TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Composition

M. Pierre-André Berthoud, président; M. Guy Dutoit et
M. François Gillard; Mme Marie-Christine Bernard, greffière.

recourante

X.________, à 1********, représentée par Me Jean-Pierre BLOCH, avocat à Lausanne,

autorité intimée

Police cantonale du commerce, Service de l'économie, du logement et du tourisme,

Objet	Divers
	Recours X.________ c/ décisions de la Police cantonale du 5 mars 2009 et de la Police cantonale du commerce du 27 mai 2009 ordonnant la fermeture d'un salon de massage

Vu les faits suivants

A. Sous la désignation "Institut Y.________”, un lieu de rencontres soustrait à la vue du public au sens de l'art. 8 de la loi vaudoise du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution (LPros; RSV 943.05) est exploité depuis le 1^er juin 2006 à I'avenue ******** à 1********. Ce salon a fait l'objet d'une annonce à la Police cantonale du commerce, conformément à l'art. 9 LPros, l'exploitante étant X.________, originaire d’2******** (FR) et domiciliée à 1********.

B. Le 5 mars 2009, la Police de sûreté de la Police cantonale vaudoise a effectué une perquisition dans l’Institut Y.________ sur mandat du Juge d'instruction de l’arrondissement de Lausanne. Lors de l’inspection des lieux, les policiers ont demandé à X.________ d’ouvrir une porte fermée à clef. Celle-ci refusant, prétextant qu’elle n’était pas en possession des clefs, les policiers ont forcé la porte, puis une deuxième, ce qui leur a permis d’accéder à un grand galetas où étaient entreposés de nombreux objets en bois, des cartons et divers appareils électriques. La fouille de ce local a permis de découvrir une cachette aménagée sous le toit de l’immeuble, accessible par une ouverture d'une hauteur correspondant à la moitié d'une porte usuelle, où étaient entreposés des matelas et où se tenaient six personnes de nationalité brésilienne (cinq femmes et un homme), dont aucune n’était titulaire d’une autorisation de séjour ni de travail.

Considérant que la configuration des lieux pouvait présenter un réel danger pour les personnes se trouvant dans cet endroit, notamment en cas d’incendie, la Police cantonale a prononcé la fermeture immédiate du salon en application de l'art. 15 al. 1 let. c LPros au motif qu’il n'offrait pas des conditions satisfaisantes de sécurité.

Elle a ensuite transmis cette décision de fermeture à la Police cantonale du commerce (ci-après: la PCC) comme objet de sa compétence, conformément à la procédure instaurée à l'art. 15 al. 2 LPros.

C. Le 17 mars 2009, X.________, représentée par son conseil, a interjeté recours contre la décision du 5 mars 2009 de la Police cantonale auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), en concluant, avec suite de dépens, à son annulation. Elle a fait valoir que deux extincteurs étaient disposés dans les combles de l’immeuble, qu’en outre, dès lors qu’elle avait compris qu’elle ne devait plus utiliser une cachette du type de celle qu’elle avait aménagée, d’une part, et que celle-ci serait démontée le jour même, d’autre part, les motifs de sécurité invoqués par la Police cantonale pour justifier la fermeture immédiate de son salon avaient disparu, de sorte que rien ne devait l’empêcher désormais de l'exploiter à nouveau.

Le 24 avril 2009, le juge instructeur a informé les parties que l'instruction de la cause était suspendue jusqu'à la date de la décision formelle que rendrait la PCC.

D. Le 27 mai 2009, la PCC a confirmé la décision de fermeture immédiate du salon prononcée par la Police cantonale et ordonné sa fermeture pour une durée de quatre mois, subordonnant l’octroi de l'autorisation de l'exploiter à nouveau à la délivrance d'une attestation des services communaux compétents confirmant que les locaux répondaient à toutes les exigences en matière de police des constructions. Elle a relevé que les documents qui lui avaient été transmis par la Police cantonale démontraient que, compte tenu de leur exiguïté, de leur situation à proximité immédiate d'objets inflammables (cartons, etc.) et de leur difficulté d'accès, les lieux aménagés sous les combles n'offraient pas de garanties suffisantes en termes de sécurité. Elle a ajouté que l'existence même de cette cachette contrevenait à la LPros puisqu'elle visait à permettre aux occupants du salon de se soustraire aux contrôles administratifs et de police que pourraient exercer les autorités compétentes dans le cadre de l'application de la LPros, qu'il ressortait d’ailleurs des procès-verbaux d'audition des personnes interpellées le 5 mars 2009 et de l'exploitante du salon et de son associée, Z.________, que la cachette avait été utilisée à plusieurs reprises (deux ou trois fois au moins) pour échapper à des contrôles de police par des personnes qui s'adonnaient à la prostitution et qui se trouvaient en situation irrégulière. La PCC a ajouté que les personnes contrôlées le 5 mars 2009 étaient dépourvues de titres de séjour, qu'il ressortait des procès-verbaux d'audition cités ci-dessus que, d’une part, plusieurs de ces personnes s'adonnaient illégalement à la prostitution dans les lieux et que, d'autre part, outre celles contrôlées le 5 mars 2009, depuis huit mois (c’est-à-dire la durée de l’existence de la cachette), cinq ou six personnes en situation irrégulière avaient travaillé dans le salon.

Par mémoire ampliatif de recours adressé le 19 juin 2009 à la CDAP, X.________ a contesté la décision du 27 mai 2009 de la PCC et conclu principalement à son annulation, subsidiairement à sa réforme en ce sens que la durée de fermeture du salon soit fixée à trois mois. Elle a admis que le local aménagé dans les combles était destiné à permettre aux prostituées non en règle au regard de la police des étrangers de se cacher lors d’une intervention de la Police judiciaire, mais a contesté que les lieux ne présentaient pas toutes les garanties en cas de sécurité du fait de leur exiguïté et du risque d’incendie, faisant valoir que ceux-ci n’étaient occupés que pendant les quelques minutes que duraient les contrôles de police et que deux extincteurs se trouvaient dans le salon, à proximité immédiate des lieux.

E. Dans sa réponse du 17 juillet 2009, la PCC a conclu au rejet du recours et à la confirmation des décisions rendues le 5 mars 2009 par la Police cantonale et le 27 mai 2009 par la PCC.

Dans ses déterminations du 28 août 2009, la recourante a confirmé ses conclusions. Elle a relevé que le but initial de la cachette était en fait de permettre à des péripatéticiennes mariées de se cacher au moment où leur conjoint, ignorant l’activité de leur épouse mais ayant des doutes, seraient venus à se présenter au salon pour vérifier l’éventuelle présence de celle-ci, et a précisé que l’utilisation de la cachette ne s’était faite qu’à deux reprises, dont une fois pour, précisément, qu’une femme se cache de son mari. Elle a ajouté que le salon avait été rénové et qu’il correspondait désormais aux normes légales en matière de sécurité. Enfin, elle a fait valoir que sa fermeture la priverait de son outil de travail.

La levée de l'effet suspensif accordé au recours par avis du 20 mars 2009 du juge instructeur n'a pas été requise par les parties.

F. La CDAP a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Déposé en temps utile, selon les formes prescrites par la loi, le recours est formellement recevable, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. La PCC, le Service de la santé publique, la Police cantonale et les services sociaux cantonaux sont les autorités compétentes au sens de la LPros (art. 23 al. 1 LPros). Pour ce qui est de la fermeture des salons, la loi en distingue deux formes, l’immédiate (art. 15 LPros) et la définitive (art. 16 LPros). La fermeture immédiate relève de la Police cantonale, selon l’art. 15 al. 1 LPros, soit parce que le salon en question n’a pas fait l’objet d’une déclaration (let. a) ou que celle-ci est inexacte (let. b), que les conditions d’exploitation ne sont pas respectées (let. c), ou encore que l’accord écrit du propriétaire ou des copropriétaires de l’immeuble fait défaut (let. d). L’affaire est ensuite immédiatement transmise à la PCC, comme objet de sa compétence (art. 15 al. 2 LPros). La fermeture définitive incombe à la PCC, selon l’art. 16 LPros, en cas d’atteinte majeure à l’ordre, à la tranquillité et à la salubrité publics, de commission d’un crime, de délits ou de contraventions répétés, de violations réitérées à la législation, ou de présence d’un mineur dans le salon (let. a), ou lorsque les conditions d’exercice de la prostitution ne sont pas respectées (let. b).

3. En l'espèce, la recourante a interjeté recours contre deux décisions: celle du 5 mars 2009 de la Police cantonale ordonnant la fermeture immédiate du salon en application de l’art. 15 LPros et celle du 27 mai 2009 de la PCC confirmant la décision de la Police cantonale et ordonnant la fermeture du salon pour une durée de quatre mois en application de l’art. 16 LPros. Il convient d'examiner le bien-fondé de chacune de ces décisions.

4. La Police cantonale et la PCC ont, respectivement, prononcé et confirmé la fermeture immédiate du salon au motif qu'il n'offrait pas de garanties suffisantes en matière de sécurité.

a) L'art. 15 al. 1 let. c LPros prévoit que la Police cantonale peut procéder à la fermeture immédiate d'un salon, pour trois mois au moins, lorsque celui-ci n'offre pas des conditions satisfaisantes notamment en matière d'hygiène, de sécurité et d'ordre public.

b) En l’espèce, les photos prises par la Police cantonale lors de l'inspection du 5 mars 2009 et versées au dossier démontrent clairement que la cachette aménagée par la recourante dans les combles pour y accueillir des occupants du salon lors de perquisitions par la Police cantonale n'offrait pas des garanties suffisantes en termes de sécurité. En effet, compte tenu de leur situation à proximité immédiate d'objets inflammables (cartons, etc.) et de leur difficulté d'accès - puisque deux portes ont dû être enfoncées par les forces de l'ordre avant qu'elles aient pu y pénétrer -, les lieux aménagés étaient, pour les personnes qui s'y cachaient, dangereux en cas d'incendie. Et la présence d'extincteurs dans le salon, à proximité, n’atténue en rien ce caractère dangereux. Quant à l'argument de la recourante selon lequel les personnes en cause ne se cacheraient à cet endroit "que durant quelques minutes", soit le temps d'échapper aux contrôles de police, il n'est pas pertinent.

c) La décision du 5 mars 2009 de la Police cantonale ordonnant la fermeture immédiate du salon, ainsi que la décision du 27 mai 2009 de la PCC la confirmant doivent dès lors être confirmées. Il ne ressort en effet pas du dossier que le rétablissement des lieux invoqué par la recourante ait fait l'objet d'un constat officiel.

5. La PCC a prononcé la fermeture du salon pendant quatre mois en application de l'art. 16 LPros aux motifs que l'existence même de la cachette aménagée par la recourante contrevenait à la LPros puisqu'elle visait à permettre aux occupants du salon de se soustraire aux contrôles administratifs et de police que pourraient exercer les autorités compétentes dans le cadre de l'application de la LPros et que la cachette avait été utilisée à plusieurs reprises pour échapper à des contrôles de police par des personnes qui s'adonnaient à la prostitution dans les lieux et qui se trouvaient en situation irrégulière.

a) A teneur de son art. 2, les objectifs de la LPros sont de garantir, dans le milieu de la prostitution, que les conditions d'exercice de cette activité sont conformes à la législation, soit notamment qu'il n'est pas porté atteinte à la liberté d'action des personnes qui se prostituent, que celles-ci ne sont pas victimes de menaces, de violences ou de pressions ou que l'on ne profite pas de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte sexuel ou d'ordre sexuel (let. a), de garantir la mise en oeuvre de mesures de prévention sanitaires et sociales (let. b) et de réglementer les lieux, heures et modalités de l'exercice de la prostitution, ainsi que de lutter contre les manifestations secondaires de la prostitution de nature à troubler l'ordre public (let. c).

Cette législation impose à tout exploitant d'annoncer à la PCC le salon qu'il entend gérer sur le territoire cantonal, et ce par le biais d'une déclaration prévue à l'art. 9 LPros. Celui-ci est tenu de se conformer également à un certain nombre d'obligations, notamment celle de tenir un registre constamment à jour, portant tous renseignements sur l'identité des personnes exerçant la prostitution dans le salon (art. 13 LPros).

Selon l’art. 12 al. 1 LPros, les autorités compétentes peuvent en tout temps, dans le cadre de leurs attributions respectives et au besoin par la contrainte, procéder au contrôle des salons définis par la loi et les personnes qui s’y trouvent.

b) Un salon de prostitution peut être fermé définitivement notamment lorsque la législation est violée de manière répétée (art. 16 let. a LPros). Cela vise en particulier le cas où des personnes en séjour illégal s’adonnent à la prostitution dans un salon (v. Exposé des motifs et projet de loi sur la prostitution, in BGC septembre 2003, p. 2822 et ss, not. 2834; arrêts GE.2005.0079 du 29 juin 2006, consid. 4b, GE.2005.0121 du 10 mars 2006, consid. 2b/aa et GE.2008.117 du 14 octobre 2008, consid. 3a).

c) En l'espèce, la recourante a admis, lors de la perquisition du 5 mars 2009 (cf. rapport de la Police cantonale du 15 juin 2009, p. 2) et dans son mémoire ampliatif de recours du 19 juin 2009, que le local aménagé dans les combles était destiné à permettre aux prostituées non en règle au regard de la police des étrangers de se cacher lors d’une intervention de la Police cantonale. Ses déclarations ultérieures dans ses déterminations du 28 août 2009, selon lesquelles le but initial de la cachette était en fait de permettre à des prostituées mariées de se cacher de leur époux, paraissent dès lors bien peu convaincantes. Son associée a par ailleurs admis que la cachette avait servi à deux ou trois reprises lors de contrôles policiers depuis son aménagement effectué huit mois avant la perquisition (cf. rapport de la Police cantonale du 15 juin 2009, p. 6).

Il convient dès lors de retenir que la recourante a aménagé des locaux destinés à servir de cachette aux occupants du salon afin de faire obstacle aux contrôles que pourraient exercer les autorités compétentes dans le cadre de l'application de la LPros et, ainsi, de rendre inopérant le droit d’inspection et de contrôle en tout temps prévu à l’art. 12 LPros. Cette violation délibérée et volontaire de la législation justifie le prononcé d'une sanction administrative sous la forme d'une fermeture du salon.

En outre, l'instruction menée par la Police cantonale a permis de révéler la présence répétée dans le salon de plusieurs personnes s'adonnant à la prostitution et dépourvues de titres de séjour. En effet, il ressort des procès-verbaux d'audition des personnes interpellées le 5 mars 2009, de la recourante et de son associée, que plusieurs des personnes contrôlées ce jour-là s'adonnaient à la prostitution dans les lieux et que, pendant les huit mois de son existence, la cachette a été utilisée lors d’au moins deux à trois perquisitions de la Police cantonale pour cacher des prostituées en situation irrégulière qui travaillaient dans le salon. Cette violation réitérée de la législation en matière de séjour des étrangers constitue un motif de fermeture du salon en application de l’art. 16 let. a LPros.

d) La décision du 27 mai 2009 de la PCC ordonnant la fermeture définitive du salon doit dès lors être confirmée.

6. Il convient encore d’examiner si la fermeture du salon pour une durée de quatre mois respecte le principe de la proportionnalité. La recourante fait en effet valoir que cette mesure la priverait de son outil de travail.

a) Selon le principe de la proportionnalité, toute restriction aux droits fondamentaux doit être limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre le but poursuivi, adéquate à atteindre ce but et supportable pour la personne visée par la mesure; celle-ci est disproportionnée s'il est possible d'atteindre le résultat escompté par un moyen moins incisif (ATF 133 I 77 consid. 4.1; 132 I 49 consid. 7.2 et les arrêts cités). La proportionnalité au sens étroit requiert de mettre en balance les effets de la mesure choisie sur la situation des personnes concernées avec les résultats escomptés du point de vue du but visé (ATF 130 I 65 consid. 3.5.1).

La fermeture d'un salon entraîne une restriction à la liberté économique; dès lors, la durée de la fermeture doit respecter le principe de la proportionnalité (GE.2007.0030 du 20 novembre 2007).

b) Le législateur a voulu que la loi sur la prostitution ait pour effet de freiner et de limiter l'activité de la prostitution, en permettant à l'Etat de mettre de l'ordre, de sanctionner et de sévir (BGC mars-avril 2004, p. 8894). Le Tribunal fédéral a jugé que, dans ces conditions, même si elle ne règle pas tous les problèmes liés à la prostitution, une interprétation stricte de l'art. 16 let. a LPros, qui permet d'ordonner la fermeture des salons dans lesquels se produisent des violations répétées de la législation, en particulier de la législation en matière d'étrangers, se révèle nécessaire pour atteindre l'un des buts recherchés par le législateur, celui de freiner voire limiter l'activité de la prostitution (ATF 2C_357/2008 consid. 6.2).

L’art. 16 LPros ne prévoit pas d’autre mesure que la fermeture définitive du salon. Toutefois, selon la jurisprudence du tribunal, l’exigence de la gradation de la sanction découle directement du principe de la proportionnalité. Selon l’adage «qui peut le plus peut le moins», l’autorité intimée est libre de prendre des sanctions moins graves que la fermeture définitive, lorsque les circonstances le commandent. Elle peut ainsi, au regard de l’art. 16 LPros, prononcer un avertissement ou ordonner la fermeture temporaire d’un salon (arrêts GE.2008.0068, GE.2007.0030, GE.2006.0183 et GE.2003.0026).

c) Le Tribunal cantonal s'est prononcé récemment sur plusieurs cas de fermeture temporaire de salons de prostitution. Dans un arrêt GE.2008.0067 du 7 mai 2008 confirmé sur recours par le Tribunal fédéral (cause 2C_357/2008), il a retenu une mesure de fermeture pour une durée de six mois comme appropriée. Dans cette affaire, deux contrôles de police avaient révélé la présence de vingt-sept prostituées en situation irrégulière dans le salon. Dans un arrêt GE.2008.0144 du 10 septembre 2008 confirmé sur recours par le Tribunal fédéral (cause 2C_753/2008), le Tribunal cantonal a confirmé une mesure de fermeture d'une durée de six mois. Dans cette affaire, deux contrôles de police avaient révélé la présence de dix-neuf prostituées en situation irrégulière dans l'établissement. Dans un arrêt GE.2008.0127 du 14 octobre 2008, le Tribunal cantonal a confirmé une mesure de fermeture d'une durée de huit mois. Dans cette affaire, quatre contrôles de police avaient révélé la présence de 51 prostituées en situation irrégulière dans le salon. Dans un arrêt GE.2008.0117 du 14 octobre 2008, le Tribunal cantonal a confirmé une mesure de fermeture d'une durée de six semaines. Dans cette affaire, quatre contrôles de police avaient révélé la présence de cinq prostituées en situation irrégulière dans le salon et des manquements dans la tenue du registre. Dans un arrêt GE.2008.0220 du 5 juin 2009, le Tribunal cantonal a confirmé une mesure de fermeture d'une durée de huit mois. Dans cette affaire, trois contrôles de police avaient révélé la présence de plus de cinquante prostituées en situation irrégulière dans le salon.

d) En l'occurence, une fermeture d'une durée de quatre mois produirait un impact économique important pour la recourante. La pesée des intérêts en présence commande toutefois que l'intérêt privé de la recourante cède le pas devant l'intérêt public au respect des dispositions légales. Dans le cas particulier, le montage du stratagème permettant à des prostituées en situation irrégulière d’échapper à des contrôles est non seulement grave mais il a en outre favorisé la violation répétée de la législation en matière de séjour des étrangers. Or, comme relevé ci-dessus, l’un des objectifs majeurs de la loi est de combattre et de prévenir la prostitution exercée par des personnes séjournant de façon clandestine en Suisse et il serait mis gravement en péril si la fermeture de l’établissement n’était pas imposée dans le cas d’espèce pour une certaine durée (v. arrêt GE.2008.0067). En I'espèce, le nombre de personnes contrôlées sur place ou qui se seraient soustraites à des contrôles de police dans le salon n'est pas négligeable puisque six personnes ont été contrôlées le 5 mars 2009 et qu'il ressort des déclarations de l'associée de la recourante (cf. rapport de la Police cantonale du 15 juin 2009, p. 6) qu'un certain nombre de personnes ont exercé I'activité de prostitution dans ce salon durant les huit mois précédents.

e) Ainsi, au vu du fait que la recourante a mis sur pied un système permettant aux prostituées exerçant dans son salon sans être au bénéfice d'une autorisation de séjour de se soustraire au contrôle des autorités d'une part, et que des prostituées ont, à de réitérées reprises, exercé la prostitution dans ce salon sans être au bénéfice d'une autorisation de séjour d’autre part, une fermeture d'une durée de quatre mois, soit une durée supérieure d'un mois à celle, minimale, que l'art. 15 LPros prévoit en cas de fermeture immédiate, apparaît appropriée, eu égard également au pouvoir d’appréciation dont dispose la PCC dans ce domaine.

Quant aux arguments financiers invoqués par la recourante, non seulement ils ne peuvent être pris en considération, mais, en outre, il convient de relever qu'ils sont la conséquence logique de son propre comportement et de sa violation délibérée de la législation.

7. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation des décisions attaquées. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice. Elle n'aura par ailleurs pas droit à l'allocation de dépens.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. Les décisions du 5 mars 2009 de la Police cantonale et du 27 mai 2009 de la PCC sont confirmées.

III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 15 décembre 2009

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.