TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 13 février 2009

Composition

Mme Danièle Revey, présidente; M. Etienne Poltier, juge suppléant; M. Guy Dutoit, assesseur.

recourant

X.________, à 1********,

autorité intimée

Département de la formation, de la jeunesse et de la culture, Secrétariat général,

autorité concernée

ECOLE D'ETUDES SOCIALES ET PEDAGOGIQUES (EESP), Ch. des Abeilles 14 / CP 70,

Objet	Divers
	Recours X.________ c/ décision du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture du 17 novembre 2008

Vu les faits suivants

A. a) X.________ a débuté ses études à l'Ecole d'études sociales et pédagogiques - Haute école de travail social et de la santé du Canton de Vaud (ci-après: EESP) en octobre 2006, dans la filière "travail social". Il a présenté l'examen du module D2 pour la première fois le 12 juillet 2007; dans ce cadre, il a obtenu une note insuffisante. Il a cependant été autorisé à présenter un examen de remédiation.

b) A l'issue de l'examen de remédiation, X.________ a à nouveau réalisé une note insuffisante, impliquant pour lui l'obligation de suivre à nouveau le module. A l'encontre de cette décision de l'EESP, X.________ a déposé un recours auprès du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture (ci-après: DFJC).

c) Par décision du 11 novembre 2008, le DFJC a rejeté le recours et confirmé l'obligation - contestée - de répéter le module D2.

B. La décision précitée indique la voie du recours au Tribunal cantonal (Cour de droit administratif et public; CDAP), le pourvoi devant être formé dans les vingt jours suivant la communication de la décision attaquée. Conformément à cette indication, X.________ a recouru auprès du Tribunal cantonal par acte daté du 1^er décembre 2008, mais confié à la Poste le lendemain seulement. L'acte de recours initial n'était pas signé; il l'a cependant été, sur invitation du juge instructeur, dans le délai imparti par ce dernier échéant le 8 janvier 2009.

C. Alors que l'échange d'écriture était en cours, l'EESP, dans une correspondance du 5 janvier 2009, s'est interrogée sur la compétence de la CDAP pour connaître du présent recours. L'autorité intimée, soit le DFJC, s'est déterminée sur ce point le 19 janvier 2009.

Considérant en droit

1. Conformément à un principe général, confirmé par l'art. 6 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36; entrée en vigueur, sous réserve d’un point non pertinent en l’espèce, le 1^er janvier 2009), l'autorité - par quoi on entend également les autorités de justice administratives (art. 5 LPA-VD) - examine d'office si elle est compétente. On remarque par ailleurs que les autorités intimée et concernée s'interrogent elles-mêmes sur la question de la compétence ou de l'incompétence de la CDAP pour connaître du présent litige; il convient ainsi que l'autorité de céans tranche la question, par un arrêt (voir dans ce sens l'art. 8 al. 1 LPA-VD).

2. Il sied tout d'abord d'exposer brièvement les règles ici en cause, avant d'aborder une analyse de celles-ci ainsi que des arguments soulevés en procédure.

a) Au moment du dépôt du recours, était encore en vigueur la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA); l'art. 4 al. 1 de cette loi attribuait la compétence au Tribunal cantonal (CDAP) de connaître en dernière instance cantonale (sauf exceptions régies par ses alinéas 2 et 3) de tous les recours contre les décisions administratives cantonales, lorsque aucune autre autorité n'était expressément désignée par la loi pour en connaître. Cette disposition a été remplacée, au 1^er janvier 2009, par l'art. 92 al. 1 LPA-VD, qui prévoit une solution similaire.

L'EESP est rattachée à la Haute école spécialisée santé-social de Suisse romande. L'exploitation de cette institution repose sur la convention intercantonale du 6 juillet 2001 créant la Haute école spécialisée précitée (C-HES-S2; RSV 419.93). Le chapitre V de cette convention est consacré aux dispositions régissant le statut des étudiants; on mentionnera, dans ce chapitre, l'art. 42 qui a trait aux recours formés par les candidats à une formation ou par les étudiants. Ces recours sont "soumis en première instance à l'instance cantonale du canton-siège du site de formation concerné"; les décisions de cette dernière peuvent ensuite être attaquées auprès d'une commission de recours, créée par le Comité stratégique (voir également l'art. 9 al. 1 let. n de la convention qui donne compétence au Comité stratégique de nommer les membres de la commission de recours, et l'art. 8 qui précise que ce comité est lui-même composé de sept conseillères et conseillers d'Etat). Par ailleurs, ce régime est confirmé à l'art. 52 de la convention, dont il résulte que la commission de recours prévue à l'art. 42 al. 2 statue "sur les recours contre les décisions prises sur recours en première instance par les instances cantonales". Le Comité stratégique de la HES-S2 a adopté pour sa part un règlement régissant cette commission de recours (on y renvoie, en relevant que l'art. 9 al. 2 évoque le rôle du juge rapporteur, chargé d'instruire l'affaire). Selon les déterminations du DFJC, la commission de recours précitée est composée de juges cantonaux.

b) Les art. 4 al. 1 LJPA et 92 al. 1 LPA-VD posent le principe de la compétence du Tribunal cantonal pour connaître des recours contre des décisions émanant de l'Administration cantonale, mais ils réservent des dispositions légales contraires. En l'occurrence, la règle contraire découle ici d'une disposition du droit intercantonal (art. 42 al. 2 C-HES-S2). Compte tenu du principe de la primauté du droit intercantonal sur le droit cantonal (ATF 100 Ia 418; Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, p. 55 s.), la convention précitée peut fort bien, au même titre qu'une loi cantonale, déroger à ces dispositions. Or, quoi qu'en dise le DFJC, la convention doit être comprise en ce sens que la commission de recours qu'elle institue statue directement contre les décisions rendues par la "première" instance cantonale de recours (en l'occurrence le DFJC), sans qu'une seconde instance cantonale de recours intermédiaire puisse être instaurée par le droit cantonal (voir sur ce point le texte des art. 42 al. 2 et 52 C-HES-S2, précités) .

Il découle ainsi de cette première analyse que la CDAP ne peut fonctionner comme autorité de recours en l'espèce, sans quoi elle interviendrait comme seconde autorité cantonale de recours, prohibée par la convention. La CDAP doit dès lors décliner sa compétence en faveur de la commission de recours instaurée par la convention.

c) Le DFJC a toutefois évoqué quelques objections, qu'il convient d'aborder maintenant.

3. a) A vrai dire, le DFJC paraît admettre sans autre la compétence de la commission de recours, pour autant que la question doive être tranchée en application du droit antérieur à la LPA-VD, soit du droit applicable lors du dépôt du recours. Il soutient en revanche que tel ne serait plus le cas sous l'empire de la nouvelle LPA-VD. On remarque à cet égard que l'art. 117 al. 2 LPA-VD prévoit que les autorités de justice civile, qui avaient été saisies sous l'ancien droit d'actions de droit administratif, demeurent compétentes pour les trancher après l'entrée en vigueur de la LPA-VD. L'art. 117 al. 1 LPA-VD, selon lequel "les causes pendantes devant les autorités administratives et de justice administrative à l'entrée en vigueur de la présente loi sont traitées selon cette dernière", paraît quant à lui retenir la solution inverse, impliquant une transmission du dossier de l'autorité antérieurement compétente à celle qui l'est désormais sur la base de la LPA-VD. Cependant, on ne voit pas que la LPA-VD ait supprimé la compétence de la commission de recours, prévue par des dispositions toujours en vigueur d'une convention intercantonale.

b) Le DFJC s'interroge par ailleurs sur la nature judiciaire ou non de la commission de recours intercantonale, apparemment formée de juges cantonaux. La cour de céans n'est pas en mesure de trancher cette question de manière définitive; elle relève que, dans tous les cas, il appartient aux organes de la convention d'adapter leur structure aux exigences de l'art. 29a Cst., qui garantit l'accès à une autorité judiciaire, et de l'art. 86 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.10), selon lequel les cantons sont tenus d'instituer, le 1^er janvier 2009 au plus tard, des tribunaux supérieurs statuant comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral. En d'autres termes, la CDAP n'a pas à suppléer - à l'encontre du texte clair des art. 42 al. 2 et 52 de la convention prohibant l'aménagement de deux instances cantonales de recours - à la carence éventuelle des organes intercantonaux.

c) On observera encore que l'art. 191b al. 2 Cst. prévoit expressément la possibilité pour les cantons de créer des structures judiciaires intercantonales. D'autres instances, similaires à celles de la commission de recours ici en cause, ont d'ailleurs été mises sur pied dans un cadre concordataire (voir à ce propos l'art. 22 de la convention conclue par les cantons de Vaud et de Fribourg le 9 décembre 2002, sur la création et l'exploitation du Gymnase intercantonal de la Broye; RSV 400.97). Se pose ainsi la question de savoir si ces commissions intercantonales de recours peuvent être qualifiées de judiciaires et être considérées comme des tribunaux supérieurs au sens de l'art. 86 al. 2 LTF.

On remarquera tout d’abord que la désignation des membres d’une autorité par le pouvoir exécutif n’exclut pas nécessairement son caractère judiciaire (Heinrich Koller, in Commentaire bâlois de la LTF, N. 25 ad art. 1 LTF); il en ira ainsi, malgré un tel processus de nomination, si la commission bénéficie d’une large indépendance dans l’exercice de ses tâches et n’est soumise dans ce cadre qu’à la loi (la jurisprudence a d’ailleurs reconnu à plusieurs reprises la nature judiciaire des commissions de recours: ATF 126 I 228; 124 I 255; 123 I 87 et 119 Ia 81, notamment).

Par ailleurs, n’est supérieur au sens de l’art. 86 al. 2 LTF que le tribunal dont les décisions ne sont pas susceptibles de recours ordinaires sur le plan cantonal; il est patent que cette condition serait respectée ici. En outre, pour être qualifié de "supérieur", un tribunal ne doit pas être hiérarchiquement subordonné à une autre autorité judiciaire cantonale; il peut donc s’agir d’une autorité se trouvant hiérarchiquement au même rang que le tribunal supérieur, ce qui pourrait être le cas d’une commission de recours. Là aussi, la commission intercantonale ici en cause ne soulève aucune difficulté s’agissant du respect de cette exigence. La jurisprudence rendue à ce propos paraît toutefois exclure l’existence d’une autorité supérieure, même si elle remplit les deux conditions précitées, s’agissant d’une commission dont les membres sont désignés par le gouvernement cantonal et non par le pouvoir législatif (dans ce sens, ATF 115 II 366). Mais ce critère n’apparaît guère déterminant; il faut relever en effet que ce mode de désignation des membres des commissions de recours, dont le caractère judiciaire est admis malgré cela, ne crée aucun lien de subordination entre ces dernières et le Tribunal cantonal (sur ces points, voir Poudret/Sandoz-Monod, Commentaire OJ, vol. 2, Berne 1990, ch. 1.2.3 ad art. 48, p. 299; Lugon/Poltier/Tanquerel, Les conséquences de la réforme de la justice fédérale pour les cantons, in: Tanquerel/Bellanger (édit.), Les nouveaux recours en droit public, Genève 2006, p. 103 ss, spéc. p. 115 s., ainsi que Esther Tophinke, in Commentaire bâlois de la LTF, N. 14 ad art. 86 LTF). Seul ce dernier point fait problème, pour autant que l’on suive la solution – critiquée – de l’ATF 115 précité; quoi qu'il en soit, cette objection pourrait être levée dans le cas présent par une désignation arrêtée par chacun des Parlements des cantons parties à la convention.

En définitive, il n'est ainsi pas exclu que la commission de recours HES-S2 réponde aux exigences découlant des art. 29a Cst. et 86 al. 2 LTF ou, dans la négative, qu'elle puisse être aménagée de manière à les satisfaire.

d) Il découle des considérations qui précèdent que la CDAP n'est pas compétente pour connaître du présent recours; il appartient au contraire à la commission de recours mise en place dans le cadre de la C-HES-S2 de le trancher. La cause lui sera donc transmise pour raison de compétence.

4. Vu l'issue du pourvoi, le présent arrêt sera rendu sans frais.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public, est incompétent pour connaître du présent recours.

II. La cause est transmise à la Commission de recours HES-S2.

III. Il n'est pas prélevé d'émolument.

Lausanne, le 13 février 2009

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à la Commission de recours HES-S2.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.