TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 31 octobre 2008
Composition	M. François Kart, président; Mme Aleksandra Favrod et M. Pierre-André Berthoud, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourante

X._______ SA, à 1._______

  

Autorité intimée

Police cantonale du commerce

  

 

Objet	Vente de boissons distillées
	Recours X._______ SA c/ décision de la Police cantonale du commerce du 17 avril 2008 (vente de boissons distillées à un mineur, avertissement, responsabilité de l¿employeur)

 

Vu les faits suivants

 

A.                                Le 26 et le 27 octobre 2007, le Gymnase de A._______, à 2._______, a fêté son 30^e anniversaire. A cette occasion, un permis temporaire pour la vente de boissons alcooliques à consommer sur place, permettant le débit de vin et de bière, avait été délivré à la directrice du gymnase.

B.                               Le 6 novembre 2007, la directrice du gymnase a adressé au magasin B._______ (X._______ SA), situé Place de la Gare à 3._______, le courrier suivant:

"Vendredi 26 octobre, une élève de 17 ans est arrivée au gymnase de A._______ en état de coma éthylique, après avoir ingéré de l¿alcool fort acheté dans votre magasin. Elle a été transportée en ambulance à l¿hôpital. Après enquête, nous avons appris que lors de l¿achat, le personnel n¿a pas exigé, comme c¿est son obligation de pièce d¿identité.

Scandalisée par l¿absence de respect des normes légales vis-à-vis des mineurs et de leur santé, j¿en informe Police Riviera et les départements de la santé et du commerce".

C.                               Le 29 novembre 2007, Police Riviera a établi un rapport de dénonciation à l¿attention de la Préfecture du district de 3._______ pour vente d¿alcool distillé (vodka) à un mineur.

D.                               C._______ exploite le magasin B._______ de la gare de 3._______ depuis le 1^er juin 2007 pour le compte de la société X._______ SA. Le 21 août 2007, il a requis la délivrance d¿une autorisation simple d¿exercer au sens de l¿art. 24 de la loi vaudoise sur les auberges et les débits de boissons du 26 mars 2002 (LADB; RSV 935.31) pour l¿exploitation d¿un débit de boissons alcooliques à l¿emporter, autorisation qui lui a été délivrée le 17 avril 2008.

E.                               C._______ a été entendu par la Police cantonale du commerce le 11 janvier 2008. Il a produit un dossier de pièces illustrant toutes les mesures prises par la société pour lutter contre la vente de boissons alcoolisées à des mineurs. Il a contesté que de l¿alcool distillé ait été vendu à un mineur dans son magasin de 3._______.

F.                                Le 5 février 2008, la Préfecture du district de 3._______ a rendu un prononcé à l¿encontre de Mme D._______ (vendeuse employée du magasin B._______ présente au moment de la vente litigieuse), lui infligeant une amende de 200 fr. pour infraction à la LADB. Ce prononcé n¿a pas été contesté.

G.                               Se fondant sur le prononcé précité et sur le fait qu¿il n¿avait pas été contesté, la Police cantonale du commerce a notifié, le 17 avril 2008, à B._______, C._______, un avertissement au sens de l¿art. 62 LADB. Elle l¿avertissait également du fait qu¿un émolument de 200 fr. lui serait prochainement facturé pour l¿avertissement en cause.

H.                               Le 25 avril 2008, C._______ et E._______, agissant pour le compte de B._______/X._______ SA (ci-après: la recourante), ont recouru devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal contre la décision d¿avertissement, en considérant que celle-ci était excessive et non fondée et en concluant à son réexamen. La recourante expliquait ne pas s¿être opposée au prononcé préfectoral car celui-ci n¿avait pas été porté à sa connaissance, D._______ ayant cessé son activité au sein de B._______ au 30 septembre 2007. La recourante soutenait au demeurant qu¿il n¿existait aucune preuve formelle du fait qu¿une bouteille de vodka avait bien été vendue par son débit de boissons à l¿emporter à un mineur.

I.                                   L'autorité intimée a déposé sa réponse le 26 mai 2008 en concluant, avec suite de frais, au rejet du recours. Elle considérait, après avoir pesé les intérêts en présence, que l'avertissement prononcé constituait une sanction proportionnée, notamment au regard de la lutte conduite à l'échelon national depuis 2000 contre l'abus d'alcool (Plan national d'action alcool 2000). Elle estimait avoir rendu sa décision sur la base de faits suffisamment prouvés. Enfin, elle requérait à titre de mesure d¿instruction l¿audition de F._______, mentionné dans le rapport de police comme l¿acquéreur de la bouteille de vodka.

J.                                 Le 16 juin 2008, la recourante a déposé des observations complémentaires dans lesquelles elle relevait à nouveau le caractère disproportionné de l¿avertissement prononcé et l¿absence de preuve formelle. Elle exposait en particulier que C._______ ne pouvait rester physiquement avec chaque caissier en permanence afin de vérifier que les procédures et règlements étaient respectés à la lettre. L¿autorité intimée a déposé des observations finales en date du 2 juillet 2008. Elle indiquait notamment que la preuve formelle consistait en l¿audition par la Police de F._______, qui avait confirmé avoir acheté la bouteille dans le commerce litigieux.

K.                               Les parties n¿ont requis ni mesures d¿instruction complémentaires ni fixation de débats publics dans le délai imparti à cet effet au 14 octobre 2008.

 

Considérant en droit

 

1.                                Conformément à l'art. 31 al. 1^er de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le recours s'exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En l'occurrence, le recours a été déposé dans le délai prévu par la loi et il satisfait aux conditions formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA.

2.                                a) La LADB est entrée en vigueur le 1^er janvier 2003, remplaçant l'ancienne loi sur les auberges et les débits de boissons du 11 décembre 1984 (aLADB). Son art. 50 al. 1^er let. c dispose qu'il est interdit de servir et de vendre des boissons alcooliques aux personnes de moins de 18 ans révolus, s'il s'agit de boissons distillées ou considérées comme telles.

Sous l'angle des sanctions, l'art. 61 LADB prévoit ce qui suit:

"Le département peut prononcer une interdiction de débiter des boissons alcooliques pour une durée de dix jours à six mois en cas d'infraction, grave ou réitérée, aux dispositions de la présente loi en rapport avec le service de boissons alcooliques ou la lutte contre l'abus d'alcool".

L¿art. 61 complète l¿art. 60 al. 1 LADB ¿ plus général ¿ qui est libellé comme suit:

"Le département retire la licence ou l'autorisation simple au sens de l'article 4 et ordonne la fermeture d'un établissement lorsque:

a. l'ordre public l'exige;

b. les locaux, les installations ou les autres conditions d'exploitation ne répondent plus aux conditions de l'octroi de la licence ou de l'autorisation simple;

c. les émoluments cantonaux ou communaux liés à la licence ou à l'autorisation simple ne sont pas acquittés dans le délai fixé par le règlement d'exécution;

d. les contributions aux assurances sociales que l'exploitant est également tenu de payer n'ont pas été acquittées dans un délai raisonnable".

L'art. 62 LADB a la teneur suivante:

"Dans les cas d'infractions de peu de gravité, le département peut adresser un avertissement aux titulaires de la licence, de l'autorisation d'exercer, de l'autorisation d'exploiter ou de l'autorisation simple au sens de l'article 4".

b) Les sanctions administratives n'ont pas tant pour but de punir que d'obtenir le respect des règles légales. Dans l'application de ces sanctions, l'administration est liée par les principes généraux du droit administratif. En particulier, le principe de la proportionnalité (garanti par l'art. 5 al. 2 Cst.) implique, sur le plan de la procédure, un avertissement préalable à la sanction, dont on ne pourra se passer que s'il y a urgence ou si le comportement répréhensible est à ce point grave qu'il mérite une mesure immédiate (Pierre Moor, Droit administratif, volume II, 2^e éd., Berne 2002, p. 118; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5^e éd., Zurich/Bâle/Genève 2006, n^os 1148 et 1150, p. 246 s.). Ainsi, de manière générale, l'avertissement prépare et favorise une mesure ultérieure qui, autrement, pourrait être jugée contraire au principe de la proportionnalité.

L'avertissement au sens de l'article 62 LADB constitue certes une mesure plus légère que l'interdiction de vendre des boissons alcoolisées ou la décision de fermeture d¿un établissement. Il n'en demeure pas moins qu'il représente une mise en garde prononcée à titre éducatif et forme pour l'administré concerné un antécédent. En ce sens, l'avertissement comporte la menace d'une sanction plus lourde en cas de nouvelle infraction aux règles légales (cf. l'arrêt rendu par le Tribunal administratif le 2 mars 2007 dans la cause GE.2006.0179).

3.                                La recourante conteste les faits qui lui sont reprochés.

a) Selon la jurisprudence et la doctrine, l'autorité administrative ou le juge ne doivent considérer un fait comme prouvé que lorsqu'ils sont convaincus de sa réalité (ATF 121 V 204 consid. 6b p. 208; 119 V 7 consid. 3c/aa p. 9; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., Berne 1983, p. 278 ch. 5). La preuve d¿un fait est certaine lorsque le juge, en se basant sur des éléments objectifs, n¿a pas de doutes sérieux quant à l¿existence du fait, la présence d¿un léger doute étant, à vues humaines, logiquement inévitable et donc tolérable (arrêt TA GE.2007.0004 du 19 juillet 2007 consid. 2b/aa et les références citées).

En procédure administrative, selon le principe inquisitoire, les faits pertinents de la cause doivent être constatés d¿office par le juge. Mais cette règle n¿est pas absolue. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l¿instruction de l¿affaire. Celui-ci comprend en particulier l¿obligation des parties d¿apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d¿elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l¿absence de preuves (ATF 125 V 193 consid. 2 p. 195 et les références citées).

b) La recourante explique en premier lieu ne pas s¿être opposée au prononcé préfectoral visant son ex-employée car celui-ci n¿aurait pas été porté à sa connaissance. Cette argumentation est crédible; elle n¿est toutefois pas de nature à remettre en cause la version des faits retenue par l¿autorité intimée, pour les raisons qui suivent.

Le principal argument de la recourante tient au fait que le prix indiqué par le mineur ayant acheté la bouteille litigieuse (24 fr. 90 pour une bouteille de 7.5 dl) ne correspondrait pas aux prix de vente qu¿elle applique. Dans sa réponse du 26 mai 2008, l¿autorité intimée relève effectivement qu¿il ressort du contrôle qu¿elle a effectué dans le magasin de la recourante que ce sont des bouteilles de 5 dl de vodka qui sont en vente pour le prix de 24 fr. 90 et de 22 fr. 90 (et non des bouteilles de 7.5 dl). Cela étant, ce contrôle ne donne pas d¿indication sur les prix pratiqués en octobre 2007, ni sur l¿assortiment proposé à la clientèle à cette époque. La recourante n¿a pas non plus produit de pièce justificative apte à prouver ses allégations (liste interne de prix, ticket de caisse, relevé de stock, etc.), relatives aux prix pratiqués et à l¿assortiment du magasin au mois d¿octobre 2007.

De manière plus générale, la version de F._______, entendu personnellement par la police en compagnie de sa mère le 28 novembre 2007, et celle de G._______, interrogée par la directrice du gymnase à fin octobre 2007, concordent en tous points. On voit mal pour quelle raison ils auraient convenu de mentionner un autre commerce que le celui dans lequel a été effectué l¿achat de la bouteille de vodka. Il faut ainsi admettre que la version des faits retenue par l¿autorité intimée est conforme à la réalité.

4.                                La recourante estime qu¿aucun manquement ne peut être reproché à son gérant et que, par conséquent, en l¿absence de faute de sa part, aucun avertissement ne peut lui être adressé.

Les responsables de la recourante ont expliqué lors de l¿entretien qu¿ils ont eu avec l¿autorité intimée en date du 11 janvier 2008 que les vendeurs reçoivent, au moment de l¿engagement, une formation relative à la vente de boissons alcoolisées et que l¿employeur procède à des contrôles internes du respect de ces exigences en faisant appel à une entreprise privée. Des mesures sévères (licenciement) sont en outre prises à l¿encontre des employés dénoncés pour vente d¿alcool à des mineurs. Ces éléments n¿ont pas été contestés par l¿autorité intimée; il y a dès lors lieu de les considérer comme avérés. Les photographies figurant au dossier attestent par ailleurs que les règles en matière de vente d¿alcool aux mineurs sont rappelées à divers endroits du magasin par des affiches suspendues au plafond ou accrochées aux rayons. Ces photographies montrent aussi que les vendeurs portent un badge "16/18" rappelant la réglementation légale. Le dossier contient également le document relatif à la formation des nouveaux collaborateurs, qui demande que ceux-ci confirment par leur signature connaître la législation relative à la vente d¿alcool. Figurent encore au dossier des "photographies" d¿écrans d¿ordinateurs de caisse dont il ressort que, lors de chaque achat de boissons alcoolisées, l¿ordinateur affiche une fenêtre rendant le vendeur attentif à la question de l¿âge de l¿acquéreur.

Au vu de ces divers éléments, il faut considérer que la recourante a fait tout ce qui était nécessaire pour assurer le respect des dispositions légales en matière de vente d¿alcool et qu¿elle n¿a pas violé le devoir de diligence découlant de sa qualité d¿employeur. Il convient à cet égard de relever qu¿il serait excessif d¿exiger, comme le fait l¿autorité intimée, que le gérant soit toujours présent en caisse. Le devoir de surveillance n'oblige en effet pas celui qui a délégué l'exécution d'une tâche à un auxiliaire à conserver celui-ci en permanence sous son contrôle direct. Il ne l'oblige notamment pas à assister en personne à l'exécution de la tâche lorsque l'auxiliaire connaît les précautions à prendre (cf. ATF 117 IV 130 consid. 2d p. 134 s.; arrêt du Tribunal fédéral 6B_199/2007 du 13 mai 2008 consid. 5.2.3). Cela étant, cette absence de faute n¿est pas déterminante en l¿espèce, comme il sera exposé ci-dessous.

5.                                La présente affaire pose la question de la responsabilité du gérant d¿un commerce (titulaire de l¿autorisation d¿exploiter un débit de boissons alcooliques) pour des infractions à la LADB commises par ses auxiliaires. Il convient d¿examiner si le titulaire de l¿autorisation d¿exploiter peut s¿opposer au prononcé d¿une sanction administrative en application de l¿art. 62 LADB au motif qu¿il n¿aurait pas commis personnellement de faute. Dans ce cadre, il convient plus particulièrement de trancher la question de savoir si le titulaire de l¿autorisation peut invoquer le fait qu¿il a pris toutes les mesure requises, notamment au niveau de la formation, pour que ses employés respectent les exigences légales.

a) Dans la décision attaquée, l¿autorité intimée invoque l¿art. 37 LADB, disposition qui prévoit que "les titulaires des autorisations d¿exercer et d¿exploiter répondent de la direction en fait de l¿établissement". Elle en déduit que, en cas de vente d¿une bouteille d¿alcool fort à un mineur par un employé, le titulaire de l¿autorisation d¿exploiter peut être sanctionné en tant que responsable et employeur de la personne concernée, même sans faute de sa part.

Dans un arrêt GE.2003.0114 du 18 mai 2004 (consid. 6), le Tribunal administratif avait laissé ouverte la question de savoir si cette disposition, qui figure dans la LADB sous la note marginale "Responsabilités", créait un cas de responsabilité objective à charge des personnes responsables de la gestion et de la direction d¿un établissement public. Il apparaît à première vue douteux, à la lumière de l¿exigence d¿une base légale, qu¿un régime particulier de responsabilité puisse être introduit par une disposition aussi peu claire que celle de l¿art. 37 LADB (malgré ce que semble laisser entendre ¿ sans motivation ¿ le Tribunal fédéral dans l¿ATF 2P.144/2004 du 10 septembre 2004 consid. 5.2, concernant toutefois un cas dans lequel il y avait une faute du tenancier). L¿analyse historique révèle d¿ailleurs que l¿introduction de cet article répondait au souci de poser le principe selon lequel le titulaire de la patente est, en qualité de responsable de l¿établissement, tenu de l¿exploiter personnellement (exposé des motifs et projet de loi, BGC, 22 janvier 2002, p. 7761, précisions de la commission, p. 7807). Il s¿agissait plus particulièrement de déterminer dans quelle mesure le titulaire de l¿autorisation devait être physiquement présent dans l¿établissement. Il ne ressort par contre aucunement des travaux préparatoires que cet article avait pour but de créer un régime de responsabilité en cas de violation des prescriptions de police régissant les différents établissements et notamment un régime particulier de responsabilité pour les actes des auxiliaires (exposé des motifs et projet de loi, op. cit.). Quoiqu¿il en soit, il n¿est pas nécessaire de trancher définitivement la question dès lors que la décision attaquée peut trouver un fondement aux art. 60 al. 1, 61 et 62 LADB, comme il sera exposé ci-après.

b) Selon l¿art. 60 al. 1 let. a LADB, le département retire la licence ou l'autorisation simple et ordonne la fermeture d'un établissement lorsque l'ordre public l'exige. Lorsqu¿il s¿agit d¿une infraction aux dispositions en rapport avec le service de boissons alcooliques ou la lutte contre l¿abus d¿alcool, une interdiction de débiter des boissons alcooliques pendant une certaine durée peut également être prononcée en application de l¿art. 61 LADB. Pour respecter le principe de la proportionnalité, l¿autorité intimée est censée prononcer tout d¿abord un avertissement, notamment lorsque l¿infraction est de peu de gravité (art. 62 LADB).

aa) En cas de mise en danger de l¿ordre public, le principe du perturbateur s¿applique pour identifier la personne contre laquelle l¿autorité doit diriger son intervention. On distingue le perturbateur par comportement et le perturbateur par situation: doit être considéré comme perturbateur par comportement la personne qui crée un danger en raison de son propre comportement ou de celui d¿un tiers placé sous sa responsabilité, alors que le perturbateur par situation s¿entend de la personne qui dispose  de la maîtrise effective ou juridique de la chose ayant provoqué la situation contraire à l¿ordre public (cf. ATF 127 I 60 consid. 5c p. 71; 122 II 65 consid. 6a p. 70; 118 Ib 407 consid. 4c p. 414; 114 Ib 44 consid. 2c/aa p. 50 et consid. 2c/bb p. 51; 107 Ia 19 consid. 2a p. 23).

bb) Dans des affaires concernant des ordres de fermeture d¿établissements publics (arrêt GE.2000.0063 du 5 septembre 2000 et les références citées), le Tribunal administratif avait jugé, en application de l'art. 83 aLADB, qui autorisait l¿autorité à fermer un établissement où "avaient été commis" des désordres graves ou des actes contraires aux bonnes m¿urs, que la formulation passive de cette disposition démontrait qu¿il n¿était pas nécessaire que les actes en cause puissent être imputés à faute au tenancier et que "il s¿agi[ssai]t d¿une disposition [permettant] d¿ordonner des mesures de police à l¿égard du perturbateur par situation". Dans ces cas, le tribunal avait considéré qu¿il importait peu de savoir si le tenancier ¿ perturbateur par situation ¿ aurait pu ou dû empêcher la situation retenue par la décision attaquée et que l¿élément déterminant tenait à la présence d¿une atteinte à l¿ordre public qui justifiait de prendre des mesures à l¿encontre du perturbateur, même en l¿absence de faute de sa part.

Dans le cas d¿espèce, le tribunal considère que la simple violation, même à une seule occasion, de l¿art. 50 al. 1 let. c LADB qui interdit la vente de boissons distillées aux mineurs constitue une atteinte à l¿ordre public. La présente affaire démontre d¿ailleurs que la vente d¿une unique bouteille est susceptible d¿avoir des conséquences graves. Une jeune fille s¿est en effet trouvée dans un état de coma éthylique ayant nécessité son hospitalisation, notamment en raison de la consommation de la bouteille litigieuse. De manière plus générale, on relèvera que, en raison de leurs heures d¿ouverture prolongées, les magasins du type de la recourante sont particulièrement attirants pour les mineurs souhaitant se procurer facilement de l¿alcool distillé. Il se justifie dès lors de faire preuve d¿une sévérité accrue à leur égard. En l¿occurrence, l¿atteinte à l¿ordre public qu¿implique la vente à un mineur d¿un bouteille de boisson distillée justifie d¿agir, même en l¿absence de toute faute, à l¿encontre du perturbateur (à savoir le titulaire de l¿autorisation de débit de boissons alcoolisées).

cc) On relèvera encore que la décision attaquée est conforme au principe de la proportionnalité puisque l¿autorité intimée a infligé à la recourante la sanction légale la plus légère, soit un avertissement.

6.                                Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté. Les frais de la présente procédure seront mis à la charge de la recourante (art. 55 al. 1 LJPA).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision de la Police cantonale du commerce du 17 avril 2008 est confirmée.

III.                                Un émolument de 800 (huit cent) francs est mis à la charge de X._______ SA.

 

Lausanne, le 31 octobre 2008

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.