TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 24 décembre 2010  

Composition

Mme Aleksandra Favrod, présidente; M. Pierre Journot, juge et M. Etienne Poltier, juge suppléant.

 

Recourant

 

Service de prévoyance et d'aide sociales, BAP / Av. des Casernes 2 - CP, à Lausanne,

 

  

Autorité intimée

 

Département des finances, Secrétariat général, à Lausanne

  

Autorité concernée

 

REGISTRE FONCIER DE LAVAUX, à Cully

  

Tiers intéressé

 

X.________, à 1********,

  

Objet

Divers    

 

Recours Service de prévoyance et d'aide sociales c/ décision du Département des finances du 8 septembre 2008 confirmant le rejet de la requête d'inscription d'une hypothèque légale sur l'immeuble propriété de X.________, parcelle Y.________ à 1********

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, née le 17 juillet 1971, divorcée, est domiciliée à 1********. Après avoir travaillé de manière indépendante comme professeur de natation, elle est sans activité lucrative depuis quatre ans. Elle habite sa propre maison, acquise en 1998, dont la valeur d'assurance incendie a été fixée en 1999 à 297'300 francs. L'acquisition de ce bien immobilier, estimé fiscalement à 235'000 fr., a apparemment été financée en partie par un ami envers lequel l'intéressée avait, selon les chiffres qu'elle a fournis, une dette se montant à 208'921 fr. 42 au mois de mai 2007 (194'814 fr. selon la décision de taxation 2004 figurant au dossier).

B.                               Au mois de novembre 2000, X.________ a obtenu, en relation avec un projet d'activité indépendante, un crédit en compte-courant de la Banque Migros avec une limite de 70'000 fr., augmentée à 170'000 fr. au mois de janvier 2003. Ce crédit est garanti par une cédule hypothécaire au porteur de même montant grevant l'immeuble dont elle est propriétaire. En date du 9 mai 2007, sa dette envers la Banque Migros se montait à 146'607 fr. 70.

C.                               X.________ s'est vu refuser l'aide sociale qu'elle avait demandée dans une première décision du Centre social intercommunal de Vevey (ci-après: CSI), qui n'a pas été contestée. L'intéressée est revenue à la charge le 14 octobre 2006, mais s'est heurtée à un nouveau refus en date du 7 novembre 2006; elle a recouru contre cette décision auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS), puis auprès du Tribunal administratif. Ce dernier a partiellement admis le recours, annulant les décisions respectivement du CSI du 7 novembre 2006 et du SPAS du 23 janvier 2007; il a renvoyé le dossier au CSI pour nouvelle décision dans le sens des considérants (arrêt PS.2007.0030, du 9 novembre 2007). En substance, le jugement invite cette dernière autorité à examiner si l'on pouvait attendre de la recourante qu'elle vende son bien ou si l'on pouvait à titre exceptionnel renoncer à cette exigence aux conditions fixées notamment à l'art. 20 du règlement du 26 octobre 2005 d'application de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (la loi est abrégée ci-après: LASV; le Règlement: RLASV; RSV 850.051 et 850.051.1).

D.                               a) Dans une nouvelle décision rendue le 30 janvier 2008, le CSI a accordé à X.________ le revenu d'insertion "à titre exceptionnel" ce à compter du 1er février 2007. A la suite d'un recours contre cette décision, le SPAS a retenu que l'intéressée pouvait bénéficier du revenu d'insertion dès le mois d'octobre 2006.

b) Le SPAS, sur « la base de l’arrêt du TA du 9 novembre 2007 », a adressé au Registre foncier de Lavaux une réquisition tendant à l'inscription d'une hypothèque légale de droit public sur l'immeuble propriété de X.________ (réquisition RF 2008/547 du 2 avril 2008, inscrite au journal le lendemain) ; le montant de l’hypothèque requise est fixé à 84'392 fr. 30, soit la fortune nette immobilière de 88'392 fr. 30 sous déduction de la franchise de 4'000 fr. prévue par l’art 18 RLASV. Par décision du 9 juin 2008, le Conservateur a rejeté cette réquisition, indiquant au requérant un délai de trente jours pour recourir contre cette dernière auprès du Département des finances et des relations extérieures.

c) Par acte du 19 juin 2008, le SPAS a recouru auprès du département précité, en concluant à l'admission de la réquisition RF 2008/547, impliquant l'inscription d'une hypothèque légale de droit public pour un montant de 84'392 fr. 30. Le Département des finances, par son Inspectorat du registre foncier, a écarté le recours dans une décision du 8 septembre 2008. Cette décision comporte l'indication d'un délai de recours de trente jours, en référence à l'art. 103 de l'Ordonnance du Conseil fédéral du 22 février 1910 sur le registre foncier (ci-après: ORF; RS 211.432.1); il ressort du dossier que cette décision a été transmise au SPAS par lettre signature datée du 10 septembre 2008.

d) Le 8 octobre 2008, le service précité a recouru au Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public (ci-après CDAP), contre cette décision; il conclut à l'admission de la réquisition RF 2008/547. Le département intimé, ainsi que le Conservateur du registre foncier, en cours d'instruction, ont maintenu leur position (lettres des 10 novembre et 28 octobre 2008). Quant à X.________, dans des correspondances du 1er décembre 2008, du 2 février 2009 et 3 août 2010, elle a déclaré adhérer en substance au rejet de la réquisition d'inscription.

Il a été statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit

1.                                A la suite de l'arrêt rendu le 9 novembre 2007 par le Tribunal administratif, les autorités d'aide sociale ont estimé être en mesure d'accorder le revenu d’insertion à titre exceptionnel à la requérante, quand bien même cette dernière est propriétaire d'un immeuble; cependant, le SPAS a retenu aussi que l'aide devait s'accompagner de l'inscription d'une hypothèque légale sur ce bien. Les autorités précitées se sont fondées pour l'essentiel sur les dispositions suivantes:

"Art. 37 LASV : Biens immobiliers

1 Exceptionnellement, le RI peut être accordé à une personne propriétaire d'un bien immobilier, si ce bien lui sert de demeure permanente. L'immeuble peut alors être grevé d'un gage au profit de l'Etat.

2 Peuvent être grevés de ce gage les immeubles inscrits au Registre foncier au nom de l'intéressé, au nom de son conjoint, de son partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui.

3 L'inscription, de même que la radiation ont lieu sur réquisition du SPAS."

Cette disposition est complétée par l’art. 20 al. 1 RLASV qui énonce les cas dans lesquels l’autorité d’application peut exceptionnellement renoncer à exiger la réalisation de l’immeuble constituant le logement permanent du requérant et accorder néanmoins le RI ; il faut que l’une ou l’autre des conditions suivantes soit réunie :

"a. le coût du maintien dans le logement est équivalent ou plus favorable que le montant déterminé par le barème des normes ;

b. le bien immobilier a valeur de capital de prévoyance vieillesse lorsque aucune forme de prévoyance n’a pu être constituée ou que celle-ci est très insuffisante ; […] ;

c. le produit de la vente du bien immobilier serait trop peu élevé en raison des conditions du marché ;

d. il apparaît d’emblée que l’aide sollicitée sera de faible importance et/ou délivrée pour un court ou moyen terme."

L’art. 20 al. 2 RLASV dispose :

"Le SPAS détermine dans chaque situation s’il y a lieu de grever l’immeuble d’un gage au profit de l’Etat afin de garantir le remboursement des prestations avancées au titre du RI".

2.                                Le recours a été formé par une autorité cantonale à l'encontre d'une décision émanant d'une autre autorité cantonale; il soulève de ce fait diverses questions liées à sa recevabilité.

a) On constate, au préalable, que le pourvoi a été formé dans un délai de trente jours, tel qu'indiqué par la décision querellée; celle-ci évoque l'art. 103 ORF et ce à juste titre, quoi qu'en dise l'Inspectorat du registre foncier dans sa détermination du 10 novembre 2008 (voir en effet art. 103 alinéa 2 ORF qui renvoie à l'al. 1er pour la durée du délai, soit 30 jours; l'art. 31 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives abrogée au demeurant au 1er janvier 2009 (LJPA; RSV 173.36), qui prévoit un délai de vingt jours, n'est donc pas pertinent ici. Le pourvoi a ainsi été formé en temps utile.

b) L'art. 103 al. 1 ORF donne qualité pour recourir contre un rejet de réquisition par le Conservateur du registre foncier au requérant, ainsi qu'à toutes les personnes touchées par le rejet, auprès de l'Autorité cantonale de surveillance; l'art. 103 al. 2 ORF indique la durée du délai de recours auprès de l'autorité de seconde instance cantonale, mais ne fournit pas de précision au sujet de la qualité pour recourir. Quant à l'al. 4, il réserve les dispositions générales de la procédure fédérale pour le recours à l'encontre des décisions rendues en dernière instance cantonale; il se réfère concrètement aux dispositions de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (RS 173.110; LTF). Cette loi pose notamment le principe de l'unité de la procédure (art. 111, spécialement al. 1 LTF), dont il découle que la légitimation à recourir doit être au moins aussi large devant les autorités cantonales qu'elle ne l'est devant le Tribunal fédéral. Il reste que la portée de cette exigence n'est en l'occurrence pas extrêmement claire, dès lors que l'on peut hésiter sur le point de savoir si le présent arrêt est susceptible d'un recours en matière civile (art. 72 al. 2 let. b ch. 2 LTF; la décision querellée concerne la tenue du registre foncier) ou d’un recours en matière de droit public (art. 82 LTF; la décision attaquée a trait à l'application d'une norme de droit cantonal fondant, selon l'autorité recourante, une hypothèque légale de droit public) ; encore qu’elle n’ait pas à trancher la question, la cour retient plutôt la première solution (d’où l’indication de la voie du recours en matière civile au pied du présent arrêt). Or, le régime de la qualité pour recourir diverge selon que l'une ou l'autre voie de droit serait ouverte; l'art. 76 al. 1 let. b LTF prévoit le critère de l'intérêt juridiquement protégé, alors que l'art. 89 al. 1 LTF se fonde quant à lui sur celui de l'intérêt digne de protection, plus large.

Au plan cantonal, l'art. 37 al. 1 LJPA, remplacé au 1er janvier 2009 par l’art. 75  de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD ; RSV 173.36) retient lui aussi le critère de l'intérêt digne de protection pour définir la qualité pour recourir. On pourrait donc admettre que cette disposition – plus large à tout le moins que celle de l'art. 76 al. 1 LTF - doit prévaloir (sous réserve des exigences découlant éventuellement de l'art. 103 ORF).

Quant à l'art. 103 ORF, il doit être compris en ce sens qu'il ouvrait précédemment la voie du recours dans une mesure aussi large que celle prévue par l'ancien recours de droit administratif, en se fondant sur le critère de l'intérêt digne de protection (voir à cet égard Paul Henri Steinauer, Les droits réels, I p. 303 s. nos 857 ss et les précédents qui ont trait à l'ancien droit, antérieur à la LTF). Il n'est pas évident que cette disposition ait maintenu le critère de l'intérêt digne de protection pour définir la qualité pour recourir dans le domaine du registre foncier, depuis l'entrée en vigueur de la LTF, puisque cette loi classe désormais ce type de litige dans le recours en matière civile, fondé lui sur le critère de l'intérêt juridiquement protégé.

c) Il reste que la présente espèce soulève la question spécifique de la qualité pour recourir des autorités et collectivités (voir à ce propos Pierre Moor, La qualité pour agir des autorités et collectivités dans les recours de droit public et de droit administratif, Mélanges Poudret, Lausanne 1999, p. 93 ss). De manière générale, la jurisprudence rendue dans le cadre de l'ancien recours de droit administratif, qui utilisait le critère de l'intérêt digne de protection, excluait la recevabilité du recours formé, comme en l’espèce, par une autorité contre la décision prise par une autre autorité relevant de la même collectivité (cela permet d'écarter les litiges intra-organiques ou "In-sich-Prozesse"; sur cet aspect, Moor, op. cit., p. 119 ss). Jusqu'ici, la jurisprudence était à cet égard constante; cependant, un arrêt récent (ATF 135 II 12) paraît ouvrir une brèche à cet égard (plus restrictif cependant : ATF 136 II 274 et ATF 136 II 383 ; cf. note de Gani in RDAF 2010 II 590).

Sous réserve de la portée de ces derniers arrêts, la seule possibilité serait d'examiner si, en l'occurrence, le canton, pour lequel agit l'autorité recourante, se trouve dans une position analogue à celle d'un sujet de droit privé; une réponse positive paraît à cet égard soutenable, au regard des exemples donnés sur ce point par l'auteur précité (Moor op. cit., p. 118 à 121; ce dernier en déduit que la collectivité publique devrait pouvoir recourir à l'encontre de jugements rendus en matière de fonction publique cantonale et de responsabilité de droit public pour acte illicite; s'agissant de la première configuration, voir ATF 134 I 204, consid. 2.3, p. 207). Mais il y a plus : lorsque la collectivité publique est contrainte, à l’instar d’un sujet de droit privé, de procéder par la voie de la poursuite ou de la faillite ou, comme en l’espèce, de requérir une inscription au registre foncier, elle doit se voir reconnaître une légitimation à recourir aux mêmes conditions que les particuliers ; peu importe dès lors de savoir si elle a un intérêt digne de protection ou un intérêt juridiquement protégé à recourir.

En définitive, il convient d’admettre  la légitimation à recourir du SPAS et, partant, d’entrer en matière sur le fond.

3.                                L’art. 836 du Code civil (RS 210 ; CC) a le contenu suivant :

"Les hypothèques légales créées par les lois cantonales pour des créances dérivant du droit public ou des obligations générales imposées aux propriétaires sont, sauf disposition contraire, valables sans inscription. "

 

Le 11 décembre 2009 a été adoptée une révision des articles du Code civil concernant la « cédule hypothécaire de registre et autres modifications des droits réels » (FF 2009 p. 7943). L’entrée en vigueur des ces modifications n’est pas encore fixée (probablement janvier 2012). L’art. 836 CC nouveau aura la teneur suivante :

"1 Lorsque le droit cantonal accorde au créancier une prétention à l’établissement d’un droit de gage immobilier pour des créances en rapport direct avec l’immeuble grevé, ce droit est constitué par son inscription au registre foncier.

2 Si des hypothèques légales dépassant 1000 francs naissent sans inscription au registre foncier en vertu du droit cantonal et qu’elles ne sont pas inscrites au registre foncier dans les quatre mois à compter de l’exigibilité de la créance sur laquelle elles se fondent ou au plus tard dans les deux ans à compter de la naissance de la créance, elles ne peuvent être opposées, après le délai d’inscription, aux tiers qui se sont fondés de bonne foi sur le registre foncier.

3 Les réglementations cantonales plus restrictives sont réservées. "

 

Le Conseil fédéral a exposé en ces termes les raisons de cette modification légale (cf. Message du 27 juin 2007 concernant la révision du code civil suisse (Cédule hypothécaire de registre et autres modifications des droits réels), FF  2007 p. 5015)  :

"En droit actuel, les hypothèques légales destinées à garantir des créances du droit public ou privé cantonal naissent directement en vertu de la loi, c’est-à-dire sans inscription au registre foncier. Les cantons ont largement usé de la possibilité de garantir de cette façon leurs créances, en particulier dans le domaine fiscal. Le principe de la publicité du registre foncier en a pâti. Là où le droit cantonal n’a pas prescrit une inscription au registre foncier, la bonne foi des tiers n’est pas protégée. Les tiers qui acquièrent des droits sur des immeubles ont grandement intérêt à pouvoir s’informer sur l’existence de ces hypothèques légales, qui priment généralement tous les droits de gage contractuels. Dans la procédure de consultation, une grande majorité a salué l’amélioration de l’effet de publicité du registre foncier, en particulier également dans le but de protéger les acquéreurs de bonne foi. Cette nouvelle règle apporte ainsi une solution au problème des hypothèques légales que l’on ne peut aujourd’hui voir au registre foncier. L’al. 1 instaure désormais le principe selon lequel les hypothèques légales de droit cantonal prennent naissance par l’inscription au registre foncier lorsque la loi n’accorde au créancier qu’une prétention à l’établissement d’un gage immobilier. L’inscription est dotée d’un effet constitutif, de sorte que le registre foncier satisfait pleinement au besoin de publicité des tiers. Il est en outre expressément précisé que la créance à garantir doit être en rapport direct avec l’immeuble grevé, ce qui est par exemple le cas pour l’impôt foncier, l’impôt sur les gains immobiliers, les frais de mutation ou les taxes de raccordement, mais non pour l’impôt sur le revenu. En ce qui concerne les hypothèques qui naissent en vertu du droit cantonal sans inscription au registre foncier, l’al. 2 précise qu’elles ne peuvent plus être opposées au tiers qui s’est rapporté de bonne foi au registre foncier si elles ne sont pas inscrites au registre foncier dans les six mois à compter de leur exigibilité ou, au plus tard, dans les deux ans à compter de la naissance de la créance. Ces hypothèques légales prennent ainsi naissance en dehors du registre foncier et peuvent être opposées, même sans inscription au registre foncier, au propriétaire foncier contre lequel la procédure d’inscription du gage a été dirigée ainsi qu’aux tiers acquéreurs de mauvaise foi. Par contre, elles ne peuvent plus être opposées à un tiers de bonne foi si elles ne sont pas inscrites au registre foncier dans le délai fixé. Sont exceptées de ces règles les hypothèques légales d’un montant allant jusqu’à 1000 francs par droit de gage. Le délai de deux ans déjà contenu dans l’avant-projet pour faire inscrire ce droit a été critiqué dans la procédure de consultation. Un tel délai est cependant maintenu, car seul un délai d’inscription relativement court peut accroître la publicité du registre foncier ainsi que la sécurité du droit. "

 

4.                                a) Le législateur cantonal, sur la base de l'art. 836 CC a ainsi la faculté de créer des hypothèques légales en garantie des créances de droit public. Selon la doctrine, il s'agit-là d'une réserve, dans une large mesure déclarative, d'une compétence législative ressortissant au droit public cantonal et portant sur la création de droits réels publics de garantie (Denis Piotet, Droit cantonal complémentaire, in TDP I/II, Fribourg 1998, p. 219 ss). La portée de cette disposition dépasse cependant celle d'une réserve déclarative. Tout d'abord, elle permet l'articulation entre des garanties réelles de droit public et les institutions de droit privé (elle permet ainsi l'inscription de l'hypothèque légale au registre foncier); elle limite en outre la compétence législative cantonale à la forme générale de l'hypothèque du droit privé, à l'exclusion d'autres formules (par exemple la cédule hypothécaire ; on laisse de côté ici la disposition de l'art. 784 CC; sur les points qui précèdent, Piotet op. cit. p. 220).

L'introduction d'une hypothèque légale de droit public constitue une restriction à la garantie de la propriété et, dans cette mesure, elle nécessite une base légale (ATF 117 III 36; 96 I 714). La jurisprudence exige en outre qu'il y ait une relation entre la créance garantie et l'immeuble grevé (à titre d'exemple, ATF 122 Ia 353; 112 II 322 et 110 II 236; voir également RDAF 1995, 399 et 2004 II 222).

b) L’art. 188 de la loi vaudoise du 30 novembre 1910 d'introduction dans le Canton de Vaud du Code civil suisse (LVCC, RSV 211.01) prévoit que les créances de droit public cantonal de l’Etat, des communes, des corporations et établissements de droit public, relatives à un immeuble, sont garanties par une hypothèque légale de droit public lorsqu’une loi spéciale le prévoit ; cette disposition énonce quatorze lois, mais cette énumération n’est pas exhaustive (usage du terme « notamment ». Il s’agit des art. 236 et 237 de la loi du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux (LI ; RSV 642.11 ; ch. 1), de l’art. 62 de la loi du 27 février 1963 concernant le droit de mutation sur les transferts immobiliers et l’impôt sur les successions (LMSD ; RSV 648.11 ; ch. 2), de l’art. 47 de la loi du 17 novembre 1952 concernant l’assurance des bâtiments et du mobilier contre l’incendie et les éléments naturels (LAIEN ; RSV 963.41 ; ch. 3), de l’art. 74 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP ; RSV 814.31 ; ch.4), de l’art. 44 de la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP ; RSV 721.01 ; ch. 5), de l’art. 30 de la loi du 5 septembre 1944 sur l’utilisation des lacs et cours d’eau dépendant du domaine public (LLC ; RSV 731.01 ; ch. 6), de l’art. 20 de la loi su 10 mai 1926 sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains (LML ; RSV 721.09 ; ch. 7) ; de l’art. 115 de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF ; RSV 913.11 ; ch. 8), de l’art. 123 de la loi du 25 novembre 1974 sur l’expropriation (LE ; RSV 710.01 ; ch. 9), de l’art. 19 de la loi du 9 septembre 1975 de la loi sur le logement (LL ; RSV 840.11 ; ch. 10), de l’art. 132 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11 ; ch. 11), de l’art. 59 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou ; RSV 725.01 ; ch. 12), de l’art. 35 de la loi du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD ; 814.11 ; ch. 13),  de l’art. 19a de la loi du 30 novembre 1964 sur la distribution de l’eau (LDE ; RSV 721.31). Toutes ces dispositions légales parlent expressément d’hypothèque légale et, hormis la loi sur les routes, elles renvoient en outre aux art 188 à 190 LVCC (voir également de manière générale Peter Stähli, Das Steuergrundpfandrecht, thèse Berne 2006).

D’autres lois cantonales prévoient l’hypothèque légale en garantie d’une créance de droit public et mentionnent la LVCC. On citera : l’art. 30 al. 3 de la loi du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv ; RSV 610.15); l’art. 31 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS ; RSV 450.11) ; l’art. 16 de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d’habitation, ainsi que l’utilisation de logements à d’autres fins que l’habitation (LDTR; RSV 840.15) ;  l’art. 39 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom ; RSV 650.11) ; l’art. 23 de la loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels (LPIEN ; RSV 963.11) ; l’art. 164 du Code rural et foncier du 7 décembre 1987 (CRF ; RSV 211.41).

Ainsi, toutes les lois vaudoises qui prévoient une hypothèque légale de droit public sur un immeuble renvoient expressément à la LVCC, hormis l’art 37 LASV.

b) Au 1er janvier 2011 entrera en vigueur le Code de procédure civile suisse. Le Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 (CDPJ ; RSV 211.01) abroge les dispositions susmentionnées de la LVCC et les remplace par les art. 87 à 89 CDPJ suivants :

"Art. 87 Hypothèques légales et charges foncières du droit public

a) Principe

1 Les créances de droit public cantonal de l'Etat, des communes, des corporations et établissements de droit public, relatives à un immeuble, ne sont garanties par une hypothèque légale ou une charge foncière de droit public que lorsqu'une loi spéciale le prévoit.

2 Les dispositions qui suivent ne sont applicables qu'à défaut de dispositions contenues dans les lois spéciales.

 

Art. 88 b) Objet et inscription de l'hypothèque

1 L'hypothèque légale prend naissance avec la créance qu'elle garantit. Elle grève l'immeuble à raison duquel la créance existe. S'il y a plusieurs immeubles, le gage est collectif.

2 L'hypothèque légale doit être inscrite au registre foncier pour être opposable au tiers de bonne foi si son montant en capital excède 1'000 francs. Sauf dispositions légales contraires, la réquisition d'inscription doit être déposée dans un délai d'un an dès la première décision fixant le montant de la créance ou dès échéance si celle-ci est postérieure, faute de quoi l'hypothèque s'éteint, sans égard à la bonne foi du propriétaire actuel. L'article 969 CC est applicable.

3 Sur simple vraisemblance, l'hypothèque légale peut être inscrite par décision provisoirement au registre foncier. En cas de recours contre la décision la constatant, l'inscription provisoire a lieu d'office sur la base de la décision de première instance, nonobstant tout effet suspensif.

4 Pour les créances d'un montant en capital inférieur ou égal à 1'000 francs, l'hypothèque est dispensée de l'inscription.

 

Art. 89 c) Effets de l'hypothèque

1 Sauf disposition légale contraire, l'hypothèque légale s'éteint cinq ans après la première décision fixant le montant de la créance. Elle subsiste cependant au-delà de ce terme si la poursuite en réalisation de gage est restée annotée au registre foncier ou si la faillite du propriétaire est prononcée avant l'expiration de ce délai.

2 Lorsque la loi le prévoit, l'hypothèque légale est privilégiée, elle prime tous les autres droits de garantie dont les immeubles peuvent être grevés, y compris les droits de gages prévus par les articles 808, alinéa 3 et 810 CC, et cela sous réserve des dispositions du droit public fédéral. Les hypothèques privilégiées concourent entre elles à égalité de rang. L'hypothèque non privilégiée prend rang à la date de naissance de la créance garantie.

 3 L'inscription de l'hypothèque de droit public ne rend pas la créance imprescriptible. Au surplus, cette hypothèque est soumise aux dispositions du Code civil suisse.

4 Lorsque le débiteur n'est plus propriétaire des immeubles grevés, il ne peut invoquer l'article 41, alinéa 1 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite. "

Ce système ne modifie pas fondamentalement celui prévu par la LVCC. Il tient en outre compte de la modification prévue de l’art. 836 CC. L’EMPL précise à cet égard (Exposé des motifs relatif à la réforme de la juridiction civile – Codex 2010 volet « procédure civile », n° 187, p. 71-72, mai 2009) :

"En droit vaudois, la publicité du registre foncier est immédiate, et l’hypothèque légale non inscrite au-delà de mille francs n’est pas opposable au tiers de bonne foi (art. 189 LVCC : le délai d’un an prévu par cette disposition n’est pas un délai d’inscription, mais une péremption du droit de gage selon le droit administratif vaudois). Les dispositions cantonales plus sévères étant réservées par le droit fédéral (art. 836 al. 3 nouveau CC), rien ne contraint dès lors à un changement dans le système général des hypothèques légales du droit vaudois, maintenu ainsi tel quel aux articles 84 à 86 du projet. Les lois précitées sont modifiées en ce sens que la mention de la LVCC est remplacée par un renvoi au code de droit privé judiciaire vaudois."

Le renvoi à la LVCC dans les lois vaudoises susmentionnées a été remplacé par un renvoi au code de droit privé judiciaire vaudois.

5.                                Le fait que l'art. 836 CC permet la création d'hypothèques légales de droit public occultes, valables sans inscription au registre foncier met toutefois en péril la publicité de ce registre et la bonne foi qui lui est attachée (voir à ce propos, Stähli, op. cit. p. 206 ss). Le droit vaudois a donc, de manière générale, mis en place un autre mécanisme (cf. Paul Piotet, Les hypothèques légales de droit public vaudois, RNRF 1963, 65 ss), énoncé à l’art 189 LVCC :

"1 L'hypothèque légale prend naissance avec la créance qu'elle garantit. Elle grève l'immeuble à raison duquel la créance existe. S'il y a plusieurs immeubles, le gage est collectif.

2 L'hypothèque légale est inscrite au registre foncier si son montant en capital excède 1'000 francs. Sauf dispositions légales contraires, la réquisition d'inscription doit être déposée dans un délai d'un an dès la première décision fixant le montant de la créance ou dès l'échéance si celle-ci est postérieure, faute de quoi l'hypothèque s'éteint. L'article 969 du Code civil est applicable.

3 En cas de recours, l'hypothèque est inscrite provisoirement sur la base de la décision attaquée.

4 Pour les créances d'un montant en capital inférieur ou égal à 1'000 francs, l'hypothèque est dispensée de l'inscription. "

Avant de poursuivre, on rappellera ici brièvement la nature de l'hypothèque, soit l'une des trois formes de gage immobilier prévue par le Code civil. Elle sert essentiellement de garantie à une créance, dont elle est un droit accessoire; ainsi, la créance garantie peut exister sans le droit de gage et le débiteur répond de la dette sur tous ses biens. L'hypothèque est le seul droit de gage immobilier dont certains créanciers peuvent bénéficier de par la loi; on distingue l'hypothèque légale directe, qui prend naissance par le seul effet de la loi, de l'hypothèque légale indirecte, où la loi donne uniquement à une personne le droit de l'obtenir du propriétaire de l'immeuble ou, si celui-ci refuse, du juge (par exemple, art. 837 al. 1 CC; sur ces notions, Steinauer, op. cit. I p. 47 n° 46). On précisera aussi que l'hypothèque peut être constituée pour sûreté d'une créance quelconque, actuelle, future, ou simplement éventuelle (art. 824 al. 1 CC; voir aussi art. 794 al. 2 CC, qui exige l'indication d'une créance maximale).

En outre, il faut distinguer deux types d'inscriptions: les inscriptions constitutives et les inscriptions déclaratives. L'inscription est constitutive lorsqu'elle est nécessaire à l'acquisition (constitution ou transfert) du droit réel considéré (l'hypothèse est visée à l'art. 963 al. 1 CC). Elle est au contraire déclarative lorsqu'elle n'est pas nécessaire à l'acquisition du droit réel en cause, mais joue un rôle pour le maintien ou l'exercice du droit (art. 963 al. 2 CC; on parle ici de principe relatif de l'inscription); l'inscription vise ici à mettre le registre en accord avec la réalité juridique (sur ces différents points, Steinauer, op. cit., I p. 251 ss). Piotet (RNRF 1963, p. 65 ss) distingue encore l’inscription conservatoire qui produit les mêmes effets que l’inscription déclarative, toutefois si elle n’a pas lieu dans un certain délai, l’hypothèque s’éteint de par la loi. L’hypothèque naît sans inscription au registre foncier mais doit y être inscrite dans un certain délai pour subsister après son échéance (p. 70).

 Steinauer résume le mécanisme de l'inscription constitutive en soulignant que celle-ci est la dernière étape d'un processus qui comprend tout d'abord un titre d'acquisition (vente ou contrat constitutif d'un droit de gage immobilier) et une opération d'acquisition, qui se subdivise elle-même en un acte de disposition (la réquisition au registre foncier, présentée par le propriétaire de l'immeuble) et un acte matériel (l'inscription constitutive elle-même au registre foncier; op. cit. I p. 251). Ce mécanisme est applicable aux hypothèques légales indirectes (y compris celles de droit cantonal; Steinauer, (op. cit., I p. 256 n° 706; voir également Stähli, p. 73 ss qui relève que ce type d'hypothèque légale est rarissime, sinon désormais inexistant dans le droit fiscal actuel; Steinauer, (op. cit., I p. 255 ss), décrit l'ensemble des conditions qui doivent être remplies pour assurer la validité d'une inscription au registre foncier, en particulier lorsque le titre d'acquisition est la loi, (p. 256 et 261 notamment).

Les inscriptions déclaratives nécessitent aussi un titre d'acquisition et une réquisition émanant de la personne compétente. En substance, le titre d'acquisition doit être recherché dans la loi, ainsi en matière de remaniement parcellaire ou d'expropriation; quant à la réquisition, elle apparaît comme un acte unilatéral, accompli par l'acquéreur du droit, ce dernier pouvant être une autorité (Steinauer, op. cit., I p. 266 ss; l'auteur y évoque aussi la question de la légitimation du requérant auprès du registre foncier, en se référant à l'art. 18 ORF, spécialement al. 2).

Le droit de gage institué par le canton doit nécessairement être prévu dans une loi (ATF 96 I 714). Il ne peut être créé que sous forme d’hypothèque. Pour le reste, les cantons sont libres de choisir le type d’hypothèque légale qu’ils veulent mettre en place : hypothèque légale directe existant sans inscription et ne pouvant même pas être inscrite, hypothèque existant sans inscription mais dont le maintien est lié à une inscription déclarative ou hypothèque légale indirecte ne prenant naissance que par une inscription constitutive (Steinauer, op. cit., III, p. 256 n. 2830d). La plupart des cantons romands ont adopté le régime de l’hypothèque légale directe, prenant naissance de plein droit et sans inscription en même temps que la créance  qu’elle garantit (cf. Stéphane Abbet, L’hypothèque légale en garantie des créances de droit public, in RDAF 2009 II p. 405, p. 407 qui indique que les cas où les cantons ont renoncé au privilège de l’hypothèque légale directe et soumis l’hypothèque légale à une inscription constitutive sont rares ; il cite une loi valaisanne pour des créances non fiscales et une loi genevoise pour les émoluments et débours du registre foncier, cf. p. 408, n, 23; Stähli, p. 73 ss).

d) Dans le régime usuel du droit vaudois, l’hypothèque légale est directe et elle prend naissance du seul effet de la loi. Elle est occulte pour les montants de moins de 1'000 francs en capital, dès lors qu’elle peut exister indépendamment d’une inscription au registre foncier. Les hypothèques légales de 1'000 fr. et plus font l'objet d'une inscription de nature déclarative et conservatoire au registre foncier (art. 189 LVCC, précité ; Abbet, p. 407 ; Piotet parle uniquement d’inscription conservatoire). L'hypothèque légale constitue une restriction importante du droit de propriété, de sorte que la loi prévoit fréquemment, lorsque le débiteur de la créance n'est plus propriétaire de l'immeuble grevé, le prononcé d'une décision relative à l'hypothèque légale (art. 236 al. 3 LI, par exemple). Mis à part cette hypothèse, la réquisition présentée par l'autorité est accompagnée d'une copie de la décision portant sur la créance de droit public garantie (art. 236 al. 2 LI; cette disposition porte sur la décision de taxation ou le bordereau d'impôt en cause, mais le montant d'impôt dû peut ne pas correspondre à la somme pour laquelle la collectivité publique bénéficie de la garantie; cette solution est d'ailleurs conforme aux exigences de l'art. 22 al. 1 ORF; sur le mécanisme de la décision en relation avec l'hypothèque légale, voir RDAF 1995, 399).

6.                                Il convient d'examiner le régime découlant de l'art. 37 LASV à la lumière des développements qui précèdent.

On rappellera que l'art. 37 LASV prévoit l'octroi du revenu d'insertion à titre exceptionnel en faveur d'une personne propriétaire d'un bien immobilier, lorsque ce bien lui sert de demeure permanente; il ajoute que l'immeuble peut alors être grevé d'un gage au profit de l'Etat.

Cette disposition, pas plus que l'art. 20 RLASV ne contient les termes "hypothèque légale". Les normes édictées par le SPAS pour les années 2006, 2007, 2008, 2009 et 2010, qui ont valeur d’ordonnances administratives ou de directives, sont hésitantes sur la manière d’appliquer ces dispositions ; en particulier, aucune de ces versions successives ne parle d’hypothèque légale (voir normes 2006, ch. 3.4, qui prévoit que le SPAS s’adresse aux bénéficiaires pour requérir la remise d’une garantie immobilière ; le ch. 3.4 des normes 2008 indique que le SPAS peut, s’il le juge utile, demander la remise d’une cédule hypothécaire ; le chiffre 3.3 des normes 2007 ne dit rien sur ce point ; le chiffre 3.4.5 des normes 2009 et 2010 mentionne que le SPAS peut demander la remise d’un gage immobilier.  L’al. 3 de l’art. 37 prévoit que le gage peut être inscrit « sur réquisition du SPAS », ce qui renverrait implicitement à l’institution de l’hypothèque légale, dès lors qu’un droit de gage institué par le canton ne peut l’être que sous cette forme. Seul l'Exposé des motifs présenté par le Conseil d'Etat qualifiait le gage prévu par le projet de loi et adopté par le législateur d'hypothèque légale (Bulletin du Grand Conseil - ci-après: BGC - novembre 2003, p. 4145 ss, spéc. p. 4224). L’art. 37 LASV n’a au surplus donné lieu à aucun amendement ou débat au Grand Conseil (BGC - nov. 2003, p. 4280, 4320, 4403, 4951, 5007). Or, la jurisprudence considère que les opinions exprimées au cours de la préparation d'une loi ne peuvent être prises en considération pour l'interprétation de celle-ci que si elles ont trouvé leur expression dans le texte. Elles ne peuvent pas prévaloir contre un texte clair, dans lequel on n'en trouve pas la moindre trace (ATF 98 Ia 584 consid. 3d; v. aussi p. ex. AC.2009.0117 du 2 novembre 2009, consid. 2 in fine; CR.2005.0435 du 30 mars 2006; AC.2002.0039 du 5 octobre 2004 consid. 4b; AC.2002.0002 du 20 octobre 2004; AF.1993.0020 du 23 décembre 1997).

En outre, comme on l’a vu ci-dessus, par les dispositions générales sur l’hypothèque légale en faveur de l’Etat (art. 188 ss LVCC), reprises avec une rédaction plus claire par le CDPJ, le législateur cantonal a posé le principe de l’hypothèque légale directe, l’inscription au registre foncier étant déclarative et conservatoire, sauf disposition contraire contenue dans la loi spéciale instituant l’hypothèque légale. L’autorité intimée s’est référée ainsi aux art. 188 ss LVCC pour examiner si les conditions nécessaires à l’inscription d’une hypothèque légale sont remplies. Or, l’art. 37 LASV ne renvoie pas à la LVCC et il ne donne aucune indication sur l’effet de l’inscription, sa durée notamment, qui permettrait de déterminer quel type d’hypothèque légale le législateur a, le cas échéant, voulu prévoir.

On peut ainsi fortement douter que l'art. 37 LASV suffit à remplir les exigences de base légale posées par la jurisprudence dans le cadre de l'art. 836 CC dès lors qu'il s'agit d'une restriction du droit de propriété. En tous les cas, la règle vaudoise (sans être aussi imprécise que celle évoquée dans le cadre de l'ATF 96 I 714; cf. également PS.2001.0006 du 22 novembre 2001) n'est pas à l'abri de la critique si l’on veut en déduire la faculté, pour l’autorité, d’obtenir l’inscription d’une hypothèque légale.

En outre, le lien entre l'immeuble grevé et la créance garantie n’apparaît pas d’emblée manifeste. Il reste que les règles ordinaires devraient conduire au refus de l'aide au requérant bénéficiant d'une fortune immobilière; il n'apparaît dès lors pas déraisonnable, ni contraire au principe de la proportionnalité d'accorder le revenu d'insertion malgré la présence d'un immeuble, tout en assortissant la décision d'une charge consistant dans la constitution d'un droit de gage – qui n’a pas nécessairement à être une hypothèque légale - sur cet immeuble, destiné à garantir le remboursement éventuel de l'aide (voir, au sujet des sûretés à fournir en relation avec une obligation principale de droit public, Pierre Moor, Droit administratif II 74 et 77 ss; voir spéc. p. 79 s. les remarques relatives à l'assouplissement de l'exigence d'une base légale en relation avec une clause accessoire accompagnant l'octroi d'une autorisation, notamment d'une autorisation exceptionnelle). Ce lien en revanche paraît poser problème lorsqu’il ne s’agit pas de l’immeuble du bénéficiaire, mais de celui d’un tiers.

Les questions ci-dessus souffrent néanmoins de rester ouvertes au vu des considérants suivants.

7.                                L'hypothèque légale ne peut constituer que l'accessoire d'une créance. Il s'agit ici d'examiner de plus près la nature de cette créance et les titres propres à l'établir.

Selon l'art. 60 let. b) de la Constitution vaudoise du 14 avril 2003 (Cst-VD), l'Etat et les communes assurent à chaque personne habitant le canton les conditions d'une vie digne:

"…par une aide sociale en principe non remboursable".

L'art. 41 LASV prévoit divers cas dans lesquels, en dérogation au principe précité, l'aide fait l'objet d'une obligation de remboursement; tel est le cas notamment lorsqu'une personne, ayant obtenu des prestations du revenu d'insertion, entre en possession d'une fortune mobilière ou immobilière (let. c). Par ailleurs, les héritiers du bénéficiaire défunt sont, eux aussi, tenus au remboursement, pour autant qu'ils tirent profit de la succession et jusqu'à concurrence de celui-ci. Il est également des cas où le revenu d'insertion fait l'objet d'une avance en faveur du bénéficiaire, celui-ci étant alors tenu de restituer les montants reçus lorsque les prestations attendues (par exemple d'un assureur social) sont versées rétroactivement (art. 46 LASV). L'autorité arrête par voie de décision le montant des prestations à rembourser (art. 43 LASV; l'obligation de remboursement se prescrit par dix ans à compter du versement de la dernière prestation).

Il découle ainsi du régime légal que la créance à garantir, liée à l'obligation de rembourser le revenu d'insertion, est incertaine. Elle pourrait en effet prendre naissance au décès du bénéficiaire, à certaines conditions, voire dans d'autres hypothèses encore, dont la réalisation est hypothétique (entrée en possession d’une fortune mobilière ou immobilière : art. 41 let. c) LASV).

S’agissant d’un bénéficiaire du RI propriétaire d’un bien immobilier, les normes 2006, 2007 et 2008, sans être très claires sur ce point, paraissent suggérer, dans des situations de ce type ou analogues, le prononcé de décisions provisoires spécifiant que l’aide a le caractère d’une avance (cf. normes 2006, ch. 3.3 in fine ; 2007, ch. 3.3; 2008, ch. 3.4 in fine). Les normes 2009 et 2010 (ch. 3.4.5) précisent expressément que les aides octroyées seront considérées comme des avances remboursables lors de la réalisation du bien immobilier.

La jurisprudence a précisé que lorsqu’un requérant est au bénéficiaire d’un immeuble qui ne lui sert pas de logement, il n’a pas droit au RI. Le SPAS peut toutefois lui octroyer le RI à la condition qu’il mette en vente l’immeuble; le RI est alors remboursable (PS.2007.0146 du 27 février 2008 ; PS.2006.0178 du 21 juin 2007).

Si l’immeuble sert au logement du bénéficiaire et qu’une des quatre conditions de l’art. 20 al. 1 RLASV est remplie, le RI peut être octroyé. Il est cependant remboursable, le tribunal ayant considéré que procéder différemment reviendrait à créer une inégalité de traitement entre celui qui dispose d’une fortune mobilière, dont on exigera qu’il réalise ses biens avant de pouvoir obtenir l’aide de l’Etat et celui, propriétaire immobilier, qui pourrait obtenir une aide non remboursable, quand bien même sa fortune dépasserait les limites prévues par la loi ; lors de la clôture du dossier, le SPAS peut renoncer au remboursement immédiat du RI en exigeant la constitution d’une cédule hypothécaire sur l’immeuble (PS.2009.0048 du 15 avril 2010). La jurisprudence a ainsi consacré le principe du versement du RI conditionné à la création d’un gage immobilier sous la forme d’une cédule hypothécaire, ce que semblait exclure l’arrêt PS.2007.0030 à son considérant 5, dans le cadre au demeurant du recours de Madame X._____________.

8.                                En l’espèce, le SPAS s’est contenté de requérir l’inscription d’une hypothèque légale sans qu’une décision concernant la création de ce droit de gage ne soit rendue. Or, une décision administrative est à tout le moins nécessaire pour faire naître ce droit de gage (dans ce sens, Paul Piotet, op. cit., RNRF 1963 p. 83 et RDAF 1995, 399; RDAF 2009 II 415). Il s’agit d’une décision en constatation de droit pour les hypothèques légales directes, et d’une décision condamnatoire pour les hypothèques légales indirectes (Abbet, RDAF 2009 II 415); Ainsi, l’autorité devait rendre une décision relative à la création de l'hypothèque légale ici en cause et la notifier à la requérante. Une décision s’impose d’autant plus que l’autorité peut grever l’immeuble d’un gage et qu’elle dispose ainsi d’un certain pouvoir d’appréciation. Le SPAS ne pouvait ainsi se contenter de requérir l’inscription d’une hypothèque légale. Seule une décision pouvait constituer un titre au sens de l'art. 18 al. 1 let. f) ORF, voire de l’al. 2 let. e) de la même disposition. En l'absence d'un tel titre (Steinauer, op. cit., I p. 255), le conservateur ne pouvait qu'écarter la réquisition. Sans doute, la décision tendant à la création de l'hypothèque légale pouvait-elle faire l'objet d'un recours; cependant, pendant la procédure de recours, l'inscription aurait pu être portée au registre à titre provisoire.

En définitive, il est douteux que l’art. 37 al. 3 LASV constitue une base légale suffisamment précise pour permettre la constitution d’une hypothèque légale ; les termes hypothèques légales n’étant pas même mentionnés et la nature de cette hypothèque n’étant pas précisée. Quoiqu’il en soit, une décision relative à la constitution de l’hypothèque légale fait en l’espèce défaut.

9.                                En définitive, au vu des considérations qui précèdent, force est à la Cour de céans de rejeter le recours formé par le SPAS.

Le présent arrêt doit au surplus être rendu sans frais ni dépens.

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision rendue le 8 septembre 2008 par le Département des finances et des relations extérieures est confirmée.

III.                                Il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué de dépens.

 

Lausanne, le 24 décembre 2010

 

                                                                La présidente :                             

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière civile s'exerce aux conditions des articles 72 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.