TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 14 avril 2010
Composition	Mme Danièle Revey, présidente; MM. Jean-Luc Bezençon et Claude Bonnard, assesseurs; Mme Nathalie Neuschwander, greffière

 

Recourante

X.________, à Lausanne,

  

autorité intimée

Police cantonale du commerce (PCC), à Lausanne,

  

 

Objet	Police du commerce (sauf LADB)
	Recours X.________ c/ décision de la PCC du 27 août 2009  (avertissement avec menace de fermeture du salon de massage Y.________)

 

Vu les faits suivants

A.                                Au moyen du formulaire ad hoc, X.________ s'est annoncée en octobre 2005 à la police cantonale du commerce (PCC) comme tenancière d'un salon de massage, nommé "Y.________", situé à 1********. Le 16 décembre 2005, la PCC a entendu l'intéressée et l'a informée qu'elle avait l'obligation de tenir un registre indiquant les noms et les coordonnées des "filles" qui y travaillaient.

B.                               Par décision du 23 mars 2009, X.________ s'est vu signifier par la PCC un avertissement avec menace de fermeture de son salon, au motif que la police de sûreté y avait constaté le 21 janvier 2009 la présence de deux personnes brésiliennes en situation irrégulière (sans autorisation de travail), dont l'une selon cette décision, deux selon le rapport du 22 janvier 2009, n'étai(en)t pas inscrite(s) dans le registre du salon (lequel n'avait pas été trouvé par la police lors du contrôle mais avait été présenté le lendemain par X.________).

Les considérants de cette décision attiraient l'attention de l'intéressée sur l'obligation lui incombant de tenir un registre, régulièrement mis à jour, de toutes les personnes qui, elle incluse, exerçaient la prostitution dans le salon. A cette occasion, la PCC lui a communiqué la teneur intégrale des art. 13 LPros et 7 RLPros notamment, et lui a rappelé que le registre devait être tenu à disposition des autorités compétentes en tout temps.

C.                               Le 20 août 2009, la police de l'Ouest lausannois a effectué un nouveau contrôle au salon de massage "Y.________".

Le rapport établi à cette occasion indique que la présence de trois personnes y a été constatée, à savoir de deux masseuses érotiques et de la gérante X.________. Toujours selon ce rapport, "Les contrôles effectués ont établi que les deux masseuses étaient en droit d'exercer, mais que Mme Z.________, ressortissante italienne, n'était pas inscrite au service de l'emploi alors qu'elle avait été entendue par PV d'audition le 23.04.2009 pour le même motif. Elle a dès lors été informée qu'elle devait s'y enregistrer dans les plus brefs délais."

Le rapport précise encore ce qui suit:

"Lors du contrôle du registre du salon, il est ressorti que ce document, composé d'un classeur et de feuilles format A4 est moyennement tenu, certaines fiches étant remplies à la main, difficiles à lire et à les retrouver parmi d'autres formulaires. Mme Z.________ et X.________ n'y figurant pas, la gérante nous a déclaré qu'elle n'exerçait pas avec les clients à cet endroit et que Mme Z.________ était arrivée le 13.08.2009 dans le salon, précisant qu'elle n'avait pas encore eu le temps de l'inscrire. A ce sujet, elle a été informée que les filles devaient être enregistrées dans le registre avant de commencer leur activité.

Le contrôle général de l'établissement a établi que l'hygiène y est correcte et les filles peuvent y travailler dans de bonnes conditions."

D.                               Par décision du 27 août 2009, la PCC a signifié à X.________ un avertissement avec menace de fermeture de son salon de massage dès lors que l'inspection de son salon avait révélé, pour la deuxième fois, une tenue de registre incomplète et désordonnée des personnes s'y adonnant à la prostitution. En effet, Z.________ n'y figurait pas, pas plus qu'X.________ elle-même.

Le pli recommandé du 28 août 2009 contenant ce prononcé n'a pas été réclamé. Le 11 septembre 2009, la PCC a réexpédié cette décision par courrier ordinaire, en avisant X.________ que l'envoi non retiré était considéré comme distribué le dernier jour du délai de garde.

E.                               Par acte du 2 octobre 2009, X.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un recours dirigé contre la décision précitée, concluant à l'annulation de l'avertissement prononcé à son encontre. Elle soulignait en particulier que le registre existait bel et bien et qu'Z.________, ressortissante européenne, "était en train de faire les démarches d'inscription. Et donc il est tronqué de prétendre que cela n'était pas en ordre pour elle."

Dans sa réponse du 5 novembre 2009, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.

Dans le cadre de l'instruction, le Service de l'emploi (SDE) a été invité à produire les copies des annonces effectuées par Z.________ (activité ne dépassant pas trois mois), cas échéant sa requête d'autorisation (activité de plus de trois mois) ou toute autre pièce en sa possession. Le 27 novembre 2009, le SDE a transmis au tribunal la copie des trois annonces effectuées par Z.________, ainsi que trois extraits de système d'information SYMIC, dont il résulte que la prénommée s'est certes annoncée, mais postérieurement à l'interpellation du 20 août 2009.

Dans son mémoire complémentaire du 16 février 2010, la recourante a insisté sur le fait qu'Z.________, de nationalité italienne, était une ressortissante européenne qui, au moment du contrôle de police, avait entrepris des démarches en vue de l'obtention d'un titre de séjour. La recourante a requis la production par le Service de la population (SPOP) du dossier de l'intéressée.

Le 12 mars 2010, la juge instructrice a refusé de donner suite à la réquisition de la recourante, réservant néanmoins une éventuelle décision contraire de la cour.

L'autorité intimée a dupliqué le 23 mars 2010.

La Cour a ensuite statué.

 

Considérant en droit

1.                                La recourante se plaint d'une atteinte à la liberté économique (art. 27 Cst.),

La décision attaquée n'ordonne pas à la tenancière la fermeture de son salon, mais lui inflige un avertissement. Certes, l'avertissement litigieux ne limite pas à lui seul la liberté économique dont bénéficie la recourante, dès lors qu'elle ne l'entrave nullement dans l'exercice de son activité, du moins en l'état. Il reste que la décision attaquée a valeur d'antécédent, et qu'elle pèsera en défaveur de la recourante dans l'examen éventuel d'une nouvelle sanction, si l'intéressée devait à l'avenir derechef violer ses obligations. En ce sens, la décision attaquée doit être considérée comme une restriction à la liberté économique, partant doit respecter les exigences de l'art. 36 Cst. relatives à l'existence d'une base légale, d'un intérêt public et au respect du principe de la proportionnalité. Par ailleurs, le prononcé querellé porte atteinte à la situation juridique de la recourante, ce qui légitime celle-ci à la contester en vertu de l'art. 13 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36).

2.                                a) La loi vaudoise du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution (LPros; RSV 943.05) a notamment pour but de réglementer les modalités de l'exercice de la prostitution afin de garantir en particulier que les conditions d'exercice de cette activité soient conformes à la législation (art. 2 LPros). La police cantonale procède à un recensement des personnes exerçant la prostitution (art. 4 LPros). Selon l'art. 13 LPros, dans tout salon doit être tenu un registre, constamment à jour, portant tous renseignements sur l'identité des personnes exerçant la prostitution dans le salon (al. 1). Les autorités compétentes au sens de la présente loi peuvent contrôler ce registre en tout temps (al. 2). Le Conseil d'Etat définit le contenu de ce registre (al. 3). L'art. 7 du règlement d'application du 1^er septembre 2004 de la LPros (RLPros; RSV 943.05.1) précise que par registre au sens de l'art. 13 LPros, il faut comprendre tout support de données (notamment papier ou informatique) contenant la liste constamment tenue à jour des personnes exerçant la prostitution dans le salon. L'alinéa 2 de cette disposition énumère les rubriques que le registre doit comporter (nom, prénom, date de naissance, lieu de naissance, nationalité, domicile, etc.).

b) L'art. 15 LPros permet à la police cantonale de procéder à la fermeture immédiate d'un salon, pour trois mois au moins, entre autres motifs lorsque celui-ci n'a pas été annoncé (let. a), qu'il a fait l'objet d'une annonce concernant des informations erronées sur le lieu, les horaires d'exploitation ou les personnes qui y exercent (let. b), qu'il n'offre pas des conditions satisfaisantes, notamment en matière d'hygiène, de sécurité et d'ordre public (let. c) ou qu'il ne bénéficie pas de l'accord écrit du propriétaire ou des copropriétaires de l'immeuble pour exercer cette activité (let. d).

L'art. 16 LPros habilite la PCC à prononcer la fermeture définitive d'un salon notamment lorsque, dans celui-ci, se produit une atteinte majeure à l'ordre, à la tranquillité et à la salubrité publics, la commission d'un crime, de délits ou de contraventions répétés, des violations réitérées de la législation, ou lorsque s'y trouve un mineur (let. a); il en va de même lorsque, dans ce salon, les conditions d'exercice de la prostitution ne sont pas conformes à la législation, soit notamment qu'il y est porté atteinte à la liberté d'action des personnes qui se prostituent, si celles-ci sont privées de leurs pièces d'identité, si elles sont victimes de menaces, de violences, de brigandage, d'usure ou de pressions ou si l'on profite de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte d'ordre sexuel (let b).

Les art. 15 et 16 LPros ne prévoient pas d’autre mesure que la fermeture immédiate ou définitive du salon. Toutefois, selon la jurisprudence du tribunal cantonal, l’exigence de la gradation de la sanction découle directement du principe de la proportionnalité. Selon l’adage "qui peut le plus peut le moins", l’autorité intimée est libre de prendre des sanctions moins graves que la fermeture définitive, lorsque les circonstances le commandent. Elle peut ainsi, au regard de l’art. 16 LPros, prononcer un avertissement ou ordonner la fermeture temporaire d’un salon (arrêt GE.2008.0126 du 27 novembre 2008 et réf. cit.).

L'avertissement prononcé repose ainsi sur une base légale suffisante.

3.                                Le principe de proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 Cst.) comprend (a) la règle d'adéquation qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé, (b) la règle de nécessité qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, soit choisi celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés ainsi que (c) la règle de proportionnalité au sens étroit qui requiert de mettre en balance les effets de la mesure choisie sur la situation des personnes concernées avec le résultat escompté du point de vue du but visé (ATF 130 I 65 consid. 3.5.1 p. 69; 128 II 292 consid. 5.1 p. 297 et les arrêts cités).

a) S'agissant de la casuistique, on relèvera que le Tribunal fédéral a rejeté le recours dirigé contre l'arrêt GE.2008.0067 du 7 mai 2008 ordonnant la fermeture d'un salon de massage pour une durée de six mois (de dix mois selon la décision de première instance), au motif que les responsables du salon avaient toléré à deux reprises la présence de prostituées sans permis de séjour dans leur salon et avaient manqué, à deux reprises également, d'inscrire au registre certaines prostituées (ATF 2C_357/2008 du 25 août 2008). Dans un arrêt 2C_905/2008 du 10 février 2009, le Tribunal fédéral a confirmé l'arrêt GE.2008.0126 du 27 novembre 2008 ordonnant la fermeture d'un salon de massage à la suite des mêmes violations, à raison d'une durée de deux mois (de quatre mois selon la décision de première instance).

b) L'avertissement querellé sanctionne un manquement dans l'obligation de tenir le registre des personnes exerçant la prostitution de manière constante et complète, conformément aux art. 13 LPros et 7 RLPros. Or, l'obligation de tenue d'un tel registre n'est pas une formalité dénuée de sens. Comme le souligne à juste titre la réponse de l'autorité intimée, ce registre, qui vise à permettre à la police de recenser les personnes exerçant la prostitution (at. 4 LPros), s'inscrit dans le cadre de l'un des objectifs majeurs de la LPros, soit la lutte contre diverses formes de prostitution contraintes, sachant que ce sont le plus souvent les personnes en situation de clandestinité, donc de précarité, qui sont susceptibles d'être victime de traite d'être humain ou de pressions (v. ATF 2C_357/2008 précité, consid. 6.3 qui rappelle le contexte ayant précédé l'adoption de la LPros, à savoir la croissance du nombre de salons et de bars à champagne dans lesquels s'exerçaient la prostitution et la nécessité de freiner cette activité, tout en sanctionnant les abus et les violations de l'ordre juridique).

En l'espèce, contrairement à ce que soutient la recourante, il ne lui est pas seulement reproché le désordre du registre (composé selon le rapport d'inspection d'un classeur et de feuilles format A4, certaines fiches étant remplies à la main, difficiles à lire et à retrouver parmi d'autres formulaires), mais surtout son incomplétude. En effet, il est établi que la prostituée Z.________ n'y figurait pas au moment du contrôle survenu le 20 août 2009. Le fait que la prénommée était une ressortissante européenne ne changeait strictement rien à l'obligation faite à la recourante de la mentionner dans le registre. Doit en effet y être inscrite toute personne se livrant à la prostitution dans le salon en cause, indépendamment de sa nationalité. La recourante a ainsi violé l'art. 13 LPros.

Par ailleurs, l'activité déployée par la recourante avait entraîné le prononcé d'un premier avertissement le 23 mars 2009, déjà motivé, notamment, par un manquement à la tenue du registre de salon. Cette mesure n'a manifestement pas été suivie d'effet, un nouveau manquement du même type étant survenu quelque six mois plus tard. Dans ces circonstances, il n'est pas envisageable de renoncer à toute mesure. Au contraire, un rappel de la loi sous forme d'un nouvel avertissement avec menace de fermeture constitue une sanction mesurée, propre et nécessaire à satisfaire l'intérêt public poursuivi.

C'est en vain que la recourante tente de se disculper en reprochant à l'autorité intimée d'avoir omis de lui donner les renseignements relatifs à la méthode de tenue du registre, et en soutenant qu'elle aurait dû aménager une séance d'informations au lieu de lui infliger un avertissement. En effet, la PCC a déjà entendu la recourante le 16 décembre 2005 après l'annonce de l'ouverture de son salon et elle lui a donné à cette occasion les informations nécessaires. L'obligation de tenue d'un registre lui a été rappelée une seconde fois à l'occasion du premier avertissement du 23 mars 2009 et la teneur des art. 13 LPros et 7 RLPros, qui prévoient expressément et sans aucune ambiguïté possible que le registre doit être tenu "constamment à jour", lui a été intégralement communiquée. Dans ces circonstances, on ne pouvait pas exiger de la PCC qu'elle répète encore à la recourante les obligations afférentes au salon de massage dont elle est la tenancière, pour ce qui concerne en particulier la tenue du registre.

c) La décision attaquée, qui ne viole pas la loi ni ne procède d'un abus du pouvoir d'appréciation de la PCC, est confirmée.

4.                                Il n'y a pas lieu de donner suite à la réquisition de preuve de la recourante relative au droit de séjour d'Z.________dès lors que la décision attaquée ne repose pas sur une violation des prescriptions en matière de police des étrangers concernant celle-ci.

5.                                Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours aux frais de la recourante.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision rendue le 27 août 2009 par la Police cantonale du commerce est confirmée.

III.                                Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 14 avril 2010

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.