TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 9 juillet 2009

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente; MM. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourant

 

X.________, AY.________, à 1********, représenté par Nicolas PERRET, Avocat, à Nyon  

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Nyon, représentée par Michel ROSSINELLI, Avocat, à Lausanne

  

 

Objet

Taxis

 

Recours X.________, AY.________ c/ décision de la Municipalité de Nyon du 13 décembre 2007 (rejet des demandes d'autorisations de type A et B)

 

Vu les faits suivants

A.                                AY.________ exploite depuis 1966 l’entreprise X.________, AY.________, dont le siège est à 1******** et qui a pour objet le transport de personnes au moyen de véhicules automobiles (entreprise de taxis). La société X.________ SA, dont le siège est aussi à 1********, exploite pour sa part depuis 1992 une entreprise de taxis et de location de véhicules. Elle a également pour but la gestion de centrales de compagnies de taxis, ainsi que l'exploitation de supports publicitaires et d'exploitation de garages. Selon un extrait du Registre du commerce du 20 janvier 2009, son administrateur est BY.________, fils de AY.________.

B.                               Par décision du 22 décembre 2004, notifiée sous pli signature à "X.________ SA Messieurs BY.________ et AY.________, route ********, 1********", la Municipalité de Nyon (ci-après: la municipalité) a pris les dispositions suivantes:

"[…]

Conformément à un arrêt du Tribunal fédéral du 28 juin 2001, la Municipalité de Nyon doit modifier le projet de règlement qu'elle avait élaboré et mettre sur pied un système plus souple permettant de répartir équitablement les autorisations entre les différents concurrents.

Votre entreprise est actuellement au bénéfice de 11 autorisations de type A [avec permis de stationnement sur le domaine public] sur les 18 qui sont actuellement en cours [y compris les 4 qui sont délivrées à titre provisoire suite aux différents recours].

Nous nous référons à l'entretien que Madame CY.________a eu le 20 décembre 2004 avec Mesdames Z.________ et A.________ ainsi que notre Commissaire de police et vous confirmons que notre Autorité, dans sa séance du 13 décembre 2004, a décidé de vous retirer trois autorisations de type A échelonné de la manière suivante:

deux autorisations de type A avec effet au 31 décembre 2005

une autorisation de type A avec effet au 31 décembre 2006.

[…]".

C.                               Par arrêt du 28 novembre 2005 (GE.2005.0003), confirmé par le Tribunal fédéral en date du 29 août 2006, le Tribunal administratif (depuis le 1er janvier 2008, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) a admis le recours déposé par "X.________, AY.________" ainsi que par AY.________ et BY.________ contre la décision leur retirant trois autorisations de type A, considérant que ce procédé était disproportionné et portait atteinte à la liberté économique garantie par l'art. 27 Cst., car l'autorité intimée ne justifiait pas le retrait litigieux qui, s'il s'avérait éventuellement nécessaire dans son principe, ne reposait sur aucune analyse approfondie. Il invitait la municipalité à procéder à une réflexion fouillée sur un éventuel tournus de cette catégorie d'autorisations et à dresser une véritable liste d'attente des candidats à une autorisation A.

D.                               En vue de satisfaire à cette exigence, qui avait déjà été formulée par le Tribunal fédéral en 2001, ainsi que pour "favoriser plus de transparence et un meilleur contrôle de l'application du règlement en délimitant plus clairement les notions d'entreprises "individuelles" et "collectives" de taxi[s]", de même que pour "assurer un service au public de qualité en posant des conditions plus strictes pour délivrer l'autorisation d'exploiter une entreprise de taxi[s] et en contrôlant les conditions d'instruction, de travail et de prestations sociales assurées aux conducteurs employés" (v. Préavis municipal no 20 du 15 janvier 2007), le Conseil communal de Nyon a adopté le 30 avril 2007 un nouveau règlement concernant le service des taxis (ci-après: le nouveau règlement). Ce nouveau règlement a fait l’objet d’un recours devant la Cour constitutionnelle, ce qui a entraîné le report de son entrée en vigueur. Pressée par le Tribunal administratif de mettre rapidement en place un régime transitoire (arrêt du 24 octobre 2007 en la cause GE.2007.0036), la municipalité a décidé d’appliquer les dispositions du nouveau règlement à titre de régime transitoire.

E.                               Jusqu’au 31 décembre 2007, X.________, AY.________ était au bénéfice de sept autorisations A et de sept autorisations B pour l’exploitation d’un service de taxis sur la commune de Nyon. AY.________ a demandé à pouvoir continuer à bénéficier de sept autorisations A et de sept autorisations B pour l’année 2008. Parallèlement, X.________ SA a requis la délivrance de quatre autorisations A et de quatre autorisations B.

F.                                Par décision du 13 décembre 2007, la municipalité a rejeté les demandes d’autorisations de type A et B déposées par X.________, AY.________ en précisant qu’elle octroyait à X.________ SA les autorisations sollicitées par cette dernière. Elle justifiait sa décision par le fait qu’X.________, AY.________, raison individuelle, et X.________ SA entretenaient des liens juridiques et économiques qui ne permettaient pas de les considérer comme deux entreprises distinctes au sens des conditions figurant à l’article 11 du nouveau règlement (non encore entré en vigueur, mais applicable en tant que réglementation transitoire). Elle relevait qu’X.________ SA était la véritable entreprise qui engageait les employés, déclarait leurs salaires et les assurait, et nullement la raison individuelle X.________, AY.________. En outre, comme X.________, AY.________ avait bénéficié d’autorisations de type A sans discontinuer depuis plus de 30 ans, la priorité devait maintenant être donnée à d’autres requérants, ce qui empêchait qu’une autorisation de type A lui soit délivrée le 1er janvier 2008. Cela étant, X.________, AY.________ était autorisé à utiliser à titre exceptionnel jusqu’au 31 mars 2008 trois autorisations de type A délivrées à trois de ses chauffeurs, qui ne débuteraient leur activité que le 1er avril 2008. Cette solution devait permettre à chacune des parties de respecter les délais légaux applicables pour faire face à ses obligations, notamment en matière de congé.

G.                               X.________, AY.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre cette décision le 3 janvier 2008 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant à son annulation dans la mesure où elle refusait l’octroi d’autorisations de types A et B concernant l’exploitation de taxis et à ce que la municipalité (ci-après aussi: l’autorité intimée) soit en conséquence invitée à lui délivrer les quatre autorisations de type A et les sept autorisations de type B sollicitées. Le recourant conteste la décision entreprise au motif qu’elle serait fondée sur des dispositions réglementaires contraires à la liberté économique. Au surplus, ces dispositions réglementaires ne seraient pas appliquées correctement par la municipalité. Le recourant requiert en outre la production par l’autorité intimée des listes de candidature ainsi que des documents annexés à ces différentes listes, afin de vérifier la correcte application du règlement. Il relève enfin qu’il semblerait que seules treize autorisations ont été délivrées sans que la raison de cette limitation ne soit connue.

H.                               L’avance de frais requise a été versée le 15 janvier 2008.

I.                                   Par arrêt du 7 mars 2008 (CCST.2007.0003, ci-après l’arrêt de la Cour constitutionnel), la Cour constitutionnelle a annulé diverses dispositions du nouveau règlement.

J.                                 L’autorité intimée a répondu le 20 mars 2008. Elle conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Elle explique avoir attribué, ou être sur le point d’attribuer, dans le respect des conditions posées par le règlement communal, les 18 autorisations A disponibles. Elle relève à cet égard que la Cour constitutionnelle a expressément approuvé le système d’attribution d’autorisations de type A prévu par le nouveau règlement; le grief d’inconstitutionnalité tombe ainsi à faux. Par ailleurs, l’arrêt de la Cour constitutionnelle l’oblige à revoir certains dossiers et à établir une nouvelle liste d’attente.

K.                               Le 25 avril 2008, le recourant a à nouveau requis la production des dossiers des différents candidats à l’octroi d’autorisations de type A et B, ainsi que la liste complète des candidatures à l’octroi d’autorisations de type A et B. L’autorité intimée s’est opposée à cette requête par courrier du 28 avril 2008, considérant que cela porterait atteinte au secret de fonction, à la personnalité et à la sphère privée des candidats et cela sans que le recourant n’invoque un quelconque intérêt légitime à la production de ces documents.

L.                                Par décision du 29 avril 2008, la juge instructrice a imparti à la municipalité un délai pour produire la liste complète des candidatures à l'octroi d'autorisations A et B. Elle a pour le reste écarté la requête du recourant tendant à la production par l'intimée des dossiers de candidatures à l'octroi d'autorisations A et B, considérant que la production desdites pièces ne répondait à aucun intérêt légitime de l'intéressé.

M.                               Dans ses déterminations complémentaires du 20 mai 2008, le recourant a expliqué pour quels motifs il considérait comme indispensable de pouvoir consulter l’intégralité des dossiers des candidats à l'octroi d'autorisations A et B. Le 12 mai 2008, l’autorité intimée s’est opposée à cette demande, jugeant que le tribunal disposait de toutes les informations nécessaires pour contrôler le bien-fondé de la décision attaquée. La juge instructrice a confirmé le rejet de la demande de production de pièces le 28 mai 2008. Le même jour, elle a imparti à l'autorité intimée un délai pour se déterminer au sujet du grief du recourant selon lequel les exigences posées par le règlement communal n'auraient pas été respectées en ce qui concernait la "qualité, soit d'entreprise individuelle, soit d'entreprise collective" de B.________ et C.________. L’autorité intimée a répondu le 9 juin 2008, en précisant que B.________ et C.________ répondaient à la définition "d'entreprise collective".

N.                               Le recourant a répliqué le 10 juillet 2008. Il explique notamment que le service des taxis nyonnais ne fonctionne plus de manière satisfaisante depuis la mise en œuvre du nouveau règlement. Il conteste le processus législatif ayant amené à l’adoption du nouveau règlement et reprend en les développant les arguments précédemment invoqués. Il conclut enfin à ce qu’une mesure d’instruction soit ordonnée afin de constater qu’il y a pénurie de taxis sur la place de la gare de Nyon.

O.                              L’autorité intimée a remis ses observations finales le 29 août 2008. Elle confirme ses conclusions du 20 mars 2008 et conclut au rejet de la conclusion complémentaire du recourant du 10 juillet 2008. Elle produit notamment un rapport de la Police municipale du 27 août 2008, dont il ressort qu’il y a, de jour comme de nuit, un nombre suffisant de taxis disponibles à la gare de Nyon.

P.                               Le 12 septembre 2008, le recourant a contesté ou qualifié de non pertinentes les pièces produites par l’autorité intimée en rapport avec le nombre de taxis disponibles.

Q.                              Par courrier du 5 janvier 2009, l’autorité intimée a été invitée à produire la liste des détenteurs d’autorisations de stationnement pour taxi de type A et B au 1er janvier 2009 (en précisant pour chaque détenteur le nombre d’autorisations délivrées), ainsi que la liste des demandes en attente au 1er janvier 2009.

R.                               Le 11 février 2009, l’autorité intimée a produit la liste des détenteurs d’autorisations de stationnement pour taxi de type A au 1er janvier 2009, la liste des détenteurs d’autorisations de stationnement pour taxi de type B au 31 décembre 2008, ainsi que la liste des demandes en attente au 1er janvier 2009. Elle a par ailleurs signalé diverses violations du règlement communal survenues durant l’année 2008 et commises au moyen de véhicules dont le recourant est devenu entre-temps titulaire.

S.                               Le recourant s’est déterminé le 19 mai 2009, en reprenant pour l’essentiel les arguments déjà invoqués.

T.                                Le tribunal a statué par voie de circulation.

U.                               L’argumentation respective des parties sera reprise ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Dans son mémoire de recours, le recourant a requis des débats publics et l’audition de témoins.

Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment le droit pour l'intéressé d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes (ATF 127 III 576 consid. 2c p. 578 s., V 431 consid. 3a p. 436). Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429; 119 Ib 492 consid. 5b/bb p. 505 s.). Le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. ne comprend pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428).

Dans le cas présent, de l’avis de la Cour, les débats publics et l’audition de témoins requis ne sont pas nécessaires, les éléments de fait déterminants n'étant pas litigieux et les parties ayant pu faire valoir leurs moyens de manière complète par écrit. Le tribunal précise à ce propos que peu importe le fait que les usagers soient ou non satisfaits du fonctionnement des taxis nyonnais en 2008 pour déterminer la légalité et la constitutionnalité d’une décision rendue en décembre 2007. Peu importe également que des entreprises concurrentes aient ou non obtenu à tort des autorisations A et B, de même que les autorisations aient été toutes délivrées ou non, comme cela sera expliqué ci-dessous (cf. consid. 6).

2.                                Il convient à ce stade de déterminer quelles dispositions légales et réglementaires étaient applicables au moment auquel la décision attaquée a été rendue.

a) Les communes vaudoises disposent d'autonomie en particulier dans la gestion du domaine public et du patrimoine communal (art. 139 let. a Cst-VD) et dans l'ordre public (let. e). Pour les communes vaudoises, le pouvoir de réglementer le service des taxis, qui touche aussi bien à l'utilisation du domaine public qu'à l'ordre public, résulte ainsi directement de l'autonomie que leur reconnaît la Constitution. L'art. 8 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; RSV 741.01), qui prévoit que les communes sont compétentes pour réglementer le service des taxis, ne fait que le confirmer. Le Conseil communal de Nyon avait fait usage de la compétence législative que lui confère la Constitution vaudoise et le droit cantonal en adoptant le règlement du 11 mai 1959 sur le service des taxis, ainsi que ses modifications subséquentes des 14 décembre 1964, 26 mai 1975 et 8 mars 1982. Le 30 avril 2007, il a adopté un nouveau règlement concernant le service des taxis. Ce nouveau règlement a fait l’objet d’un recours devant la Cour constitutionnelle, qui a rendu son arrêt le 7 mars 2008, ce qui a entraîné le report de son entrée en vigueur; l’autorité communale a néanmoins décidé de l’appliquer à titre transitoire. Lorsque l’autorité intimée a rendu la décision attaquée, à savoir le 13 décembre 2007, le service des taxis à Nyon était ainsi régi par les dispositions du nouveau règlement appliqué à titre de régime transitoire (cf. lettre D ci-dessus). L’application du nouveau règlement, à tout le moins partiellement, à titre de régime transitoire n’a pas été expressément contestée par les intéressés.

b) Le nouveau règlement contient notamment les dispositions suivantes (pour une bonne compréhension, les éléments annulés par l’arrêt de la Cour constitutionnelle – dont il sera question dans le considérant suivant – ont été biffés):

"Article 3         Définition de l’exploitant et du conducteur

Est réputé exploitant de taxi[s], toute personne [physique ou morale] qui remplit les conditions fixées par ce règlement et qui dirige une entreprise indépendante, dont l’activité consiste à transporter ou à faire transporter contre rémunération des passagers au moyen d’une voiture automobile légère ou d’un minibus.

Est réputé conducteur, toute personne titulaire du permis de conduire de la catégorie correspondante qui remplit les conditions prévues par ce règlement et qui, au moyen d’un véhicule agréé, transporte, contre rémunération, des passagers, soit pour son propre compte, soit pour le compte d’un employeur.

Article 4           Définition de l’entreprise de taxi[s]

Sont réputées entreprises de taxi[s]:

1.    les « entreprises individuelles » dont le titulaire exploite seul, ou en société simple avec un ou plusieurs indépendants, son entreprise au moyen d’un véhicule ou de deux véhicules avec plaques interchangeables est considérée comme une entreprise individuelle;

2.    les « entreprises collectives » dont le titulaire, personne physique ou morale, dispose d’au moins deux véhicules et emploie un ou plusieurs conducteur[s] en qualité d’employé[s] salarié[s].

Article 7           Types d’autorisation d’exploiter

Pour pouvoir exploiter une entreprise de taxi[s] sur le territoire de la Commune, il faut au préalable obtenir l’autorisation de la Municipalité qui se prononce sur préavis de la Direction de police.

Il y a deux types d’autorisation:

3.    l’autorisation de type A, qui donne le droit de procéder au transport de personnes avec permis de stationnement concédé sur le ou les emplacements du domaine public désigné[s] par la Municipalité;

4.    l’autorisation de type B, qui donne le droit de procéder au transport des personnes sans permis de stationnement concédé sur le domaine public.

Une entreprise individuelle ne peut disposer de plus d’une autorisation de type A ou B. Une entreprise collective ne peut disposer de plus de quatre autorisations de type A.

La Direction de police peut, lors de manifestations d’une certaine ampleur, octroyer des autorisations d’exploiter d’une durée limitée. Elle fixe, de cas en cas, les conditions et les limites de ces autorisations.

 

Article 8           Conditions générales d'octroi

Pour obtenir l'autorisation d'exploiter une entreprise de taxi[s] individuelle ou collective sur le territoire communal, il faut:

1. jouir d’une bonne réputation;

2. avoir un casier judiciaire vierge;

3. jouir d’une situation financière saine et, en principe, ne pas avoir fait l’objet de    poursuites ayant abouti à une saisie infructueuse ou à des actes de défaut de biens       après faillite;

4. avoir sur le territoire de la commune, sur le territoire des communes limitrophes ou         de la Commune de Gland, son domicile, respectivement son siège pour une   personne morale, où le titulaire de l’autorisation peut être joint aisément, notamment           par téléphone; la Municipalité peut, à titre exceptionnel, accorder certaines   dérogations;

5. justifier de son affiliation à une caisse de compensation;

6. être à jour avec le paiement des différentes contributions sociales et des impôts            dus;

7. disposer sur le territoire de la commune, sur le territoire des communes limitrophes        ou de la Commune de Gland d’espaces privés [local, place de parc] suffisants pour         y garer ses véhicules et les entretenir [une attestation ou un contrat de bail sera        produit à cet effet];

8. offrir aux conducteurs employés des prestations sociales en conformité avec les            législations fédérales et cantonales applicables;

9. s’engager à respecter toute convention collective ou contrat-cadre qui pourrait être          en vigueur dans le domaine du service de taxis;

10. être détenteur des véhicules utilisés.

Article 9           Conditions particulières d'octroi

Autorisations de type A

L’autorisation de type A ne peut être accordée que si le requérant:

- exploite une entreprise de taxi[s] sur le territoire de la Commune depuis trois                    ans au moins et atteste d’une durée de travail régulière et effective d’au moins 150             jours par an pour chaque autorisation de type B qui lui a été délivrée;

- exerce à Nyon la profession de chauffeur de taxi[s] depuis 3 ans au moins et atteste        d’une durée de travail régulière et effective de 150 jours par an.

La Municipalité peut accorder des dérogations.

Le nombre d’autorisations de type A est fixé en vue d’assurer une utilisation optimale du domaine public et un bon fonctionnement du service de taxis, compte tenu des exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins. La Municipalité détermine et adapte le nombre maximal d’autorisations de type A pouvant être délivrées compte tenu des critères précités.

La Municipalité ne délivre pas de nouvelle autorisation de type A tant que le nombre d’autorisations déjà délivrées est égal ou supérieur au nombre maximum déterminé conformément au paragraphe ci-dessus.

L’autorisation est délivrée contre paiement d’un dépôt unique affecté à un fonds géré par la Municipalité et constitué aux fins d’améliorer les conditions sociales de la profession de chauffeur de taxi et de réguler le nombre de permis. Le montant du dépôt est fixé par la Municipalité. Il n'est pas inférieur à CHF 40'000.-.

Si le nombre de requérants sollicitant la délivrance d’une autorisation de type A est supérieur au nombre d’autorisations disponibles, l’octroi des autorisations est effectué sur la base d’une liste d’attente des autorisations de type A, établie selon la date à laquelle l’inscription sur la liste est validée. Chaque requérant n’est habilité à se voir délivrer qu’une seule autorisation. Il ne peut se réinscrire qu’après l’obtention d’une autorisation.

Le rang des requérants sur la liste d’attente des autorisations de type A est fixé à la date à laquelle la demande d’inscription a été reçue par la Direction de police, pour autant que la demande soit valide. Si une demande a été renouvelée, seule compte la date de la dernière demande.

Les personnes au bénéfice d'une autorisation de type A sont inscrites sur une liste des titulaires dont le rang est fixé à la date à laquelle l'autorisation a été délivrée pour la première fois. Le titulaire d'une autorisation de type A a la possibilité de restituer en tout temps une ou plusieurs autorisations délivrées. La restitution d'une autorisation confère à son titulaire le droit de percevoir, pour chaque autorisation restituée un montant de CHF 40'000.- au moins. La Municipalité peut augmenter ce montant conformément aux objectifs poursuivis.

Afin d'organiser la rotation des autorisations de type A, la Direction de police peut interroger les titulaires d'autorisations A pour déterminer s'ils sont prêts à restituer leur autorisation de type A et les candidats inscrits sur la liste d'attente pour vérifier s'ils sont prêts à se voir délivrer une autorisation contre paiement du dépôt et, le cas échéant, déjà solliciter des garanties de paiement ou la preuve de la disponibilité du montant nécessaire au paiement de la taxe.

Dans la mesure où la rotation, organisée selon l'alinéa qui précède, ne permet pas de réaliser les exigences constitutionnelles en matière d'égalité de traitement des concurrents sur le domaine public, la Municipalité peut refuser de renouveler des autorisations de type A aux personnes qui en ont été titulaires pendant la plus longue période depuis la première date de délivrance, pour les proposer aux requérants qui sont prioritaires sur la liste d’attente.

Les autorisations de type A sont attribuées selon l'ordre de la liste d'attente. En règle générale, la Direction de police offre aux candidats à la délivrance d'une autorisation de type A un délai d'au moins un mois entre le moment où elle les avertit de la disponibilité d'une autorisation de type A et celui où ils sont tenus au paiement du dépôt.

Le candidat à la délivrance d'une autorisation de type A qui y renonce lorsque la Direction de police le lui propose ou ne verse pas le dépôt dans le délai imparti, est biffé de la liste d'attente; il peut se réinscrire. S'il refuse une nouvelle proposition faite plus de 6 mois plus tard ou à nouveau ne verse pas le dépôt, il ne peut se réinscrire qu'après un délai d'attente de 2 ans.

La Municipalité est compétente pour modifier le montant du dépôt pour la délivrance d'une autorisation de type A. Ledit montant est fixé afin de permettre aux nouveaux exploitants d'accéder à la profession et à ceux qui la quittent de bénéficier d'un montant leur permettant d'améliorer sensiblement leur retraite ou leur reconversion professionnelle.

Autorisations de type B

L’autorisation de type B est accordée aux conditions générales d’octroi de l’article 8 du présent règlement, ainsi que des autres exigences auxquelles doivent satisfaire les exploitants et les conducteurs.

La Municipalité peut limiter le nombre maximal des autorisations de type B pouvant être délivrées en vue d’assurer une utilisation optimale du domaine public et un bon fonctionnement du service de taxis, compte tenu des exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins. La Municipalité détermine et adapte le nombre maximal d’autorisations de type B pouvant être délivrées compte tenu des critères précités.

Si le nombre maximal des autorisations de type B pouvant être délivrées est atteint ou dépassé, la Municipalité ne délivre plus d’autorisations et une liste d’attente pour autorisations de type B est établie selon la date à laquelle l’inscription sur la liste est validée. Chaque requérant n’est habilité à se voir délivrer qu’une seule autorisation par inscription. Il ne peut se réinscrire qu’après l’obtention d’une autorisation.

Une liste des autorisations de type B délivrées est également tenue selon l’ordre chronologique dès la première délivrance. Pour tenir compte des exigences constitutionnelles en matière d’égalité de traitement des concurrents sur le domaine public, la Municipalité peut refuser de renouveler les autorisations délivrées aux personnes qui en ont bénéficié pendant la plus longue période et les délivrer aux requérants inscrits aux premiers rangs de la liste d’attente.

Les taxis au bénéfice d’une autorisation de taxi délivrée dans une autre commune, dans un autre canton ou dans l’Union européenne n’ont le droit de charger des clients sur le territoire de la Commune de Nyon que s'ils ont été expressément commandés à l’avance par ceux-ci alors que les taxis ne se trouvaient pas sur le territoire communal et qu’une telle prise en charge n’ait lieu qu’à dix reprises au maximum par mois. Sur demande de la Police municipale, le chauffeur de taxi est tenu de justifier que ces conditions sont respectées.

Dans les autres cas, les taxis au bénéfice d’une autorisation de taxi délivrée dans une autre commune, dans un autre canton ou dans l’Union européenne et qui se rendent à titre professionnel sur le territoire communal sont présumés y exercer une activité régulière et sont soumis à l’obligation d’obtenir au préalable une autorisation de type B aux conditions du présent règlement avec les précisions suivantes:

- les exigences locales, liées notamment au domicile, au siège ou à l'entretien des           véhicules, sont applicables à l’adresse ou au siège de l’entreprise de taxi[s], celle-ci          devant toutefois justifier disposer d'espaces privés suffisants sur le territoire de la    commune, sur le territoire des communes limitrophes ou de la Commune de Gland;

- les exigences liées aux documents à fournir et aux conditions légales à remplir pour        exploiter une entreprise de taxi[s] et obtenir l'autorisation de conduire un taxi sont appréciées selon le principe de l’équivalence lorsqu’elles diffèrent au domicile ou au           siège de l’entreprise de taxi[s].

Article 10         Procédure d’octroi

Le requérant adresse à la Municipalité une demande écrite dans laquelle il précise:

a) le type d'autorisation demandée;

b) la raison de commerce qu'il entend attribuer à son entreprise;

c) s’il entend occuper un ou plusieurs employés; dans ce cas, le nombre de ceux-ci,           ses projets de contrat de travail, de  fiches de salaires et de décomptes de charges         sociales qui doivent recevoir l’agrément de la Municipalité;

d) les tarifs qu’il entend pratiquer;

e) le ou les véhicules qu’il entend utiliser;

f) les couleurs, inscriptions et autres signes graphiques distinctifs qu'il se propose              d'apposer sur le ou les véhicules qu'il affectera à son entreprise;

g) le ou les espaces privés dont il disposera.

Il produit également un extrait récent [moins de trois mois] du casier judiciaire central, une attestation récente de l’Office des poursuites de son domicile et, cas échéant, du lieu où il exerce ou a exercé une activité d’indépendant, respectivement du siège de la société, une attestation d’affiliation à une caisse de compensation, ainsi qu'un certificat médical et deux photographies récentes format passeport.

Le requérant qui sollicite la délivrance d’une autorisation de type A doit également fournir la preuve de la disponibilité de la somme d’argent nécessaire au paiement du dépôt prévu à l’article 9.

Article 11         Personnes morales

Si le requérant est une personne morale, il doit non seulement remplir les conditions posées aux articles 7 à 10, mais encore adresser à l’autorité compétente:

1.    les statuts de la société;

2.    la liste des noms et adresses de tous les associés;

3.    pour les sociétés anonymes, une copie des certificats d’actions s’il en existe et du registre des actionnaires;

4.    un extrait du Registre du commerce.

Une personne morale ne peut obtenir une autorisation d’exploiter une entreprise de taxis que si son représentant remplit les conditions d’octroi prévues à l’article 8 et qu’il est avéré qu’elle n’a aucun lien juridique, économique ou en raison de l’identité de tout ou partie de ses dirigeants, actionnaires, associés, etc. avec une autre personne morale ou physique qui bénéficie déjà d’une ou plusieurs autorisations en vertu du présent règlement.

Toutes modifications apportées aux structures de la société, à la liste du ou des représentants de la société ou à celle des associés, doivent être communiquées par écrit à la Municipalité dans les cinq jours. Si celle-ci considère que les conditions du présent règlement ne sont plus respectées, elle peut alors retirer avec effet immédiat tout ou partie des autorisations délivrées et exiger le dépôt de nouvelles demandes d’autorisation d’exploiter.

Article 61         Adaptations aux nouvelles dispositions

Toutes les autorisations de type A seront retirées pour le 31 décembre de l’année où le présent règlement sera entré en vigueur. Une liste d’attente sera ouverte au moins 6 mois avant la date du retrait des autorisations. Les demandes devront être déposées quatre mois au plus tard avant le retrait des autorisations, soit avant le 1er septembre.

Les requérants remplissant toutes les conditions, qui n’ont jamais été titulaires d’une autorisation de type A et qui sont inscrits depuis plus de cinq ans sur la liste actuellement tenue par la Direction de Police, seront inscrits en priorité selon l’ordre d’inscription, puis les requérants qui ont été titulaires d’une autorisation de type A pendant moins de cinq ans et ensuite les titulaires d’une autorisation de type A pendant plus de cinq ans selon la date de délivrance, la priorité allant à la date de délivrance la plus récente, enfin les requérants inscrits depuis moins de cinq ans, selon l’ordre chronologique d’inscription.

Si le nombre des requérants remplissant toutes les conditions fixées dépasse le nombre d’autorisations de type A pouvant être délivrées, les autorisations seront délivrées conformément à la liste d’attente établie selon l’alinéa qui précède.

S’ils remplissent les conditions et critères d’attribution du présent règlement, les anciens titulaires de plusieurs autorisations de type A pourront en obtenir le même nombre dans le cadre des présentes dispositions transitoires, mais quatre au maximum.

Le nombre maximal d’autorisations de type A pouvant être délivrées lors de l’entrée en vigueur du présent règlement est fixé à dix-huit.

La Municipalité arrête les mesures transitoires complémentaires nécessaires".

3.                                Il se pose tout d’abord la question de l’effet, pour le sort de la présente cause, de l’arrêt de la Cour constitutionnelle.

a) La Cour constitutionnelle contrôle la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 136 let. a Cst-VD). Ce contrôle, de nature abstraite, porte notamment sur les lois et décrets du Grand Conseil, ainsi que sur les règlements du Conseil d’Etat (art. 3 al. 2 let. a et b de loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle; LJC, RSV 173.32).

En droit suisse, on distingue le contrôle abstrait et concret (ou préjudiciel) de la constitutionnalité des normes édictées par le législateur cantonal. Les tribunaux cantonaux, ainsi que les autorités d’application, ont le droit et l’obligation d’examiner, à titre préjudiciel, la conformité au droit supérieur (international, fédéral et cantonal) des actes normatifs cantonaux qu’ils appliquent au cas qui leur est soumis (ATF 127 I 185 consid. 2 p. 187 s.; 117 Ia 262 consid. 3a p. 265 s., et les arrêts cités; cf. Robert Zimmermann, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et dans les cantons suisses, thèse Genève, 1987, p. 153, 216-218). En pareil cas, l'admission éventuelle du recours  entraîne uniquement l'annulation de la décision d'application, mais non point de la norme elle-même (ATF 132 I 49 consid. 4 p. 54, 153 consid. 3 p. 154; 131 I 166 consid. 1.4 p. 169 s., 313 consid. 2.2 p. 315, et les arrêts cités). Dans le système du contrôle de constitutionnalité qui prévaut en droit suisse, diffus et non concentré, le fait qu’une norme ait été soumise en temps utile au contrôle abstrait possible n’exclut pas un contrôle concret ultérieur (arrêt de la Cour constitutionnelle du 26 octobre 2005 dans la cause CCST.2005.0003, consid. 3b). Encore faut-il, en pareil cas, que le grief soulevé à titre incident contre la norme déjà contrôlée par la Cour constitutionnelle porte sur des éléments, découlant de l’espèce, différents de ceux tranchés précédemment, à peine d’ouvrir la voie à des décisions contradictoires, en violation des règles gouvernant la juridiction constitutionnelle. Il n’y a partant plus de place pour un contrôle concret lorsque le recourant se borne à réitérer, à titre préjudiciel, des moyens déjà soumis à la Cour constitutionnelle et tranchés par elle dans le cadre du contrôle abstrait de normes (arrêt GE.2006.0022 du 5 février 2007, consid. 2).

b) Dans son arrêt (consid. 8l/bb), la Cour constitutionnelle a jugé que:

"[…] Pour se conformer à la jurisprudence, la Commune de Nyon a prévu dans le règlement litigieux un système d'attribution des autorisations de type A sur la base d'une liste d'attente [art. 9 al. 6 RST], associé à la possibilité de ne pas renouveler à leur échéance les autorisations des personnes qui en sont titulaires depuis longtemps [art. 6 al. 10 RST]. Cette mesure paraît adéquate et suffisante".

Il s’en suit que la constitutionnalité du système de la rotation des autorisations de type A, basée notamment sur la possibilité de ne pas renouveler à leur échéance les autorisations des personnes qui en sont titulaires depuis longtemps, a déjà été confirmée dans le cadre d’un contrôle abstrait. Il est vrai néanmoins que l’examen de la Cour constitutionnelle n’a pas porté directement sur ce point. Il conviendra dès lors de revenir dans les considérants suivants sur les arguments du recourant relatifs à l’inconstitutionnalité du nouveau système lorsqu’ils portent sur des éléments découlant du cas d’espèce.

4.                                a) Selon l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 118 Ia 175 consid. 1 p. 176). Elle peut être invoquée par les chauffeurs de taxi indépendants, même s’ils demandent à faire un usage accru du domaine public pour exercer leur profession (ATF 2P.167/1999 du 25 mai 2000 in SJ 2001 I 65; ATF 121 I 129 consid. 3b p. 131 s.; 108 Ia 135 consid. 3 p. 136; 99 Ia 394 consid. 2b/aa p. 398). L’atteinte à ce droit fondamental doit se fonder sur une base légale suffisante, être justifiée par un intérêt public et être proportionnée au but visé (art. 36 Cst.). Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts - ATF 130 II 425 consid. 5.2 p. 438 s.; 126 I 219 consid. 2c p. 222 et les arrêts cités).

Une restriction à l’art. 27 Cst. doit en outre respecter le principe de l’égalité entre concurrents directs. Par concurrents directs, on entend les membres de la même branche économique, qui s'adressent au même public avec des offres identiques et pour satisfaire les mêmes besoins (ATF 125 I 431 consid. 4b/aa p. 436; 125 II 129 consid. 10b p. 149 s.; 121 I 129 consid. 3b p. 131 s et les arrêts cités). L'égalité de traitement entre concurrents n'est cependant pas absolue et autorise des différences, à condition notamment que celles-ci reposent sur une base légale et répondent à des critères objectifs. Sont prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 128 I 3 consid. 3a et 3b p. 9; 125 I 209 consid. 10a p. 221 et les arrêts cités), ou encore qui visent à favoriser certains administrés ou certaines formes d'entreprises et tendent à diriger l'activité économique selon un plan déterminé (ATF 111 Ia 184 consid. 2b p. 186 s. et réf. cit.). En revanche les restrictions à la liberté économique peuvent prendre la forme de prescriptions instaurant des mesures de police, des mesures de politique sociale, ainsi que des mesures dictées par d'autres intérêts publics (ATF 125 I 322 consid. 3a p. 326; ATF 2P. 83/2005 du 26 janvier 2006 consid. 2.3). Des motifs de police, telle la nécessité de ne pas entraver exagérément la circulation ou encore le manque de place, peuvent notamment être pris en considération pour statuer sur une demande d'autorisation (ATF 121 I 129 consid. 3b p. 131 s.; 111 Ia 184 consid. 2b p. 186 s.).

b) Dans le cas présent, le recourant soutient que les art. 7 al. 3, 9 al. 12, 11 al. 2 du nouveau règlement seraient discriminatoires et violeraient sa liberté économique, en étant contraires au principe de proportionnalité et non justifiées par l’intérêt public.

La décision attaquée n’est basée ni sur l’art. 7 al. 3 (fixant le nombre maximal d’autorisation pouvant être délivrées par entreprises), ni sur l’art. 9 al. 12 (réglant l’ordre d’attribution des autorisations de type A) du nouveau règlement. L’autorité intimée s’est basée uniquement sur le fait que le recourant et X.________ SA entretenaient des liens juridiques et économiques qui ne permettaient pas de les considérer comme deux entreprises distinctes au sens des conditions figurant à l’art. 11 al. 2 du nouveau règlement. Le tribunal de céans n’examinera donc que la constitutionnalité de cette dernière disposition.

L’art. 11 al. 2 du nouveau règlement vise à concrétiser les obligations découlant de la jurisprudence, tant fédérale que cantonale, qui enjoignait à l’autorité intimée de procéder à une réflexion fouillée sur un éventuel tournus des autorisations A et à dresser une véritable liste d'attente des candidats à une autorisation A (cf. ATF du 28 juin 2001 en la cause 2P.77/2001 mentionnant ce qui suit "le Tribunal fédéral a récemment eu l'occasion de rappeler qu'il était contraire à la Constitution fédérale d'avoir - comme c'est le cas dans la commune de Nyon - un système complètement bloqué en ce qui concerne les autorisations de type A empêchant tout nouveau chauffeur de taxi d'obtenir dans un délai raisonnable une autorisation de type A"). Cet article vise à éviter toute tentative de fraude à la loi, qui peut se définir comme "la tentative d’éluder l’application de la loi par la création d’une apparence juridique qui ne correspond pas à la réalité" (Thierry Tanquerel, L’abus de droit en droit public suisse, in: L’abus de droit, comparaisons franco-suisses, Saint-Etienne 2001, p. 179). Dans cette optique, la disposition susmentionnée repose sur un but d’intérêt public évident et est conforme au principe de la proportionnalité. Le fait qu’elle serait contraire aux intérêts économiques du recourant ne suffit pas pour que l’on admette qu’elle introduit une discrimination prohibée par la Constitution. Il s’agissait en effet de mettre fin à une situation de quasi-monopole, qui n’était clairement pas compatible avec le principe de la liberté économique; le recourant étant un des deux principaux bénéficiaires de cette situation de quasi-monopole, il était inévitable qu’il soit touché par la nouvelle réglementation (cf. dans la même perspective, l’ATF publié in ZBl 2007, pp. 226-228, traduit et résumé in RDAF 2008 I, p. 617 s, concernant l’adoption d’un nouveau règlement sur les taxis et constatant que le législateur communal était habilité à limiter dans le temps la validité tant des concessions conférant un usage privatif que des simples autorisations d'usage accru).

Cela étant, il y a lieu de confirmer à titre préjudiciel la constitutionnalité de l’art. 11 al. 2 du nouveau règlement.

5.                                Dans ses écritures, l’autorité intimée explique encore que, dans la mesure où il s’agit d’un article qui entend éviter les abus, "la Municipalité veut l’appliquer avec discernement et qu’il ne suffira évidemment pas de n’importe quel lien juridique, économique, ou de simples liens de parenté pour interdire à deux entreprises de taxis véritablement indépendantes d’exercer sur le territoire communal" (cf. observations du 29 août 2008). Il convient d’examiner par conséquent si tel a été le cas en l’espèce.

a) En l’occurrence, l’autorité intimée motive sa décision de non-renouvellement des autorisations A du recourant par le fait que celui-ci ne serait qu’une « coquille vide » et que ce serait X.________ SA qui engagerait les employés, déclarerait leurs salaires et les assurerait. Elle se base notamment sur des explications fournies par l’ancien conseil du recourant en date du 22 novembre 2007, selon lesquelles le recourant et X.________ SA bénéficieraient d’une gestion administrative commune, en ce qui concernait les contrats de travail, de bail, d’achat, de leasing, d’assurance RC véhicule et d’assurance sociale, pour des raisons d’économie et de rationalité. Elle se réfère aussi au fait que AY.________ est salarié de X.________ SA. Elle expose également que le recourant n’était détenteur d’aucun véhicule au moment où la décision attaquée a été rendue, ce qui empêche toute délivrance d’une autorisation au sens des art. 3, art.4 et 8 ch. 10 du nouveau règlement (ainsi qu’au sens de l’art. 43 de l’ancien règlement). A cela s’ajoute que le recourant qui se prétend pourtant entreprise collective n’a pas démontré employer du personnel (les seules attestations de salaires produites concernent des salaires versés par X.________ SA).

Pour sa part, le recourant prétend être distinct de X.________ SA, mais ne produit aucune pièce propre à démontrer ses dires; il n’a notamment pas produit d’attestation d’affiliation aux institutions de prévoyance sociale. Quant à ses affirmations, selon lesquelles il aurait adopté une organisation autonome en 2008, elles ne sont pas déterminantes dans la mesure où la décision attaquée a été rendue le 13 décembre 2007 et se base sur la situation de l’époque. De plus, bien que quatre véhicules (VD ***, VD ***, VD *** et VD ***) aient apparemment été immatriculés au nom de l’intéressé en mars 2008, ceux-ci figurent sur la liste des véhicules dont X.________ SA se prétendait détentrice en août 2008. Il ressort également des constatations de la police municipale que le véhicule VD *** a été conduit durant l’année 2008 notamment par un chauffeur de X.________ SA. Enfin, en ce qui concerne l’inscription en tant que contribuable TVA le 25 février 2008 (avec effet au 1er janvier 2008), on se contentera de préciser que la question de savoir si une personne exerce une activité commerciale ou professionnelle de manière indépendante aux termes de l'art. 21 LTVA se définit de manière propre au droit de la TVA et sans dépendre des prescriptions de droit public qui régissent l'activité en cause (cf. par exemple ATF 2A.47/2006 du 6 juillet 2006). Cet élément n’est dès lors pas non plus pertinent. Cela étant, les allégations du recourant relatives à son indépendance sont peu convaincantes.

Sur la base des considérations qui précèdent, force est de constater qu’il n’existe qu’une seule et unique entreprise d’exploitation de taxis, qui est X.________ SA. La présentation de celle du recourant comme une exploitation indépendante s’avère être ainsi une tentative d’éluder l’application d’un nouveau règlement par la création d’une apparence juridique qui ne correspond pas à la réalité des faits. C’est dès lors à juste titre que l’autorité intimée s’est basée sur les art. 3, 4 ch. 2 et 8 ch. 10 du nouveau règlement, respectivement sur l’art. 11 al. 2 de ce dernier, pour refuser au recourant le renouvellement de ses autorisations A.

6.                                Le recourant estime en outre qu’il est arbitraire de lui appliquer l’art. 61 du nouveau règlement. On relèvera tout d’abord que la disposition précitée n’était invoquée par l’autorité qu’à titre superfétatoire. En effet, dès le moment où l’intéressé ne pouvait pas être considéré comme une entreprise répondant aux conditions du nouveau règlement, l’ordre des priorités prévu à l’art. 61 était sans importance puisqu’il ne pouvait concerner que des entreprises répondant aux conditions du règlement. Quoi qu’il en soit, dans la mesure où l’autorité intimée s’est basée à juste titre sur les art. 3, 4 et 8 ch. 10, respectivement 11 al. 2 du nouveau règlement pour refuser au recourant le renouvellement de ses autorisations A, il n’y a pas d’intérêt à examiner le bien-fondé de l’application de l’art. 61. Le tribunal n’entrera dès lors pas en matière sur cette question.

Pour cette même raison, le recourant ne peut justifier d’aucun intérêt à savoir si des entreprises concurrentes ont effectivement obtenu à tort des autorisations A et B, et si les autorisations ont toutes été délivrées ou non. En effet, que la réponse soit négative ou positive, il ne saurait de toute manière pas prétendre à une autorisation, puisqu’il ne peut être considéré comme une entreprise susceptible d’exploiter un service de taxi au sens des art. 3, 4 et 8 ch. 10 du nouveau règlement.

Au demeurant, il n’existe pas de droit à l’égalité dans l’illégalité. D'une façon générale, le principe de la légalité (art. 5 al. 1 Cst.) l'emporte sur celui de l'égalité (art. 8 al. 1 Cst.). Un administré ne peut pas invoquer le principe de l'égalité de traitement pour bénéficier d'un traitement accordé illégalement à des tiers. Ce n’est que lorsqu'une autorité, non pas dans un cas isolé, ni même dans plusieurs cas, mais selon une pratique constante, ne respecte pas la loi et qu'elle fait savoir qu'à l'avenir également, elle ne respectera pas la loi, que le citoyen est en droit d'exiger d'être mis au bénéfice de l'illégalité, pour autant que cela ne lèse pas d'autres intérêts légitimes (ATF 127 I 1 consid. 3a p. 2; 126 V 390 consid. 6a p. 392; 125 II 152 consid. 5 p. 166; 122 II 446 consid. 4a p. 451/452 et les arrêts cités).

En l'espèce, l’autorité a manifesté clairement sa volonté de ne pas faire preuve de laxisme et de ne pas tolérer des violations du règlement communal. Le recours doit dès lors être considéré comme mal fondé sur ce point également.

7.                                Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté avec suite de frais et dépens à la charge du recourant (art. 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision de la Municipalité de Nyon du 13 décembre 2007 est confirmée.

III.                                Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.

IV.                              Le recourant versera à la Commune de Nyon la somme de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 9 juillet 2009

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.