TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 18 septembre 2009

Composition

M. François Kart, président; M. François Gillard et Mme Marie-Jeanne Fontanellaz, assesseurs ; Mme Florence Baillif Métrailler, greffière

Recourants

AX.________, à 1********,

BX.________, à 1********,

Autorité intimée

Département de la formation, de la jeunesse et de la culture, Secrétariat général, à Lausanne

Objet
	Recours AX.________ et BX.________ c/ décision du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture du 23 juin 2009 (dérogation à l'art. 13 de la loi scolaire)

Vu les faits suivants

A. BX.________ et AX.________, domiciliés au ch. ******** à 1********, ont deux enfants, CX.________ né le 25 septembre 2004 et DX.________ né le 22 mai 2007. Jusqu’à l’été 2009, ces derniers allaient à la crèche « Y.________», sise au ch. ********* à 2********, à proximité de leur domicile.

B. Le 9 janvier 2009, les époux X.________ ont déposé une demande de dérogation tendant à ce que leur fils CX.________ puisse commencer le cycle initial (CIN) à la rentrée 2009 au collège Z.________à 2******** plutôt que dans un établissement 1********. A l’appui de leur demande, ils invoquaient le fait que leur domicile se trouvait à la frontière des deux communes, que le collège Z.________se situait à quelques centaines de mètres de chez eux, que la crèche « Y.________» accueillant leur fils cadet se trouvait à proximité, ce qui leur permettrait de déposer et de reprendre leurs deux enfants en même temps, et que tous deux travaillaient à 100%. Ils indiquaient également que la crèche « Y.________» offrait un service de prise en charge de ses anciens pensionnaires, à savoir qu’elle les prenait à la sortie de l’école pour les repas de midi dans ses locaux et les ramenait à l’école à l’issue du repas. Ils relevaient enfin que tous les copains de crèche de CX.________ seraient scolarisés à 2********.

C. La demande des époux X.________ a fait l’objet d’un prgvis favorable de la part de la direction de l’établissement de 2******** et défavorable de la part de la direction de l’enfance, de la jeunesse et de l’éducation de la ville de 1********.

D. Par décision du 23 juin 2009, le Département de la formation, de la jeunesse et de la culture (DFJ) a rejeté cette demande. Cette décision était motivée comme suit :

« La loi scolaire ne laisse pas le libre choix de l’établissement scolaire aux parents, mais elle stipule à son article 13 que les enfants fréquentent les classes de la commune ou de l’arrondissement scolaire de domicile ou de résidence des parents.

En outre, une mise en classe à 1******** permettrait à CX.________ de prendre ses repas de midi avec vous à votre domicile ou en structure d’accueil. »

E. AX.________ et BX.________ se sont pourvus contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 7 juillet 2009. Ils concluent implicitement à l’annulation de celle-ci et à ce que leur fils soit autorisé à suivre sa scolarité dans l’établissement primaire de 2********-3********-4********. A l’appui de leur recours, ils font valoir que la structure censée accueillir leurs enfants à 1******** (soit la crèche « A.________» au Ch ********) est complète. Ils critiquent la lenteur de la procédure en relevant qu’ils ont déposé leur demande le 9 janvier 2009 et qu’ils n’ont reçu une réponse qu’à fin juin 2009 après avoir dû relancer le destinataire de la demande le 1^er avril 2009. Les recourants ont joint une lettre du 7 juillet 2009 de la crèche « A.________» leur confirmant que dès la rentrée 2009, CX.________ pouvait être accueilli toute la journée du lundi au mercredi ainsi que le vendredi et à partir de 14h00 le jeudi, alors que DX.________ pouvait être accueilli le lundi et le vendredi toute la journée et le mercredi dès 14h00.

F. Le DFJ a déposé sa réponse le 10 août 2009 en concluant au rejet du recours. Il relève qu’il existe d’autres structures d’accueil sur le territoire de la Commune de 1******** que la crèche « A.________» et qu’un « enclassement » dans la commune de domicile est par conséquent possible, le cas échéant dans un autre établissement que celui prévu (collège B.________). Le département relève que cette solution permettrait à CX.________ de prendre ses repas de midi à son domicile, qui constitue à la fois l’adresse professionnelle et privée de ses parents (qui sont à la tête de l’entreprise C.________ SA). L’autorité intimée soutient ainsi qu’il n’existe aucune raison, au-delà des convenances personnelles des recourants, qui justifierait une dérogation au principe selon lequel les enfants sont scolarisés dans les classes de la commune ou de l’arrondissement scolaire de domicile ou de résidence de leurs parents.

Considérant en droit

1. Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), la CDAP connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions rendues par les autorités administratives lorsqu’aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître, ce qui est le cas en l’espèce. Le tribunal de céans est ainsi matériellement compétent pour se saisir du présent recours.

Déposé en temps utile, le recours satisfait par ailleurs aux autres exigences de forme, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. En dehors des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, la CDAP n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD). La loi scolaire du 12 juin 1984 (LS; RSV 400.01) ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité, ce grief ne saurait donc être examiné par le tribunal de céans, qui se limitera à vérifier s’il y a abus ou excès du pouvoir d’appréciation.

Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité.

3. Les recourants se plaignent de la lenteur de la procédure administrative. Ils relèvent avoir déposé leur demande de dérogation en janvier 2009 déjà, n’avoir reçu un accusé de réception qu’en mai 2009, après une intervention de leur part, pour recevoir finalement une réponse en juin 2009.

a) L’art. 29 al. 1 Cst. qui dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable, consacre le principe de célérité, autrement dit prohibe le retard injustifié à statuer. L’autorité viole cette garantie constitutionnelle lorsqu’elle ne rend pas la décision qu’il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de l’affaire ainsi que toutes les autres circonstances font apparaître comme raisonnable (ATF 124 I 142 consid. 2c, 119 Ib 323 s. consid. 5). Le caractère raisonnable de la durée de la procédure s’apprécie en fonction des circonstances particulières de la cause, lesquelles commandent généralement une évaluation globale. Entre autres critères sont notamment déterminants le degré de complexité de l’affaire, l’enjeu que revêt le litige pour l’intéressé ainsi que le comportement de ce dernier et celui des autorités compétentes (ATF 130 I 332 consid. 5.2, 124 I 142 consid. 2c). La sanction du dépassement du délai raisonnable ou adéquat consiste d’abord dans la constatation de la violation du principe de célérité, qui constitue une forme de réparation pour celui qui en est la victime. Cette constatation peut également jouer un rôle sur la répartition des frais et dépens, dans l’optique d’une réparation morale (ATF 130 I 333 consid. 5.3, 129 V 417 consid. 1.3. et les références).

b) En l’occurrence, le laps de temps entre la requête et la décision paraît manifestement excessif compte tenu de la simplicité de l’affaire qui ne nécessitait pas d’instruction particulière ; il apparaît ainsi choquant qu’une décision n’ait été rendue qu’au mois de juin 2009, six mois après la demande et deux mois seulement avant la nouvelle année scolaire, ce qui rendait notamment très difficile qu’un éventuel recours puisse être jugé en temps utile (soit avant la rentrée scolaire). Cela étant, ce retard injustifié ne saurait entraîner l’annulation de la décision attaquée.

4. L’art. 13 LS consacre le principe de territorialité à la base de l’organisation scolaire cantonale. Il dispose que les enfants fréquentent les classes de la commune, de l'établissement ou de l'arrondissement scolaire de domicile ou de résidence des parents. Le choix de l'établissement scolaire n'est pas libre et les enfants sont tenus, conformément à cette disposition, de fréquenter les classes de la commune ou de l'arrondissement scolaire de domicile ou de résidence de leurs parents. Il a été rappelé à plusieurs reprises que la scolarisation au lieu du domicile, qui a pour but d’organiser la répartition des élèves de façon globale sans avoir à traiter un grand nombre de cas individuellement, de favoriser l’intégration de l’enfant au lieu de son domicile et d’éviter les transports inutiles, relevait d’un intérêt public prépondérant (not. arrêt GE.2008.0165 du 3 octobre 2008). L’art. 14 permet des dérogations à ce principe « notamment en cas de changement de domicile au cours de l’année scolaire, de manière à permettre à l'élève de terminer l'année dans la classe où il l'a commencée, ou en raison d’autres circonstances particulières appréciées par le département ».

a) La dérogation ou l’autorisation exceptionnelle se justifient par le souci d’éviter une mise en œuvre de la norme générale qui, par une trop grande rigidité, irait dans des circonstances particulières à l’encontre d’un intérêt public légitime ou frapperait des intérêts privés trop lourdement par rapport à la fin visée (v. Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2^ème édition, Berne 1994, n° 4.1.3.3, p. 320). L'octroi d'une dérogation ne doit pas se faire en nombre tel que la norme générale à laquelle il est fait exception soit vidée de son contenu (ibid., p. 322). La dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente se substituerait au législateur par le biais de sa pratique dérogatoire (ATF 1P.342/2005 du 20 octobre 2005, consid. 5). Toutefois, les dispositions exceptionnelles ne doivent être interprétées ni restrictivement, ni extensivement, mais selon leur sens et leur but dans le cadre de la réglementation générale (ATF 118 Ia 179 consid. 2d; 114 V 302 c. 3e). Une dérogation importante peut se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire (ATF 120 II 114 consid. 3d Ia; 118 Ia 178/179 consid. 2d; 114 V 302/303 consid. 3e; 108 Ia 79 consid. 4a et les références citées). Mais dans tous les cas, la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci: l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier (ATF 1P.181/1997 du 23 juin 1997, consid. 4a). Le but que poursuit la loi peut à cet égard être considéré comme d’une importance manifeste, auquel cas l’octroi de dérogations ne se fera qu’avec une grande réserve, surtout lorsqu’il y a lieu de craindre qu’une décision aurait valeur de précédent pour de nombreuses situations analogues (Moor, ibid., p. 322, références citées).

b) Lors des travaux préparatoires de l'actuelle loi scolaire respectivement de l’art. 14 LS (BGC, septembre 1989, p. 952 ss), il a été relevé que personne ne contestait le bien-fondé des dispositions concernant les demandes de dérogation pour les élèves qui ont déménagé en cours d'année scolaire. En revanche, des craintes ont été émises pour les dérogations accordées durablement, non pas pour finir une année scolaire, mais pour en recommencer une, voire une suivante encore. En réponse à ces remarques, il avait été rappelé que le département avait toujours eu une politique restrictive dans le domaine de ces transferts ou changements de domicile et que cette politique allait être poursuivie, le but de l'art. 14 LS n'étant nullement de désorganiser les classes (GE.2008.0165 précité).

Selon la jurisprudence, si le motif principal de dérogation mentionné à l'art. 14 al. 1 LS n'est qu'un exemple, il permet toutefois de saisir clairement quels sont les buts poursuivis par la loi. Ce que le législateur a voulu, c'est éviter de perturber l'équilibre scolaire et psychologique d'un enfant en lui imposant de fréquenter - quelles que soient les circonstances - l'école de la commune de domicile ou de résidence de ses parents. Ainsi, si l'élève est confronté à des événements de nature à perturber son équilibre, par exemple un changement de domicile en cours d'année scolaire ou un problème médico-pédagogique reconnu, le département peut faire une exception et admettre qu'un enfant suive la classe dans une autre commune que celle de son domicile. Le tribunal administratif a jugé qu’une telle situation n'était pas réalisée lorsque, au début d'une scolarisation, les parents émettaient le souhait que leur enfant soit placé non pas dans l'établissement du domicile, mais dans un autre établissement situé à proximité d'une garderie où il pourrait continuer à être accueilli (arrêt GE.1999.0027 du 10 juin 1999, consid. 5). Il a également considéré que la scolarisation au lieu du domicile, qui a pour but d’organiser la répartition des élèves de façon globale sans avoir à traiter un grand nombre de cas individuellement, de favoriser l’intégration de l’enfant au lieu de son domicile et d’éviter les transports inutiles, relevait d’un intérêt public prépondérant et qu'une dérogation à la zone de recrutement ne pouvait pas être motivée par le souhait d'un élève de demeurer avec des camarades qu'il connaissait depuis longtemps (GE.2007.0095 du 10 août 2007). De même, des problèmes d'intégration rencontrés par l'enfant, mais remontant à plusieurs années ne pouvaient être invoqués à l'appui d'une demande de dérogation à l'“enclassement”, cela d'autant plus que l'enfant devait certes changer d'établissement scolaire à la rentrée, mais retrouvait nombre de ses camarades de classe (arrêt GE.2007.0094 du 22 août 2007). Quant à la volonté des parents de scolariser leur enfant en langue allemande, dans une école d'une commune sise à proximité de leur domicile, mais hors du canton de Vaud, il a été jugé qu'il ne s'agissait pas d'une circonstance particulière permettant d'accorder une dérogation à l'“enclassement” au sens de l'art. 14 al. 1^er in fine LS (arrêt GE.2007.0124 du 27 septembre 2007). La CDAP a jugé que le fait qu’un enfant avait suivi de 2006 à 2008 sa scolarité à Morges plutôt qu’à St-Prex sur la base d’une première dérogation, qu’il avait des activités extra scolaires à Morges et Lausanne, villes mieux desservies en terme de transports, et que les parents exerçaient une activité lucrative à Ecublens et Lully ne justifiait pas l’octroi d’une nouvelle dérogation, quand bien même un « enclassement » à St-Prex impliquait des trajets supplémentaires pour les parents, l’économie de trajets relevant de motifs de convenance personnelle. Dans cette affaire, a de même été jugé irrelevant le fait que, pour se rendre au collège de St-Prex les parents devaient, en raison de la densité du trafic au débouché de l’accès à leur maison, se diriger tout d’abord dans le sens opposé au collège pour atteindre un giratoire situé à plusieurs kilomètres à l’entrée de Morges avant de repartir dans l’autre sens. A cet égard, le tribunal a relevé que de nombreux enfants du canton habitent en des lieux riverains d’un trafic important et qu’en pareil cas, il importe à leurs parents de prendre toutes dispositions utiles pour que leurs enfants rejoignent l’école de leur domicile en toute sécurité. Enfin, le fait que les deux autres enfants des recourants avaient bénéficié de dérogations ne justifiait pas l’application du principe de l’égalité de traitement, ceci quand bien même la situation des différents enfants apparaissait semblable (GE.2008.0165 du 3 octobre 2008 précité). La CDAP a également jugé que le fait qu’un enfant âgé de treize ans avait suivi de 2004 à 2009 sa scolarité à Thierrens plutôt qu’à Moudon (commune de domicile des parents) sur la base d’une première dérogation et qu’il bénéficiait à midi d’une maman de jour domiciliée à Thierrens ne justifiait pas l’octroi d’une nouvelle dérogation, quand bien même on pouvait comprendre le souhait des parents de voir leur enfant poursuivre sa scolarité dans l’établissement qui l’avait accueilli jusqu’ici (GE.2009.0062 du 28 juillet 2009).

Dans une situation très particulière et se démarquant des précédents ci-dessus, le Tribunal administratif avait accueilli le recours formé contre le refus du DFJ d’octroyer une dérogation pour permettre à un élève de quatorze ans, ayant vécu jusqu’à l’âge de onze ans auprès de sa mère et de sa grand-mère, d’achever son cycle secondaire obligatoire à Lausanne, plutôt qu’au Mont-sur-Lausanne, arrondissement scolaire dans lequel ses parents avaient emménagé. Il avait estimé que la situation justifiait le maintien de l’”enclassement” de cet élève au lieu de son ancien domicile, où vivait sa grand-mère, ce qui lui permettait de se rendre chez celle-ci à midi et le soir jusqu'à 18 h 30 et d'y bénéficier d'un ancrage et d'un encadrement, au lieu d'être livré à lui-même. A cela s’ajoutait que l’élève était, au moment du déménagement de ses parents, orienté en voie VSB, filière qui n'existait pas à l'époque dans l’arrondissement scolaire où ceux-ci avaient emménagé (arrêt GE.2008.0125 du 29 juillet 2008).

5. En l’espèce, les recourants se prévalent du fait que leur fils est actuellement pris en charge par la crèche « Y.________» à 2******** et que cette prise en charge perdurera en 1^ère année CIN. Ces motifs, ne diffèrent pas de ceux évoqués et écartés dans la jurisprudence précitée en particulier l’arrêt GE.1999.0027 du 10 juin 1999. Au demeurant, un grand nombre de parents sont confrontés à des problèmes de prise en charge extra scolaire lesquels ne justifient pas, à moins d’une situation tout à fait exceptionnelle, de déroger au principe de territorialité. Or, les recourants n’invoquent pas une situation qui sortirait de l’ordinaire. La crèche « A.________» a par ailleurs confirmé que CX.________ pouvait être pris en charge toute la semaine, à l’exception du repas du jeudi. Or, il devrait être possible aux recourants de s’organiser pour s’occuper de leur enfant ce jour-là, ce d’autant plus que leur lieu de travail se confond apparemment avec leur domicile (en tous les cas pour ce qui est du travail de bureau). Certes, son frère DX.________ ne peut être reçu dans la crèche « A.________» que très partiellement. Il n’est cependant pas extraordinaire d’avoir deux enfants accueillis dans des établissements différents, cette situation n’étant au demeurant acquise que pour l’année scolaire 2009-2010. Au surplus, comme l’a relevé l’autorité intimée, il existe d’autres structures d’accueil en ville de 1********.

6. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision entreprise. Un émolument de justice sera mis à la charge des recourants qui succombent.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Département de la formation, de la jeunesse et de la culture du 23 juin 2009 est confirmée.

III. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de BX.________ et AX.________, solidairement entre eux.

dl/Lausanne, le 18 septembre 2009

Le président: La greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.