TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 30 septembre 2008
Composition	M. Vincent Pelet, président; M. Pierre Journot et M. Xavier Michellod, juges ; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

 

Recourante

AGEDIP SA (Bilan), repr. par Stéphane Benoit-Godet, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Municipalité du Mont-sur-Lausanne, représentée par l'avocate Leila ROUSSIANOS, à Lausanne,

  

 

Objet	Loi sur l'information
	Recours Agedip SA c/ décision de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne du 28 novembre 2007 (renseignements sur la rémunération des autorités communales et de leurs agents)

 

Vu les faits suivants

 

A.                                Dans le cadre d'une enquête sur la rémunération des élus et des fonctionnaires menée pour le magazine économique et financier Bilan, édité par la société Agedip SA, à Lausanne (ci-après: la recourante ou Bilan), plusieurs communes de Suisse romande (164 en tout), dont celle du Mont-sur-Lausanne ont été interpellées; il leur a été demandé par courriel du 12 juin 2007 de remplir un questionnaire sous forme de tableau, indiquant notamment la rémunération des membres de l¿exécutif et du législatif, et en particulier du syndic ou du maire et du président du conseil communal, ceci avec diverses précisions (salaire brut ou forfait annuel, jeton de présence ou vacation, autres rémunérations, total des rémunérations/masse salariale et taux du temps de travail, nombre de personnes).

Par courriel du 19 juin 2007, la Municipalité de la Commune du Mont-sur-Lausanne (ci-après: la municipalité) a retourné ce questionnaire à Bilan; elle n'a toutefois pas rempli toutes les rubriques, mentionnant uniquement le total des rémunérations allouées aux membres de l'exécutif et du législatif, ainsi que la masse salariale des employés communaux.

Malgré plusieurs appels téléphoniques, Bilan n'a pas pu obtenir les informations manquantes.

Devant ce refus, Bilan a adressé le 21 novembre 2007 à la municipalité le courriel suivant:

"Dans le cadre de l'enquête romande menée par Bilan sur les rémunérations dans les communes, après plusieurs courriels (depuis le 5 juin 2007!) et autres entretiens téléphoniques, je dois malheureusement constater que la Municipalité du Mont-sur-Lausanne refuse toujours de communiquer un certain nombre d'informations demandées.

Dès lors que ces informations reposent sur des documents officiels, je vous demande

- de me transmettre copie de tout document officiel

- en particulier, de me communiquer les extraits de procès-verbaux du Conseil municipal et du Conseil communal traitant:

     1.  de la question du principe de la rémunération des élus de la Commune du Mont-sur-Lausanne,

     2. du montant de dites rémunérations,

     3. de leur éventuelle adaptation, par exemple l'inflation.

[¿]

Vu d'une part le côté peu sensible des informations demandées et d'autre part le fait que toutes les autres communes romandes concernées (de plus de 2000 habitants) y ont accédé, j'espère que vous pourrez faire de même. Il serait en effet regrettable que doive saisir à cette fin la Commission de médiation de la LINFO, voire le Tribunal administratif cantonal.

[¿]"

Par décision du 28 novembre 2007, la municipalité a confirmé son refus de donner d'autres informations. La décision ne mentionnait pas les voies et délais de recours.

B.                               Se référant à la procédure décrite sur le site officiel de l'Etat de Vaud (dont on extrait le passage suivant: "Le refus de transmettre ou une transmission partielle d'un document peut faire l'objet d'une procédure devant la Commission restreinte de médiation ou être attaqué par un recours au Tribunal administratif."), la société Agedip SA a saisi le 20 décembre 2007 la Commission restreinte de médiation instaurée par la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; RSV 170.21).

Le 7 janvier 2008, la Commission restreinte de médiation, par son président, a informé Agedip SA qu'elle n'était pas compétente pour se saisir de sa requête. Elle lui a expliqué que la voie de la médiation n'est en effet ouverte que contre des décisions négatives émanant de l'administration cantonale et non d'autorités communales.

C.                               Agedip SA a dès lors saisi le 16 janvier 2008 la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un recours contre la décision du 28 novembre 2008 de la municipalité. Elle a conclu à ce que la municipalité soit enjointe de fournir les informations demandées par courriel le 12 juin 2007 (questionnaire évoqué ci-dessus sous let. A). Elle a fait valoir qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant au sens de la LInfo ne s'y opposait.

Dans sa réponse du 30 avril 2008, l'autorité intimée a indiqué que son syndic percevait une indemnité annuelle de 74'605 fr., ainsi qu'un montant forfaitaire annuel de 2'000 fr. pour ses frais de représentation et de transport. Elle considérait que, compte tenu de ces précisions, le recours déposé par Agedip SA n'avait plus d'objet.

Par avis du 5 mai 2008, le juge instructeur a imparti à la recourante un délai pour indiquer si elle entendait soit retirer son recours, soit le maintenir ou le modifier.

Par lettre du 26 mai 2008, la recourante a répondu qu'elle maintenait son recours. Elle a relevé que "l'interprétation de la LInfo souffr[ait] de divergences d'interprétation au sein des Autorités dans le canton de Vaud et qu'il serait dans l'intérêt bien compris des citoyens que le Tribunal crée une jurisprudence sur la question". Elle a en outre modifié ses conclusions et présenté une nouvelle requête dans les termes qui suivent:

"- La Municipalité du Mont-sur-Lausanne a refusé à tort de communiquer les informations réclamées par le magazine BILAN.

- Les informations demandées doivent être fournies au sens de la LInfo et ne touchent pas des intérêts privés prépondérants.

- La Municipalité du Mont-sur-Lausanne complètera sa réponse en précisant en particulier la méthode qui sous-tend la fixation des indemnités du Conseil municipal et de la Syndicature.

- La procédure étant gratuite (LInfo art. 27), il n'y a pas de suite de frais."

Dans ses déterminations du 14 juillet 2008, l'autorité intimée, par l'intermédiaire de son conseil mandaté dans l'intervalle, a conclu à l'irrecevabilité de la conclusion III ci-dessus. Il s'agirait en effet d'une conclusion nouvelle que la recourante n'avait jamais présentée auparavant. Par soucis d¿éviter la polémique, l'autorité intimée a toutefois précisé ce qui suit:

"durant l'année 2005, chaque membre de la Municipalité a noté les heures qu'il passait dans l'exercice de son mandat. Sur cette base, la Municipalité a proposé pour le budget 2006, conformément à la circulaire du 28 septembre 2001 du Service de Justice, de l'Intérieur et des Cultes, une indemnité globale de Fr. 290'000.- par année. Ce montant est valable pour les 5 années de la législature 2006-2011. Cette somme est répartie entre les municipaux proportionnellement au nombre d'heures qu'ils effectuent."

Par lettre du 12 août 2008, la recourante a confirmé sa volonté de maintenir son recours. Elle a répété que "l'interprétation de la LInfo souffr[ait] de divergences d'interprétation au sein des Autorités dans le canton de Vaud et qu'il serait dans l'intérêt bien compris des citoyens que le Tribunal crée une jurisprudence sur la question". Il ressort de cette dernière écriture que la recourante se satisfait de la réponse obtenue, mais entend se voir confirmer que les renseignements requis devaient être fournis et que la municipalité intimée a tardé à tort de les lui communiquer (voir les deux premières conclusions du mémoire du 26 mai 2008).

Le tribunal a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit

 

1.                                a) Aux termes de l'art. 26 LInfo, les autorités communales statuent sur les demandes concernant leurs activités (al. 1); elles rendent une décision susceptible de recours à la Cour de droit administratif et public dans les vingt jours à compter de sa notification (al. 2).

b) Le recours déposé le 16 janvier 2008 contre la décision de la municipalité du 28 novembre 2007 est manifestement tardif. La recourante ne le conteste pas. Elle fait toutefois valoir que la décision attaquée ne mentionnait pas les voie et délai de recours et qu'elle a été induite en erreur par les indications figurant sur le site internet officiel de l'Etat de Vaud. Il convient d'examiner si ces circonstances conduisent à considérer le recours comme déposé en temps utile.

ba) Selon la jurisprudence, le défaut d¿indication ou l¿indication incomplète ou inexacte des voies de droit ne doit en principe entraîner aucun préjudice pour les parties (cf. ATF 119 IV 330 consid. 1c; 117 Ia 297 consid. 2 et les arrêts cités). Le justiciable est toutefois tenu, selon le principe de la bonne foi, de s'informer des moyens d'attaquer la décision qui les passe sous silence puis, après avoir obtenu les renseignements nécessaires, d¿agir en temps utile (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 373 et réf. cit.; ATF 119 IV 330 consid. 1c; arrêt GE.20005.0050 du 1^er septembre 2005 consid. 6a). Il est ainsi abusif de contester près d'une année après l'avoir reçue une décision qui n'indique pas les voies de recours, alors que le contenu et la portée de l'acte ne pouvaient échapper à l'intéressé (arrêt GE.2001.0129 du 12 septembre 2001).

bb) En l'occurrence, la recourante s'est référée à la procédure décrite sur le site internet officiel de l'Etat de Vaud qui prévoit sous la rubrique "Transparence/L'information sur demande": "Le refus de transmettre ou une transmission partielle d'un document peut faire l'objet d'une procédure devant la Commission restreinte de médiation ou être attaqué par un recours au TA". La recourante a choisi la voie de la médiation. Celle-ci n'est toutefois ouverte que contre les décisions négatives émanant de l'administration cantonale et non des autorités communales (art. 21 et 26 LInfo), ce qui ne ressortait pas des informations figurant sur le site internet officiel de l'Etat de Vaud. Par courriel du 7 janvier 2008, le Président de la Commission restreinte de médiation a informé la recourante de son erreur. Par acte du 16 janvier 2008, la recourante a saisi l¿autorité compétente. Au regard de ces éléments, on ne saurait reprocher à la recourante d'avoir manqué de diligence. Elle s'est en effet comporté de bonne foi. Elle s'est informée des voies de droit en consultant le site internet officiel de l'Etat de Vaud, s'est trompée, mais a immédiatement agi dès qu'elle a obtenu les informations nécessaires. Le recours doit ainsi être considéré comme déposé en temps utile.

2.                                a) Le 12 juin 2007, la recourante a demandé à l'autorité intimée de remplir un questionnaire concernant la rémunération de ses élus et de ses employés. Le 19 juin 2007, l'autorité intimée a retourné le questionnaire à la recourante. Elle n'avait toutefois pas rempli toutes les rubriques, mentionnant uniquement le total des rémunérations allouées aux membres de l'exécutif et du législatif, ainsi que la masse salariale des employés communaux. Par la décision attaquée, l'autorité intimée a confirmé son refus de ne pas transmettre d'autres informations. En procédure, elle a toutefois indiqué l'indemnité annuelle de son syndic et, à la requête encore de la recourante, donné quelques explications sur la fixation de la rémunération des conseillers municipaux. La recourante n'a émis aucune réserve dans ses écritures des 26 mai et 12 août 2008 quant au contenu des réponses obtenues. On peut dès lors considérer que la recourante a obtenu ce qu'elle attendait de l¿intimée. Interpellée, la recourante a pourtant indiqué qu'elle maintenait son recours, relevant que "l'interprétation de la LInfo souffr[ait] de divergences d'interprétation au sein des Autorités dans le canton de Vaud". Il ressort ainsi de ses écritures qu¿elle attend du tribunal qu¿il confirme que les renseignements requis portaient sur des données accessibles au public au sens de l¿art. 8 LInfo et qu¿il constate que la municipalité a tardé à tort de fournir les renseignements requis.

b) Aux termes de l¿art. 37 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et dispose d¿un intérêt digne de protection à ce qu¿elle soit annulée ou modifiée. La formulation de cette disposition correspond à celle des art. 89 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) et 48 de la loi du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021); elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral y relative (GE.2005.0145 du 3 février 2006 et les références citées). L'intérêt n'est digne de protection que s'il est pratique et actuel. Il faut un préjudice porté de manière immédiate à la situation personnelle du recourant (ATF 125 V 339 consid. 4a p. 343; 124 II 499 consid. 3b p. 504/505; 123 II 376 consid. 2 p. 378/379, et les arrêts cités). L'intérêt actuel et pratique doit perdurer jusqu'au moment où il est statué sur le recours, faute de quoi ce dernier est déclaré sans objet (ATF 128 II 34 consid. 1b p. 36; 123 II 285 consid. 4 p. 287; 118 Ib 356 consid. 2a p. 359; 111 Ib 182 consid. 2a p. 184/185; décision du 4 janvier 2001 de la Commission de recours du département fédéral de l¿économie, JAAC 65.118 consid. 1.2). La jurisprudence renonce cependant à l¿exigence d¿un intérêt actuel et pratique au recours lorsque la question litigieuse peut se poser à nouveau en tout temps (ATF 92 I 29 consid. 1; 91 I 326 consid. 1; 87 I 245 consid. 2), que l'acte attaqué, qui a déjà sorti tous ses effets, pourrait se reproduire dans les mêmes conditions (ATF 94 I 33 consid. 1), que la brève durée de la mesure contestée ne permettrait jamais au tribunal de se prononcer sur la portée d'une disposition dont l'application peut être lourde de conséquences pour les justiciables (ATF 107 Ib 274 consid. 1c : cas d¿une décision provisionnelle de blocage de comptes bancaires dans le cadre d¿une procédure d¿entraide judiciaire, devenue sans objet lors de l¿entrée en force d¿un séquestre cantonal) et s'il existe un intérêt public important à résoudre le point de principe soulevé dans le recours (cf., relativement à l¿art. 103 OJ désormais remplacé par l'art. 89 LTF, ATF 133 II 68 ad GE.2006.0081 du 11 juillet 2006; ATF 131 II 361 consid. 1.2 p. 366 ;128 II 34 consid. 1b p. 36, 156 consid. 1c p. 159; 123 II 285 consid. 4c p. 287; 111 Ib 56 consid. 2b p. 59, 182 consid. 2c p. 185 et les arrêts cités).

Le Tribunal fédéral (ATF 123 II 285 consid. 4 p. 287) a ainsi nié l¿intérêt pratique et actuel au recours formé à l¿encontre d¿une autorisation d¿une manifestation qui avait déjà eu lieu (une course de bateaux sur le lac Léman). Le recourant soutenait que le grief relatif au déni de justice formel devait être examiné même si la course avait déjà eu lieu, en évoquant la possibilité que la manifestation litigieuse se répète à l¿avenir et qu¿une autorisation semblable soit délivrée. Le Tribunal fédéral a considéré, d¿une part, qu¿il n¿était pas établi que la course litigieuse pourrait être autorisée aux mêmes conditions et, d¿autre part, qu¿une nouvelle autorisation pourrait être portée à temps à l¿autorité de recours compétente. Dans la présente espèce, il en va de même: la recourante a obtenu pour l¿essentiel les renseignements qu¿elle attendait; il ne s¿agit pas d¿une contestation qui, par sa nature, ne pourrait être soumise à une autorité judiciaire avant qu¿elle ne perde son actualité et le recours ne porte pas sur une question de principe qu¿un intérêt public important commande impérieusement de résoudre. Ainsi, les circonstances de l¿espèce ne permettent pas de considérer les conditions exposées ci-dessus comme réalisées; par conséquent, il ne se justifie pas de faire ici abstraction de l¿exigence d¿un intérêt actuel, si bien qu¿il n¿y a pas lieu d¿entrer en matière sur un recours devenu sans objet. Quant à la conclusion tendant à ce que le tribunal fustige la municipalité d'avoir tardé à fournir les renseignements requis, elle est irrecevable.

3.                                C¿est en cours de procédure que l¿autorité intimée a complété sa réponse à la recourante, en lui indiquant pour l¿essentiel la rémunération allouée au syndic. Cette considération permet de ne pas allouer de dépens à l¿autorité intimée, bien qu¿elle ait procédé avec l¿assistance d¿un mandataire.

L'arrêt sera rendu par conséquent sans frais (art. 27 LInfo), ni dépens.

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

 

I.                                   Le recours est irrecevable.

II.                                 L'arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

 

Lausanne, le 30 septembre 2008

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

 

 

 

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.