TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 23 février 2011

Composition

M. Robert Zimmermann, président; M. Raymond Durussel et
M. Sébastien Nusslé, assesseurs; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.

Recourant

X.________, à 1******** VD, représenté par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Office de l'information sur le territoire, Av. de l'Université 5,

Autorité concernée

Service des eaux, sols et assainissement,

Objet	Divers
	Recours X.________ c/ décision de l'Office de l'information sur le territoire du 30 octobre 2009 (nouvelle mensuration cadastrale de sa parcelle n° 126 à St-Sulpice)

Vu les faits suivants

A. X.________ est propriétaire de la parcelle n°126 du Registre foncier de St-Sulpice. Ce bien-fonds, sis au lieu-dit «Aux Grands Records», est bordé par la parcelle n°134 au Nord, les parcelles n°864 et 124 à l’Est, la parcelle n°128 à l’Ouest et le Lac Léman, au Sud. Les lieux suivent une déclivité, selon un axe Nord-Sud. Sur la parcelle n°126 est érigée une maison d’habitation (portant le n°ECA 1229) et un garage à voiture (n°ECA 1243). Du côté du lac, la situation de la parcelle n°126 se présente comme suit: un sentier piétonnier public traverse la parcelle d’Est en Ouest, parallèlement à la rive du lac; son assiette correspond à la servitude n°204'352 constituée en 1932 en faveur de l’Etat de Vaud. Sur chacun de ses côtés, le sentier est bordé d’une haie. Sous le sentier, est aménagé un passage qui relie la partie supérieure de la parcelle n°126 à une terrasse aménagée au bord du lac. La terrasse comprend une digue en maçonnerie qui s’avance dans le lac et un terre-plein bétonné. Cet espace a, pour une emprise de 90m2, fait l’objet d’une concession (n°201) octroyée à X.________ par le Conseil d’Etat, le 4 novembre 1991, et pour une durée de trente ans. La surface de la parcelle n°39 indiquée au Registre foncier dans sa teneur la plus récente est de 1'586 m2.

B. Le 10 avril 2006, le Service de l’information sur le territoire (ci-après: le SIT, devenu dans l’intervalle l’Office de l’information sur le territoire - OIT) du Département des infrastructures, a mis à l’enquête publique le nouveau plan cadastral, modifiant les limites de la parcelle n°126. X.________ a formulé une opposition, écartée le 30 octobre 2009 par l’OIT.

C. X.________ a recouru, en concluant à la réforme de la décision du 30 octobre 2009 en ce sens que la limite du domaine public lacustre et de la parcelle n°126 soit déterminée par la terrasse aménagée le long de la rive, subsidiairement par l’ancienne limite figurant sur les plans cadastraux et au Registre foncier. A titre plus subsidiaire, le recourant conclut à l’annulation de la décision du 30 octobre 2009 et au renvoi de la cause à l’OIT pour nouvelle décision au sens des considérants. L’OIT a produit des déterminations tendant au rejet du recours. Le Service des eaux, sols et assainissement (ci-après: le SESA) propose le rejet du recours. Invité à répliquer, le recourant a maintenu ses conclusions.

D. La cause a été reprise par le nouveau juge instructeur le 21 septembre 2010.

E. Le Tribunal a tenu une audience avec inspection locale le 14 janvier 2011 à St-Sulpice, en présence du recourant, assisté par Me Clémence Grisel Rapin, remplaçant Me Benoît Bovay, de M. Y.________, géomètre cantonal, pour l’OIT, ainsi que de MM. Z.________, juriste, et A.________, ingénieur, pour le SESA. Après cette audience, le recourant a produit une détermination complémentaire. L’OIT et le SESA n’ont pas fait usage de la faculté d’en faire de même.

F. Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. a) Selon l’art. 950 CC, l’immatriculation et la description de chaque immeuble dans le Registre foncier s’effectuent sur la base de la mensuration officielle, notamment d’un plan du Registre foncier (al. 1); la loi fédérale du 5 octobre 2007 sur la géoinformation (LGéo; RS 510.62) fixe les exigences qualitatives et techniques applicables à la mensuration officielle (al. 2). A teneur de l’art. 3 de l’ordonnance du 22 février 1910 sur le Registre foncier (ORF; RS 211.432.1), les bien-fonds sont immatriculés d’office au Registre foncier de l’arrondissement dans lequel ils sont situés entièrement ou pour leur plus grande partie (al. 1); par bien-fonds, on entend toute surface de terrain ayant des limites déterminées de façon suffisante (al. 2). Cette surface s’exprime en mètres carrés (Urs Fasel, Grundbuchverordnung (GBV), Kommentar, Bâle, 2008, N.8 ad art. 3 ORF). La mensuration officielle, au sens de l’art. 950 CC, désigne les mensurations approuvées par le canton et reconnues par la Confédération qui sont exécutées en vue de l’établissement et de la tenue du Registre foncier (art. 1 al. 1 de l’ordonnance du 18 novembre 1992 sur la mensuration officielle – OMO; RS 211.432.2). Le droit fédéral fixe les principes applicables à la mensuration, dont l’exécution est du domaine des cantons (art. 43 OMO). Il incombe notamment à ceux-ci d’effectuer le premier relevé de la mensuration officielle et le renouvellement de celle-ci, qui consiste à modifier et compléter les éléments d’une mensuration officielle approuvée définitivement pour les adapter aux exigences des dispositions de l’OMO (art. 18 al. 2 OMO). Les mensurations approuvées définitivement selon les anciennes dispositions font l’objet d’un tel renouvellement, en application des principes définis par l’OMO (art. 51 al. 2 et 5 OMO), qui renvoie sur ce point à l’ordonnance du 21 mai 2008 sur la géoinformation (OGéo; RS 510.620). Pour le renouvellement, il faut reprendre et réutiliser tous les éléments de l’ancienne mensuration et les actualiser (art. 37 al. 2 de l’ordonnance technique du DDPS sur la mensuration officielle – OTEMO; RS 211.432.21), conformément aux dispositions de celle-ci.

b) Dans le canton de Vaud, ces principes sont mis en œuvre par la loi du 23 mai 1972 sur le Registre foncier, le cadastre et le système d’information sur le territoire (LRF, RSV 211.61). L’OIT a notamment pour compétence de diriger la mensuration officielle, de gérer les documents cadastraux et de veiller à leur mise à jour, leur renouvellement ou à leur amélioration (art. 3, premier tiret, LRF). Les décisions qu’il prend à cet effet sont attaquables devant le Tribunal cantonal (cf. arrêts GE.2007.0121 du 10 août 2010 et GE.1995.0107 du 21 mars 2006).

2. a) Les art. 657ss CC règlent les modes d’acquisition de la propriété foncière. S’agissant de la formation de nouvelles terres, l’art. 659 al. 1 CC prévoit que les terres utilisables qui se forment dans les régions sans maître par alluvions, remblais, glissements de terrain, changements de cours ou de niveau des eaux publiques, ou d’autre manière encore, appartiennent au canton dans lesquelles elles se trouvent. Aux termes de l’art. 664 CC, les choses sans maître et les biens du domaine public sont soumis à la haute police de l’Etat sur le territoire duquel ils se trouvent (al. 1); sauf preuve contraire, les eaux publiques, de même que les régions impropres à la culture, rochers, éboulis, névés, glaciers et les sources en jaillissant, ne rentrent pas dans le domaine privé (al. 2); la législation cantonale règle l’occupation des choses sans maître, ainsi que l’exploitation et le commun usage des biens du domaine public, tels que routes, places, cours d’eau et lits de rivière (al. 3). La souveraineté des cantons sur les biens du domaine public est limitée par les droits acquis, protégés par la garantie constitutionnelle de la propriété, ancrée aux art. 26 Cst. et 25 Cst./VD (ATF 133 I 149 consid. 3.2 p. 153).

b) Les cantons peuvent poser des règles pour délimiter les rives des lacs soumis au domaine public lacustre et les bien-fonds privés (ATF 123 III 454 consid. 5b p. 459). Est conforme à l’art. 664 al. 2 CC la solution consistant à délimiter le lac par le niveau des hautes eaux moyennes, ce qui signifie qu’à partir de la ligne marquée par les hautes eaux des crues ordinaires vers le lac, il ne subsiste en principe aucun droit d’exploitation, respectivement de propriété, pour les particuliers (ATF 131 I 149 consid. 3.2 p. 153; 123 III 454 consid. 5a p. 458/459).

c) La matière était régie, en droit cantonal, par la loi du 30 novembre 2010 portant introduction dans le canton de Vaud du Code civil suisse (LVCC, RSV 211.01 - LVI dans son ancienne abréviation). Cette loi a été abrogée à la suite de l’adoption, le 12 janvier 2010, du Code de droit privé judiciaire vaudois (CDPJ, RSV 211.02), entré en vigueur le 1^er janvier 2011. Cette novelle est toutefois sans incidence en l’espèce, car le droit n’a pas changé d’un point de vue matériel.

d) S’agissant des nouvelles terres au sens de l’art. 659 CC, le droit vaudois prévoit que les atterrissements et accroissements qui se forment naturellement, par alluvion, aux fonds riverains d’une eau courante, profitent aux propriétaires desdits fonds, à charge de laisser le terrain nécessaire à la construction des berges et des digues (art. 67 CDPJ; 135 LVCC). Il en va de même des atterrissements et accroissements que forme l’eau courante qui se retire insensiblement de l’une des rives en se portant sur l’autre; le propriétaire de la rive découverte profite de l’alluvion, sans que le riverain du côté opposé y puisse venir réclamer le terrain qu’il a perdu (art. 68 CDPJ; 136 LVCC). Dans la mesure où ils ne constituent pas des rivages ou des grèves, les atterrissements et accroissements qui se forment naturellement par alluvion aux fonds riverains d’un lac ou de l’embouchure d’un cours d’eau soumise aux reflux d’un lac deviennent partie intégrante des desdits fonds (art. 70 al. 1 CDPJ; 136bis al. 1 LVCC). Les atterrissements et accroissements qui se forment au bord d’un lac et à l’embouchure d’un cours d’eau dans un lac, à l’abri d’un ouvrage construit par l’Etat, une commune ou une personne physique ou morale, ainsi que les accroissements artificiels (dépôts, remblais, etc.) ne peuvent être revendiqués par les propriétaires des fonds riverains; ils font partie intégrante du domaine public (art. 70 al. 3 CDPJ; 136ter LVCC).

La notion de «choses sans maître» au sens de l’art. 664 al. 3 CC équivaut à celle de «domaine public naturel» en droit vaudois, soustrait, de par sa nature, à la propriété privée (Denis Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété foncière, Lausanne 1991, n°41, 300, 313). La limite du domaine public des lacs et cours d’eau est définie par la limite des hautes eaux normales, soit par la limite de la zone sans végétation autre qu’aquatique, ou par la limite supérieure des berges aménagées; la grève d’un lac fait partie du domaine public (art. 6 al. 1 LRF). Sont notamment dépendants du domaine public les ports, les enrochements, ainsi que les rivages, jusqu’à la limite des hautes eaux normales, telles que définies par la LRF (art. 64 al. 1 ch. 2 CDPJ; 138a al. 1 ch. 2 LVCC). L’enrochement, au sens des art. 64 al. 1 ch. 2 CDPJ et 138a al. 1 ch. 2 LVCC, peut être soit une jetée avançant sur les eaux, soit un ouvrage bordier riverain des eaux. Au regard de l’art. 6 LRF comme des art. 64 CDPJ et 138a LVCC, la grève est une dépendance supplémentaire du domaine public par rapport à la ligne des hautes eaux normales, bien que définie en principe par la ligne de la végétation terrestre. Le rivage s’étend jusqu’à la limite des hautes eaux normales. Par grève, on entend toute portion du sol, relativement plane ou en légère déclivité, ordinairement découverte par les hautes eaux normales, mais impropres à la culture parce que totalement ou partiellement exondée. Les plages de galets, de sable ou de sol limoneux, constituent un exemple typique de telles dépendances. La grève n’est pas nécessairement naturelle; elle peut se constituer à l’abri d’un ouvrage qui la délimite. L’aménagement d’une grève ne lui fait pas pour autant perdre son caractère de dépendance domaniale, de même qu’une grève artificielle prise sur les eaux peut appartenir au domaine public. La mensuration cadastrale ne fait pas foi des limites qu’elle fixe pour la propriété privée dans ses rapports avec le domaine public; un bien-fonds inscrit au Registre foncier comme propriété privée peut faire partie du domaine public, par exemple parce qu’il est submergé par une eau publique. L’indication de la limite sur le plan cadastral n’est pas présumée exacte de ce point de vue; elle a tout au plus valeur d’indice (arrêt GE.2007.0121, précité, consid. 2a; Piotet, op.cit. n°345-350).

e) L’OIT et le SESA considèrent que tout le terre-plein aménagé sur la rive, soit la totalité de la portion de terrain visée par la concession n°201, appartiendrait au domaine public (lacustre) selon l’art. 6 al. 1 LRF. Pour cette raison, l’OIT a repoussé la limite du domaine public en direction du Nord, au-delà de la limite fixée selon le plan cadastral de 1909. Cette modification serait imposée par la nécessité de s’adapter à l’état des lieux. D’Ouest en Est, la nouvelle limite suit le mur adossé au sentier; à la hauteur de la digue, elle contourne la haie située à la limite orientale de la parcelle n°126. Le recourant revendique principalement que la totalité du terre-plein bétonné soit incluse dans son domaine privé; à titre subsidiaire, il conclut au maintien de l’ancienne limite, qui traverse la terrasse d’Ouest en Est.

L’inspection locale a permis d’établir que le précédent propriétaire a construit la terrasse et la digue sans autorisation, à une époque indéterminée, mais antérieure à 1992. Cet ouvrage a ainsi été réalisé sur la grève préexistante, soit sur le domaine public. Les travaux y relatifs ont fait l’objet de la concession n°201. En demandant à ce que la nouvelle limite soit fixée au bord de la terrasse, du côté du lac, le recourant conclut à ce que cette partie du domaine public soit rattachée à la parcelle n°126. Cela reviendrait, en d’autres termes, à entériner l’acquisition d’une part du domaine public, opération illicite en partie régularisée par l’octroi de la concession n°201. Une telle prétention doit être écartée.

Quant à la solution retenue par l’OIT, elle a pour effet de repousser la limite du domaine public quasiment jusqu’au sentier public, au motif que si les travaux de terrassement n’avaient pas été effectués, la grève du lac s’étendrait jusqu’à la nouvelle limite retenue. Cela équivaut à étendre l’emprise de la concession n°201, au-delà de la limite retenue en 1992, et implique une modification de cette concession. Cette façon de voir les choses ne peut être partagée, pour deux raisons. Premièrement, on ne voit pas pourquoi l’Etat n’aurait pas défini l’emprise de la concession n°201 en tenant compte de tous les éléments décisifs à l’époque. Si, comme le soutient l’OIT, la grève allait jusqu’à la limite du sentier public, la concession aurait englobé cette partie de terrain. Or, tel n’a pas été le cas. Il s’ensuit que la limite de l’emprise de la concession est censée représenter la grève (et, partant, la limite du domaine public) comme elle existait en 1992. Deuxièmement, la limite retenue dans la décision attaquée présente certaines incohérences. Ainsi, il n’est guère compréhensible que l’on ne tienne pas compte de la végétation du côté Ouest de la parcelle, alors qu’à raison d’une haie similaire, un décrochement de la limite est prévu du côté Est.

Le Tribunal retient, en fin de compte, que la solution la plus conforme au système légal est de maintenir l’ancienne limite, telle qu’elle ressort du plan cadastral de 1909 et du plan de situation annexé à la concession n°201. Cela présente sans doute l’inconvénient que la limite du domaine public passe au milieu du terre-plein bétonné. Cette situation résulte toutefois de l’ouvrage créé illicitement, et qui aurait pu faire l’objet d’un ordre de remise en état, plutôt que d’une régularisation par le truchement de la concession. La conclusion subsidiaire du recours doit ainsi être admise.

3. Le recourant fait valoir que la portion de terrain litigieuse appartenait déjà à sa parcelle, dans sa configuration actuelle, avant 1961, date d’entrée en vigueur de l’art. 136ter LVCC. Il en déduit que cette disposition ne serait partant pas applicable à son bien-fonds.

a) A moins que le nouveau droit ne contienne de dispositions transitoires contraires, les prescriptions matérielles de l’ancien droit continuent de s’appliquer aux faits survenus sous son empire (ATF 136 II 187 consid. 3.1 p. 189; 136 V 24 consid. 4.3 p. 27; 126 III 431 consid. 2a et b p. 433-435, et les arrêts cités). Il n’y a pas de rétroactivité prohibée lorsque le législateur prend en compte des situations nées sous l’ancien droit, mais qui perdurent après l’entrée en vigueur du nouveau. La Constitution n’interdit pas de prévoir d’autres conséquences juridiques que par le passé, s’agissant d’états de fait qui se prolongent durablement, pour autant que cela ne porte pas atteinte ni aux droits acquis, ni au principe de la confiance (ATF 133 II 97 consid. 4.1 p. 101/102, et les arrêts cités; ATAF 2007/25 consid. 3.1).

b) Les lacs, rivages, grèves et ports font partie du domaine public au moins depuis l’entrée en vigueur de l’art. 138 LVCC dans sa teneur initiale du 30 novembre 1910 (Recueil des lois, décrets et arrêtés, vol. CVII, 1910, p. 561ss, 614/615). A l’origine de l’art. 135 dans sa teneur modifiée, ainsi que des nouveaux art. 136bis et 136ter LVCC, se trouve l’exposé des motifs et projet de loi (EMPL) élaboré par le Conseil d’Etat et soumis au Grand Conseil le 13 février 1961 (BGC Automne-février 1960-1961, p. 1111ss). Le Grand Conseil a adopté le projet le 20 février 1961, dans la teneur qui lui était proposée, et qui est devenue le texte légal de l’époque, identique au droit actuel (Recueil des lois, décrets et arrêtés, vol. 158, 1961 p. 62/63). Cette novelle prévoyait que les accroissements désignés par l’art. 136bis formés avant son entrée en vigueur, ne lui étaient pas soumis; ils restaient propriété privée, même non cadastrés; l’art. 135 dans leur ancienne teneur leur restait applicable (art. 2 de la novelle). L’art. 138a a été introduit dans la LVCC par la novelle du 16 novembre 1987 (BGC 1987 Automne p. 417ss, 429, 623, 788). Il a été repris tel quel à l’art. 64 CDPJ. Quant à l’art. 6 LRF, il remonte à la loi du 23 mai 1972 (Recueil des lois, décrets et arrêtés, vol. 169, p. 138ss, 139).

c) Le recourant se fonde sur l’art. 2 de la révision de la LVCC du 20 février 1961, selon lequel les accroissements au sens de l’art. 136bis LVCC, intervenus avant l’entrée en vigueur de cette loi, restaient du domaine privé, l’art. 135 dans son ancienne teneur leur demeurant applicable. Le recourant se rapporte à l’avis de Piotet, lequel estime que la règle de droit transitoire posée par la révision de 1961 s’appliquait également à l’art. 136ter LVCC, nonobstant que cette disposition n’était pas mentionnée expressément dans le texte légal (Piotet, op. cit., n°377 et 378), car il n’y avait pas de raison de traiter différemment les atterrissements et accroissements au sens de l’art. 136bis LVCC, d’une part, et de l’art. 136ter LVCC, d’autre part. Il est superflu d’approfondir ce point, car l’autorité intimée ne fonde pas sa décision sur l’art. 136bis LVCC, régissant notamment les atterrissements et accroissements qui se forment naturellement par alluvion aux fonds riverains d’un lac, mais sur l’art. 136ter LVCC (devenu l’art. 70 al. 3 CDPJ), mis en relation avec l’art. 138a LVCC (64 CDPJ) et l’art. 6 LRF. En d’autres termes, l’autorité intimée considère que la portion de terrain litigieuse a en quelque sorte toujours appartenu au domaine public, de par sa qualité de grève ou d’enrochement, et n’a pas été constituée par des alluvions qui l’auraient détachée du domaine privé. Le Tribunal partage cette appréciation, sur le vu du dossier et de l’inspection locale.

d) Au demeurant, même à supposer que la disposition transitoire de la novelle du 20 février 1961 trouvait à s’appliquer, comme le soutient le recourant, il ne pourrait rien en déduire en sa faveur. En effet, lorsque la concession n°201 a été octroyée, en 1992, le précédent propriétaire n’a pas allégué que le terrasse avait été construite sur un terrain qui appartenait au domaine privé avant 1961. Pour le reste, aucun élément du dossier ne vient conforter la thèse du recourant.

4. Il se pose la question de savoir si celui-ci peut se prévaloir de droits acquis.

a) Par droits acquis, on entend les prétentions patrimoniales que le citoyen peut opposer à l’Etat en se fondant notamment sur le principe de la confiance (ATF 134 I 23 consid. 7.1 p. 35ss; 128 II 112 consid. 10a p. 125; 118 Ia 245 consid. 5a p. 245), qui protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, y compris lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 129 I 161 consid. 4.1 p. 170, 361 consid. 7.1 p. 381; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125/126, et les arrêts cités). Les droits acquis protégés ne peuvent se fonder que sur une loi, un acte administratif ou un contrat de droit administratif; ils se caractérisent par le fait que l'autorité a voulu exclure toute suppression ou restriction ultérieure de ces droits par une modification législative (ATF 132 II 485 consid. 9.5 p. 513, et les arrêts cités).

b) Le recourant ne se prévaut pas d’un acte administratif ou d’un contrat de droit administratif, par lequel l’Etat se serait engagé à ce que, d’une manière ou d’une autre, la portion de terrain litigieuse reste de son domaine privé. De même, il ne prétend pas avoir reçu dans le passé des assurances quelconques en ce sens, liant l’Etat, et qui empêcherait celui-ci de modifier les limites de la parcelle n°126. Faute de droit acquis, il n’est pas nécessaire d’examiner, de surcroît, si l’on se trouve dans la situation où un tel droit peut être restreint ou retiré si la mesure repose sur une base légale, poursuit l’intérêt public, reste proportionnée à cet intérêt et, en cas d’expropriation, est compensée par une pleine indemnité (art. 26 al. 2 Cst. et 25 al. 2 Cst./VD; ATF 131 I 321 consid. 5.4 p. 328; arrêt 1C_168/2008 du 21 avril 2009, ZBl 2010 p. 56).

5. Le recours doit ainsi être admis partiellement, et la décision attaquée annulée. La cause est renvoyée à l’OIT pour fixation de la nouvelle limite au sens du considérant 2e. Le recours est rejeté pour le surplus. Le recourant, qui n’obtient que partiellement gain de cause, payera un émolument dont le montant sera réduit, de même que celui des dépens auxquels il a droit.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis partiellement.

II. La décision rendue le 30 octobre 2009 par l’Office de l’information sur le territoire est annulée.

III. La cause est renvoyée à l’Office de l’information sur le territoire pour fixation de la nouvelle limite de la parcelle du recourant, au sens du considérant 2e.

IV. Le recours est rejeté pour le surplus.

V. Un émolument de 1'000 fr. est mis à la charge du recourant.

VI. L’Etat de Vaud, par le Département des infrastructures, versera au recourant une indemnité de 1'000 fr. à titre de dépens.

Lausanne, le 23 février 2011

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.