre du commerce."

Le 14 août 2007, la Police Riviera, par délégation de la Municipalité de 1._______, a demandé divers documents concernant D.Y._______ en expliquant qu'en cas de modification au sein de la société concessionnaire elle pouvait exiger le dépôt d'une nouvelle demande d'autorisation d'exploiter et que le nouveau gérant de la société ne pourrait exploiter celle-ci que s'il répondait aux conditions légales. D.Y._______ a transmis les documents requis.

G.                               Dans sa séance du 6 décembre 2007, la Municipalité de 1._______ s'est penchée sur une proposition de la Direction de la sécurité concernant la société Z._______ Sàrl. Cette proposition mentionne notamment ce qui suit:

"Etat de situation

Le 25 avril 2007, soit 6 jours après avoir passé d'une société simple en Sàrl, l'entreprise Z._______ Sàrl changeait de représentant légal en la personne de M. D.Y._______.

Ce n'est toutefois que le 6 août 2007 que nous avons été informé rétrospectivement de cette mutation, par le biais d'un courrier qui nous a été adressé par la Fiduciaire E._______ Sàrl, demandant par la même occasion le transfert des autorisations délivrées à M. A._______. S'agissant d'une modification au sein de la société, conformément à l'art. 15, 5ème alinéa, Police Riviera a exigé le dépôt d'une nouvelle demande d'autorisation d'exploiter, laquelle fait l'objet de la présente proposition.

La transmission de la société à un nouveau représentant légal 6 jours après la transformation de sa société simple en société à responsabilité limitée par M. A._______, tenant compte du fait que les installations se situent déjà dans les locaux de M. B.Y._______ permet raisonnablement de penser que cette opération a sans doute un caractère spéculatif. D'autre part, cette modification n'a pas été immédiatement portée à la connaissance de nos services. Par conséquent, l'autorisation A (avec stationnement sur le domaine public) devrait être retirée à la société Z._______ Sàrl et attribuée à une personne inscrite en tête sur la liste d'attente, mise à jour le 20 septembre 2007, pour autant qu'elle remplisse les conditions. La nouvelle demande déposée à notre incitation par l'entreprise en question fait précisément l'objet de la présente proposition.

Une correspondance a été adressée aux candidats figurant sur la liste d'attente, de manière à mettre à jour cette dernière et connaître les intentions des inscrits. Treize personnes sont intéressées à l'obtention d'une autorisation A. Cette autorisation pourrait être attribuée à la première personne figurant sur la liste d'attente pour autant qu'elle réponde aux exigences du règlement.

Proposition

Vu le rapport de Police Riviera, cellule de police du commerce et administrative, la Municipalité décide:

·         de maintenir les autorisations de type B à l'entreprise Z._______ Sàrl à son nouveau représentant légal, M. D.Y._______;

·         de retirer l'autorisation de type A de l'entreprise Z._______ Sàrl;

·         d'attribuer l'autorisation de type A, anciennement Z._______ Sàrl, à M. G._______, domicilié à 2._______ (premier candidat sur la liste d'attente), pour autant qu'il réponde aux conditions d'octroi."

 

La Municipalité de 1._______ a adopté la proposition précitée. La décision qui entérine ce vote a été expédiée par la direction de la sécurité à la société Z._______ Sàrl, le 21 décembre 2007. On en extrait le passage suivant:

"Pour donner suite à notre correspondance du 14 août 2007, ainsi qu'aux divers entretiens que le sgt F._______ a eu avec M. D.Y._______, nouveau représentant légal de la société "Z._______ Sarl", nous vous informons que le transfert des autorisations "taxis" ne peut être effectué dans sa totalité.

En effet, le 25 avril 2007, soit 6 jours après la transformation de la société simple en société à responsabilité limitée par M. A._______, la société "Z._______ Sàrl" a changé de représentant légal, en la personne de M. D.Y._______.

Par conséquent, on peut considérer, en vertu de l'article 17 du règlement communal concernant le service des taxis de 1._______, que cette opération pourrait avoir un caractère spéculatif.

D'autre part, sans respect des contraintes imposant un avis immédiat, prévues à l'art. 15 du règlement, ce n'est que le 6 août 2007 que cette mutation a été portée à notre connaissance.

Par conséquent, la Municipalité de 1._______, dans sa séance du 6 décembre 2007, a décidé:

-          de maintenir les autorisations de type B de l'entreprise "Z._______ Sàrl" à son nouveau représentant légal, M. D.Y._______.

-          de ne pas accepter le transfert et de retirer l'autorisation de type A de cette société et l'attribuer au premier candidat de la liste d'attente, répondant aux conditions d'octroi.

(...)

Au vu de ce qui précède, nous informons que l'autorisation de type A, actuellement en notre possession, vous est retirée au 31 décembre 2007 et que seules les autorisations de type B seront renouvelées au 1er janvier 2008."

 

H.                               C'est contre cette décision que la société Z._______ Sàrl s'est pourvue au Tribunal administratif le 28 décembre 2007. La recourante a notamment fait valoir que la cession de la part sociale de A._______ ne présentait aucun caractère spéculatif dès lors qu'il n'avait reçu, en tout et pour tout, que 1'000 fr., soit l'équivalent de la valeur de sa part sociale. Dans un courrier adressé le 28 décembre 2007 à la Direction de la sécurité, la recourante a développé le même argument, ajoutant que toutes les instructions de la séance du 12 février 2007 avaient été suivies à la lettre et que la prise d'effet de la décision querellée ne permettait pas de résilier les contrats de travail à temps.

La municipalité a produit ses déterminations au dossier le 23 janvier 2008, en concluant au rejet du recours. Elle y a fait valoir qu'en 2005 déjà, un retrait de la concession A de A._______ avait été évoqué, et même décidé quelques mois plus tard, sans toutefois être exécuté, pour pouvoir laisser à A._______ la possibilité de continuer à gérer son entreprise de taxis, moyennant respect de certaines conditions, dont la principale était la création d'une personne morale dont il serait administrateur. L'autorité intimée a expliqué qu'elle voyait dans la célérité avec laquelle A._______ avait cédé sa part sociale à D.Y._______ une tromperie contrevenant à l'art. 17 du règlement et qui empêchait la transmission des autorisations A selon un système de roulement et en fonction de la liste d'attente.

I.                                   Le 25 janvier 2008, par la plume de son conseil, la recourante a demandé l'effet suspensif que le Juge instructeur de la Cour de droit public du Tribunal cantonal lui a accordé le 1er février 2008.

J.                                 La recourante a déposé ses déterminations le 10 mars 2008. Elle a exposé que ses statuts et sa raison sociale avaient été modifiés le 31 janvier 2008, son capital social étant désormais divisé en 200 parts de 100 fr. chacune, réparties entre D. et B.Y._______, les fils de B.Y._______, qui avait abandonné la gestion de l'entreprise à son fils D._______ pour se consacrer à l'exploitation de sa propre entreprise en raison individuelle, "Taxi Y._______", également titulaire d'une concession A. A cette occasion, la recourante a été rebaptisée "X._______ Sàrl". S'agissant de la décision querellée, elle a précisé que rien ne laissait prévoir ce qu'elle a qualifié de "revirement soudain" de la part de la municipalité intimée. La recourante a aussi relevé que la société ** H._______ Sàrl, entreprise de taxis administrée par les époux H._______, bénéficiait d'une concession A pour 3._______, mais que ses deux administrateurs étaient aussi chacun titulaires d'une concession A pour 1._______ par le truchement des raisons individuelles "I._______" et "J._______", bénéficiant ainsi de trois concessions A. Elle s'est également prévalue du fait que des transferts de concessions A avaient eu lieu entre particuliers sans que l'autorité intimée ne s'y oppose. La recourante a ajouté que le transfert litigieux ne présentait aucun caractère spéculatif dès lors que A._______ n'avait rien reçu de plus que la valeur de sa part sociale. Elle a fait valoir que B.Y._______ avait procédé à des investissements importants et que le retrait de son autorisation A aurait, pour elle et B.Y._______, des conséquences catastrophiques. La recourante a ajouté que, dans la mesure où B.Y._______ n'avait jamais occupé de fonction dirigeante en son sein, la décision querellée apparaissait injustifiée. Elle l'était également dès lors que la municipalité, par le truchement de ses agents, savait que A._______ ne conduisait plus lui-même et admettait qu'un tiers puisse exploiter sa concession A. La recourante a invoqué une violation du principe de la confiance dès lors l'autorité intimée avait laissé croire à A._______ et B.Y._______ que, si les résolutions prises à l'issue de la réunion du 12 février 2007 étaient respectées, elle pourrait exploiter la concession A de A._______. Elle a encore relevé que le caractère spéculatif dont s'était prévalu l'autorité intimée pour décider de lui retirer son autorisation résultat en fait d'une erreur de date évidente puisque A._______ s'était retiré de la société Z._______ Sàrl non pas le 25 avril 2007, mais le 27 juillet 2007 et que ce changement lui avait été annoncé le 6 août 2007, comme le préconisait l'art. 15 du règlement. S'appuyant sur la lettre de l'art. 17 règlement, selon lequel les autorisations d'exploiter sont en principe personnelles et intransmissibles, elle a relevé qu'il pouvait y avoir des exceptions au principe de l'exploitation personnelle d'une concession, notamment en cas de transmission à un proche, comme le prévoyait d'ailleurs l'art. 17 al. 3 et 4 du règlement. Elle a encore fait valoir que la décision litigieuse, en ce qu'elle constituait une sanction dirigée contre une entreprise qui remplissait toutes les conditions d'octroi, violait le principe de la proportionnalité et également celui de l'égalité puisqu'une concession de type A avait déjà été transmise entre personnes physiques. Enfin, la recourante s'est prévalue d'une violation de son droit d'être entendue dès lors que l'enquête précédant une décision de retrait, prévue par l'art. 87 al. 1 du règlement, n'avait pas été diligentée. Au terme de son écriture, la recourante a sollicité l'audition de quatre témoins et conclu à l'annulation de la décision attaquée ainsi qu'au renouvellement de la concession A en sa faveur.

K.                               La Municipalité de 1._______ a produit des déterminations le 2 avril 2008. Elle y a sommairement rappelé que le transfert de la concession A de A._______ à Z._______ Sàrl avait pour but de permettre à celui-ci de continuer à travailler, sinon la concession litigieuse aurait dû être remise dans le circuit des autorisations dès lors qu'elle était intransmissible.

Le Tribunal administratif a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit

 

1.                                Déposé dans la forme et le délai prescrits par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 176.36), le recours est recevable en la forme.

2.                                En premier lieu, la recourante fait valoir que la décision attaquée viole le principe de la bonne foi dès lors que l'autorité lui aurait donné des assurances ou des promesses qu'elle n'a, par la suite, pas tenues.

a) Selon le principe de la bonne foi, ancré à l’art. 9 Cst., l’autorité qui fait une promesse, donne une information ou une assurance, applique un contrat de droit administratif ou a un comportement créant certaines expectatives, doit honorer, sous certaines conditions, sa promesse ou satisfaire les expectatives créées (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, p. 108 et la jurisprudence citée).

b) En détaillant les conditions dans lesquelles la bonne foi de l'autorité peut être engagée, la recourante voit notamment dans la décision attaquée une violation des engagements pris à son égard le 12 février 2007. Il sied de se référer au procès-verbal de cette réunion, dont le chapitre intitulé "conclusions" est, à cet égard, assez explicite. Sa lecture est particulièrement claire dès lors qu'il y est indiqué que "seule la création d'une personne morale dont il serait l'administrateur pourrait permettre à A._______ de garder sa concession A". Connaissant la situation de A._______, qui avait perdu son permis de chauffeur professionnel, on en déduit logiquement, comme l'a d'ailleurs soutenu l'autorité intimée de manière convaincante, que la création d'une personne morale serait pour lui l'unique moyen de continuer à exercer son métier en occupant une fonction dirigeante dès lors qu'en l'absence de permis de conduire, il lui était impossible d'exercer en qualité de chauffeur de taxi. C'est donc bien pour pallier cette impossibilité que les intervenants ont trouvé cette solution, sensée favoriser A._______. Il n'a cependant jamais été question, contrairement à ce que prétend la recourante, de permettre à des tiers d'exploiter la concession A initialement attribuée à A._______ mais bel et bien de trouver un moyen pour qu'il puisse continuer à en tirer profit par le truchement d'une personne morale. On ne voit pas en quoi l’autorité intimée aurait agi de manière contraire à la bonne foi. Elle n’a en effet ni promis, ni suggéré par son comportement que l'autorisation A perdurerait en cas de changement parmi les associés de la société à créer. Bien au contraire, c'est uniquement dans la répartition des fonctions au sein de la société à créer, telle qu'elle a été établie le 12 février 2007, que A._______ pouvait continuer à exploiter son autorisation A. Le procès-verbal mentionne d'ailleurs expressément que si la solution proposée n'est pas mise en oeuvre, la concession A de A._______ devra être attribuée à un nouvel exploitant.

Le grief d'une violation du principe de la bonne foi doit donc être rejeté.

3.                                La recourante fait grief à l'autorité intimée d'avoir violé sa liberté économique dès lors que la base légale invoquée par l'autorité intimée est "inopportune". La société X._______ Sàrl se prévaut également de l'absence d'intérêt public et du non respect du principe de la proportionnalité.

a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la réglementation et le régime de l'autorisation qui régissent l'usage des places de parc officielles reposent, d'une part, sur l'utilisation accrue que les taxis font du domaine public (ATF 99 Ia 394), qu'il appartient à la collectivité publique de réglementer et, d'autre part, sur le fait que les taxis délivrent des prestations qui relèvent d'un service quasi public, complémentaire aux transports publics collectifs, auquel le public doit pouvoir s'adresser en toute confiance (JT 2006 I 492). Dans ce domaine, la commune jouit d'un large pouvoir d'appréciation qui relève de son autonomie et qui est restreint par les principes constitutionnels que sont notamment la liberté économique, l'égalité de traitement et l'arbitraire (ATF 121 I 129).

Le Tribunal fédéral a jugé que le renouvellement des concessions à leurs titulaires actuels ne devait pas conduire à ce qu'une situation discriminatoire pour d'autres entreprises de taxis soit bloquée pour un temps indéterminé par l'autorité concédante, en raison du fait, qu'année après année, toutes les autorisations A sont accordées à une seule société anonyme ou à un petit nombre de personnes physiques, à l'exclusion de tout nouveau titulaire. Il n'a toutefois pas exclu que l'autorité tienne compte, après l'expiration de la durée - généralement courte - des concessions de taxis, de ce que les investissements doivent être normalement envisagés à longue échéance et qu'en conséquence, le titulaire d'une autorisation doit pouvoir bénéficier pendant un temps relativement long des avantages qui en découlent (ATF 108 Ia 135; étant précisé que les autorisations de taxi A ne sont pas des droits acquis). Plus récemment, le Tribunal fédéral a rappelé qu'il découlait du principe de l'égalité de traitement entre concurrents que les entreprises qui ont bénéficié jusque-là d'une autorisation ne conservent pas leur situation privilégiée, mais bien plutôt que la répartition profite aussi à de nouveaux intéressés. A tout le moins la pratique administrative doit-elle être revue régulièrement, afin d'éviter une situation consacrant durablement d'anciens privilèges (ATF 121 I 279). En ce sens, le Tribunal fédéral a tenu pour contraire à l’art. 27 Cst. un système empêchant tout nouveau chauffeur de taxi d'obtenir dans un délai raisonnable une autorisation A. Selon ses considérants, lorsqu’il s’avère, après un examen approfondi de la situation, qu'il n’est pas possible d'augmenter le nombre des autorisations A, un système souple doit être instauré, permettant de répartir équitablement lesdites autorisations entre les différents concurrents, par exemple par rotation (cf. arrêts non publiés 2P.77/2001 du 28 octobre 2002 consid. 2b et 2P.368/1998 du 7 janvier 1999 consid. 1).

b) En l'occurrence, la décision litigieuse repose sur une disposition légale qui figure à l'art. 17 du règlement qui prévoit notamment ce qui suit:

"Intransmissibilité

En principe, les autorisations d'exploiter sont personnelles et intransmissibles.

Toutefois, en cas de décès ou de renonciation du bénéficiaire, l'autorisation d'exploiter peut être délivrée au nouveau titulaire de l'entreprise:

1.       si l'entreprise cédée compte plusieurs personnes à son service;

2.       si le transfert n'a aucun caractère spéculatif;

3.       si le nouveau titulaire remplit les conditions des articles 10 à 12 du règlement.

L'autorisation d'exploiter, qu'il s'agisse d'une entreprise individuelle ou collective, exceptionnellement sous certaines conditions, notamment celles précisées aux articles 10 et 12 ci-dessus, peut être accordée à un proche.

Les autorisations d'exploiter ne sont transmissibles entre personnes morales que les conditions fixées aux articles 10 à 12 et 15 du règlement sont remplies. "

c) La recourante conteste l'application de l'art. 17 du règlement dès lors qu'on ne se trouverait pas dans un cas de transfert puisque la concession A litigieuse n'a pas été attribuée à A._______ mais à la société qu'il s'agissait de fonder, soit à elle-même. Elle relève encore que le caractère spéculatif du transfert invoqué par l'autorité intimée est insuffisamment motivé, sinon inexistant. En se fondant sur la lettre de la disposition précitée, X._______ Sàrl explique aussi que le caractère personnel et intransmissible des autorisations d'exploiter n'est pas absolu et comporte nécessairement des exceptions dont elle devrait bénéficier. La recourante fait également valoir qu'aucun intérêt public ne justifie plus que le nombre de concessions, fixe depuis des années, ne soit pas augmenté dès lors qu'il ne correspond plus à l'évolution démographique qu'a connue la ville de 1._______ ces dernières années. Enfin, la recourante se prévaut de la disproportion évidente, selon elle, entre le but visé et l'atteinte qu'elle subit.

La municipalité de 1._______ a vu dans la rapidité avec laquelle A.________ avait cédé sa part sociale à D. et B.Y._______ une manoeuvre à caractère spéculatif. L'examen des faits de la cause démontre cependant que la cession litigieuse n'a pas eu lieu le 25 avril 2007, comme l'a indiqué par erreur E._______ Sàrl dans un courrier du 6 août 2007, mais le 27 juillet 2007, date à laquelle a eu lieu l'acte notarié. Il en résulte que ce ne sont pas six jours qui se sont écoulés entre la création de la société recourante et la démission de A._______, mais près de trois mois. C'est le lieu de préciser qu'une erreur sur les faits qui sous-tendent une décision n'est déterminante que si elle rend la décision inopportune ou illégale; sinon, elle reste sans pertinence (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 1991, p. 213). Ainsi, nonobstant cette erreur de date, une lecture attentive du procès-verbal de la réunion du 12 février 2007 révèle que le transfert de la concession A à la société Z._______ Sàrl a été accepté afin que A._______ puisse "garder sa concession A", c'est-à-dire pour qu'il ait la possibilité de poursuivre son activité professionnelle. Si cette solution n'avait pas été mise en oeuvre, comme le précise d'ailleurs le procès-verbal, à la phrase suivante, l'autorisation A de A._______ aurait été attribuée à un nouvel exploitant, en fonction de la liste d'attente tenue par l'autorité intimée. Dans ces circonstances, A._______ et B.Y._______ connaissaient parfaitement la raison d'être de l'attribution de l'autorisation A à la recourante et il ne pouvait leur échapper que le renouvellement de l'autorisation litigieuse de la recourante était étroitement lié à la pérennité des fonctions de A._______ en son sein. Cette restriction reposait d'ailleurs sur l'art. 15 al. 8 du règlement, disposition selon laquelle la municipalité peut imposer des règles particulières ou des restrictions en rapport avec l'exploitation d'une entreprise de taxi à une personne morale qui requiert une autorisation d'exploiter. Le règlement précise également qu'en cas de modification affectant les noms et adresses du représentant de la société, la direction de police peut exiger le dépôt d'une nouvelle demande (art. 15 al. 5). C'est dire si, en définitive, la recourante n'avait aucune assurance que la concession litigieuse lui demeure attribuée.

Mal fondé, ce grief doit être rejeté.

4.                                La recourante soutient également que la décision attaquée consacre une violation de sa liberté économique dès lors que l'intérêt public sur lequel elle est fondée fait défaut. Selon elle, la forte croissance démographique qui sévit à 1._______, de même que les modifications prévues à la Place de la Gare de cette ville devraient naturellement conduire la municipalité à augmenter le nombre de concessions A et, par contre-coup, à renouveler la sienne. Elle invoque également une violation du principe de la proportionnalité en faisant valoir que le but visé, soit de limiter le nombre de taxis autorisés à stationner sur le domaine public, ne saurait justifier qu'on lui refuse le renouvellement de sa concession et, partant, qu'on l'empêche de poursuivre son activité économique.

a) La liberté économique, consacrée par l'art. 27 Cst., comprend notamment le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice. Le Tribunal fédéral a jugé qu'elle pouvait être invoquée par les chauffeurs de taxi indépendants, même s’ils demandent à faire un usage accru du domaine public pour exercer leur profession (ATF 2P.167/1999 du 25 mai 2000 in SJ 2001 I 65 ; ATF 121 I 129 consid. 3b ; ATF 108 Ia 135 consid. 3 ; 99 Ia 394 consid. 2b/aa). L’atteinte à ce droit fondamental doit se fonder sur une base légale suffisante, être justifiée par un intérêt public et être proportionnée au but visé (art. 36 Cst.).

Une restriction de la liberté du commerce et de l'industrie n'est dès lors conforme à la Constitution fédérale que lorsque l'intérêt qu'elle cherche à protéger l'emporte sur les intérêts privés qui lui sont contraires, étant précisé que ce n'est pas la nature de l'intérêt public, mais son importance qui détermine principalement la légitimité de l'atteinte. Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts - ATF 130 II 425 consid. 5.2 p. 438 s.; 126 I 219 consid. 2c et les arrêts cités).

b) En l'espèce, la recourante soutient que la décision de ne pas renouveler son autorisation de stationner sur le domaine public ne répond à aucun intérêt public.

ba) Il convient en premier lieu d'examiner si la décision litigieuse est justifiée par un intérêt public, conformément à l'art. 36 al. 2 Cst. A titre préalable, il faut rappeler que les concessions ne sont pas distribuées par les chauffeurs de taxi entre eux, mais par l'autorité compétente. Le Tribunal fédéral a en effet jugé que l'exploitation - d'une manière indépendante - d'un service de taxi avec permis de stationnement sur des emplacements balisés sur le domaine public se rapproche d'un service public (v. ATF 2P.56/2002 du 18 juin 2002 consid. 3.1). Le Tribunal administratif a précisé que ceux qui exercent un tel service de taxi doivent être particulièrement fiables, d'autant que les clients n'ont en principe pas le choix du chauffeur auquel ils se confient. Les titulaires d'une autorisation A doivent ainsi présenter de sérieuses garanties de rapidité, de sûreté, de courtoisie, de sang-froid, d'honnêteté et de respect de l'ensemble des législations (v. TA GE.2006.0016 du 16 janvier 2007 consid. 7a et l'arrêt cité).

Il ressort des explications de la Municipalité de 1._______ qu'elle attribue les concessions A non renouvelées selon un système de liste d'attente, après avoir vérifié si le postulant remplit les conditions d'octroi prévues par les art. 10 et 11 du règlement. Sauf dérogations, le candidat qui réclame une autorisation A doit avoir exploité ou dirigé une entreprise de taxi ou un central d'appel ou exercer la profession chauffeur de taxi depuis une année au moins (art. 11). Comme le rappelle l'art 17 du règlement, cité ci-dessus, l'autorisation d'exploiter est en principe personnelle et intransmissible. Un transfert n'est possible que moyennant respect des conditions restrictives de l'art. 17 al. 2 du règlement, c'est-à-dire si l'entreprise cédée compte plusieurs personnes à son service, si le transfert n'a aucun caractère spéculatif et si le nouveau titulaire remplit les conditions des articles 10 à 12 du règlement. Un transfert est aussi possible en faveur des proches ou entre personnes morales. Toutefois, tous ces cas de transfert sont soumis à l'approbation formelle de l'autorité qui vérifie que les conditions de l'art. 17 du règlement sont respectées.

On constate donc que les strictes exigences posées par le Règlement ainsi que le contrôle efficace de leur respect par l'autorité compétente, ont pour but de garantir la bonne marche d'une activité s'apparentant à un service public, en particulier de répartir équitablement les concessions et de s'assurer que les exploitants et leurs chauffeurs possèdent les aptitudes et les connaissances requises, afin de protéger, notamment, la sécurité des usagers. Les exigences précitées poursuivent ainsi un intérêt public important. On relèvera encore que les restrictions de transmissibilité des autorisations permettent de lutter contre le commerce de ces permis, risque qui n'est pas négligeable, compte tenu de la limitation du nombre des concessions A. En outre, le Tribunal fédéral a récemment rappelé que le caractère intransmissible et personnel des autorisations d'exploiter répondait à un intérêt public déjà maintes fois confirmé de réglementer et de surveiller les taxis (arrêt 2P.83/2005 du 26 janvier 2006, consid. 2.3 et les références citées, publié in: JdT 2006 I 492). En faisant valoir qu'il n'existe aucun intérêt public à limiter le nombre d'autorisations A délivrée, la recourante perd manifestement de vue que la décision litigieuse sanctionne, en définitive, un transfert effectué sans autorisation. Or, comme on vient de le voir ci-dessus l'intérêt public de la collectivité à surveiller la qualité de ce service, en soumettant les transferts à autorisation, est évident.

Il s'ensuit que l'argument tiré d'une prétendue absence d'intérêt public tombe manifestement à faux.

bb) La recourante se prévaut également d'une violation du principe de la proportionnalité en soutenant qu'elle a effectué des investissements qui seront perdus si la concession litigieuse n'est pas renouvelée.

Le principe de proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (rège de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts - ATF 130 II 425 consid. 5.2 p. 483 s.; 126 I 219 consid. 2c et les arrêts cités).

L'intérêt de la recourante est de pouvoir continuer à bénéficier de sa concession A. C'est en confrontant cet intérêt privé avec celui de la collectivité publique à contrôler la bonne marche d'une activité qui s'apparente à un service public qu'il y a lieu de déterminer si le principe de la proportionnalité a été violé. Le changement d'administrateur intervenu au sein de la recourante, correspond en définitive, comme on l'a vu ci-dessus, à un transfert de concession soumis à autorisation. Nonobstant les investissements qu'elle a engagés, la recourante ne pouvait ignorer que sa concession A risquait de ne pas être renouvelée. Si elle n'a pas violé le règlement, elle savait parfaitement que le système suggéré lors de la réunion du 12 février 2007 avait pour unique but de permettre à A.________ de continuer à exploiter sa concession. Le peu de temps durant lequel A.________ est demeuré directeur de la recourante laisse penser, comme l'a d'ailleurs fait l'autorité intimée, que le but de la manoeuvre était de contourner le système d'attribution des concession A vacantes par le système d'une liste d'attente, dès lors qu'en définitive D.Y._______ aurait dû s'inscrire sur la liste des candidats et attendre son tour. En somme, la décision attaquée ne fait que confirmer que la compétence d'attribuer les concessions A appartient à l'autorité intimée et que les particuliers ne peuvent se les distribuer comme ils l'entendent. En sanctionnant l'exploitation d'une concession A non conforme au règlement qui régit le service des taxis par un refus de renouveler la concession A existante, la décision prise par la Municipalité de 1._______ n'est en rien disproportionnée.

bc) La recourante fait aussi valoir que la décision attaquée viole le principe de l'égalité dès lors que des particuliers qui se trouvaient dans une situation similaire, notamment les époux H._______, ont pu néanmoins conserver leurs concessions A.

La jurisprudence admet qu'il y a inégalité de traitement lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes (ATF 132 I 157, consid. 4.1 p. 162/163 et les arrêts cités). Le principe de l'égalité de traitement implique que la loi et les décisions d'application de la loi traitent de façon égale des choses égales et de façon différente des choses différentes (B. Knapp, op. cit., p. 103). Déterminer quand les situations sont semblables ou non ne peut être tranché que dans des cas d'espèce et des différences de traitement ne peuvent se justifier que par des différences de faits pertinentes et importantes, le critère de différenciation devant être raisonnable et soutenable, c'est-à-dire ne pas être arbitraire (B. Knapp, op. cit., p. 103; P. Moor, op. cit., p. 376 ss; ATF 114 Ia 223 et ATF 114 Ia 323; ATF 108 Ia 135, JT 1984 I 2). D'une façon générale, le principe de la légalité l'emporte sur celui de l'égalité. Un administré ne peut pas invoquer le principe de l'égalité de traitement pour bénéficier d'un traitement accordé illégalement à des tiers. En d'autres termes, il n'y a pas d'égalité dans l'illégalité. Si toutefois l'autorité ne paraît pas disposée à renoncer à sa pratique contraire à la loi, l'intérêt du justiciable à l'égalité de traitement l'emporte sur le respect de la légalité; encore faut-il, en ce cas, qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose. Tout dépend donc de l'attitude de l'autorité (cf. ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392; 125 II 152 consid. 5 p. 166; 122 II 446 consid. 4a p. 451/452 et les arrêts cités). Pour qu'une inégalité de traitement puisse être retenue, il faut néanmoins que les actes incriminés émanent de la même autorité (Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, Les fondements généraux, Berne 1988, p. 379).

Il importe donc, en premier lieu, d'analyser la situation des époux H._______ afin de déterminer si elle se superpose avec le cas dont est saisie la Cour de céans. En l'occurrence, la recourante ne démontre pas que les circonstances de fait à la base de la décision attaquée étaient semblables à celles qui ont entouré l'attribution de trois concessions de type A aux époux H._______. On rappelle que par le truchement de la société ** H._______ Sàrl, K. et L.H._______, qui en sont les administrateurs, disposent d'une concession délivrée par la Commune de 3._______ et qu'il exploitent chacun, en raison individuelle, une activité au bénéfice d'une concession qui leur a été délivrée par la Commune de 1._______. On constate d'emblée que ce n'est pas la même autorité qui a attribué les trois concessions dont les époux H._______ jouissent puisque l'une d'entre elles leur a été délivrée par la Commune de 3._______ qui n'est manifestement pas la même autorité d'attribution que la Commune de 1._______. En outre, la décision d'attribution de l'autorisation de type A à la société ** H._______ Sàrl, repose sur un règlement édicté par le pouvoir législatif de la Commune de 3._______. Il s'agit donc d'un règlement différent de celui qu'a édicté la Commune de 1._______. Une des prémisses de l'application du principe de l'égalité de traitement fait défaut dans la situation des époux H._______.

S'agissant du complexe de faits ayant précédé l'attribution d'une concession de type A à M._______, cité par la recourante, il semble s'approcher de la situation litigieuse qui est portée à connaissance de la Cour de céans. Il n'est toutefois pas établi que ce dernier ait obtenu l'autorisation qu'il exploite au mépris des règles strictes régissant leur octroi et, surtout, que ce soit N._______ qui lui ait cédé l'autorisation de type A qu'il exploitait par le truchement de la raison "O._______". Dans la mesure où, comme on le verra ci-dessous, la décision attaquée doit être annulée pour un autre motif, il n'est pas nécessaire de procéder à l'audition des témoins requise par la recourante.

5.                                La recourante fait grief à l’autorité intimée d’avoir violé son droit d’être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. Elle estime qu’on ne lui a pas donné la possibilité de réfuter les motifs invoqués à l’appui du retrait, faisant également valoir que l'enquête prévue par l'art. 87 du règlement n'a pas été entreprise.

La garantie constitutionnelle du droit d’être entendu implique que l’administré soit informé du contenu d’une procédure ouverte à son encontre, de manière à ce qu’il soit conscient de l’importance des intérêts en jeu et qu’il puisse prendre les mesures nécessaires (Jean-François Aubert / Pascal Mahon, Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurich-Bâle-Genève 2003, n° 6 ad art. 29 Cst., p. 267). En l'occurrence, une procédure particulière est introduite par l'art. 87 al. 1 et 2 du règlement  qui prévoit ce qui suit:

"Le non-renouvellement ou le retrait d'une autorisation d'exploiter (taxi(s) ou central d'appel), d'un permis de stationnement sur le domaine public, ou d'une autorisation de conduire professionnellement un taxi, est prononcé après enquête.

Sur préavis de la direction de police, la Municipalité, prononce la mesure administrative."

En l'occurrence, le 14 août 2007, la Municipalité de 1._______ a réagi en invitant D.Y._______ à déposer une demande d'autorisation d'exploiter dès qu'elle a été prévenue du changement d'administrateur de la recourante. Bien qu'il s'agisse du dépôt d'une nouvelle demande, rien ne permettait à la recourante de penser que la procédure allait aboutir à la décision litigieuse. Aucune pièce du dossier n'établit que la recourante a été avertie de la décision qui allait être prise et les pièces produites par l'autorité intimée ne permettent pas de penser que la recourante pouvait se rendre compte que son autorisation A risquait de lui être retirée. Alors que l'art. 87 du règlement, de par sa systématique, prévoit qu'une enquête doit être diligentée lorsqu'un retrait ou un non-renouvellement est envisagé et qu'ensuite seulement, la direction de police doit émettre un préavis qu'elle soumet à la municipalité qui prend ensuite une décision, il apparaît difficilement envisageable d'enquêter sur le retrait ou le non renouvellement d'une autorisation sans que le principal intéressé soit entendu et puisse à tout le moins exprimer son point de vue.

En outre, dans la mesure où la décision à prendre emportait des conséquences économiques importantes que l'autorité intimée ne pouvait pas ignorer, celle-ci ne pouvait se dispenser de procéder à son audition dans le cadre de l'enquête que le règlement lui prescrivait d'entreprendre, avant de soumettre un préavis à la municipalité. En l'occurrence, cette précaution aurait permis à l'autorité intimée d'éviter une confusion sur la date à laquelle A._______ a cédé sa part de la société recourante à D.Y._______ et de recueillir les explications de la recourante sur le grief lié au caractère prétendument spéculatif du transfert des autorisations "taxis", la motivation de la décision entreprise étant lacunaire sur ce point.

De plus, de nombreux mois de se sont écoulés avant que tombe la décision litigieuse. Aucune pièce de dossier n'indique un quelconque avertissement adressé à Z._______ Sàrl durant cette période. A cela s'ajoute que durant l'année 2006 A._______ a pu continuer à bénéficier de son autorisation A bien qu'il ne remplissait plus les conditions pour en être détenteur, dès lors qu'il n'avait plus son permis de chauffeur professionnel. On rappelle à cet égard que l'autorité intimée avait alors averti A._______ du risque d'un retrait de sa concession A en lui expliquant les motifs de cette décision, lui donnant ainsi l'occasion de se déterminer sur la décision dont il allait être l'objet.

On comprend dès lors la surprise de la recourante qui ne pouvait se douter, compte tenu des circonstances, qu'un retrait de sa concession était pendant durant plusieurs mois. Il s'ensuit que la décision attaquée a été rendue en violation du droit d'être entendu de la recourante. Pour ce motif, elle doit être annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour une nouvelle décision.

6.                                Il résulte des considérants qui précèdent que la décision attaquée doit être annulée et le recours admis.

Vu l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront mis à charge de la Municipalité de 1._______ qui succombe. Cette dernière versera en outre des dépens à la recourante qui obtient gain de cause et a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 LJPA).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision de la Municipalité de 1._______ du 2 décembre 2007 est annulée.

III.                                Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à charge de la Municipalité de 1._______.

IV.                              La Municipalité de 1._______ versera à X._______ Sàrl un montant de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

 

san/Lausanne, le 16 juin 2008

 

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                    

 

 

 

                                                                    

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.