TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 16 janvier 2012
Composition	M. Alain Zumsteg, président; Mme Dominique Laure Mottaz-Brasey et M. Guy Dutoit, assesseurs; M. Mathieu Thibault Burlet, greffier.

 

Recourante

X.________, à 1********, représentée par Me Dominique RIGOT, avocat à Montreux.

  

Autorité intimée

Service de protection de la jeunesse

  

 

Objet	Accueil de jour des enfants
	Recours X.________ c/ décision du Service de protection de la jeunesse du 23 novembre 2009 (retrait de l'autorisation d'exploiter les garderies "Y.________" à 2******** et à 3********)

 

Vu les faits suivants

A.                                Mme X.________ est titulaire d'un diplôme yougoslave d'infirmière en soins généraux délivré le 29 août 1968. Elle est autorisée à pratiquer dans le Canton de Vaud en cette qualité. Après avoir exercé sa profession dans des établissements hospitaliers, elle a été employée à partir d'avril 1999 dans des établissements médico-sociaux, où elle a exercé en dernier lieu la fonction d'infirmière responsable d'une unité de soins psycho-gériatriques.

I. La garderie "Y.________" de 2********

B.                               En automne 2004, Mme X.________ a ouvert au n° 17 du chemin ********, à 2********, une garderie d'enfants à l'enseigne "Y.________". L'autorisation requise par l'art. 13 al. 1 de l'ordonnance du 19 octobre 1977 réglant le placement d'enfants à des fins d'entretien et en vue d'adoption (RS 211.222.338; OPEE) lui a été délivrée par le Service de protection de la jeunesse (SPJ) le 19 novembre 2004. Valable jusqu'au 31 décembre 2005, elle limitait le nombre de places à 20 au maximum, soit 7 enfants de 18 à 24 mois et 10 enfants de 24 mois à l'âge d'entrer au cycle initial (école enfantine) ou 20 enfants de 24 mois à l'âge d'entrer au cycle initial. Selon la demande d'autorisation, la direction administrative devait être assumée par Mme X.________ et la responsabilité pédagogique par une employée à plein temps. Le reste du personnel éducatif devait être engagé progressivement, en fonction du nombre d'enfants.

L'autorisation a été renouvelée le 15 juillet 2005 jusqu'au 31 décembre 2006 pour l'accueil de 22 enfants au maximum, soit 5 enfants de la naissance à 18 mois, 7 de 18 à 24 mois et 10 de 24 mois à l'âge d'entrer au cycle initial.

C.                               Le 9 mai 2006, une visite impromptue d'une conseillère éducative du SPJ, destinée à vérifier l'état du personnel, a conclu à la conformité de l'établissement. Dans son rapport, la conseillère éducative note : "La qualité des échanges avec Mme X.________ me rassurent (sic) quant à ses capacités de gérer son équipe éducative, des exigences de qualité pour la prise en charge des enfants et du projet pédagogique en lien avec les besoins des enfants accueillis."

Le 10 octobre 2006, le SPJ a renouvelé jusqu'au 1^er octobre 2011 l'autorisation d'exploiter qui devait arriver à échéance le 31 décembre 2006.

D.                               Le 25 avril 2007, le chef du SPJ a reçu une dénonciation anonyme critiquant la prise en charge des enfants au sein de la garderie "Y.________". Il y était reproché à Mme X.________ de ne pas engager assez de personnel qualifié pour suivre les enfants et d'avoir, pour des raisons de caractère, de la peine à conserver à son service les éducatrices qualifiées, de sorte que les seules personnes fixes auxquelles se référaient les enfants étaient deux apprenties. Les locaux étaient également mis en cause, le manque de place conduisant, selon le dénonciateur, à ce que les enfants de tous âges soient mélangés, les nourrissons étant laissés à eux-mêmes dans un petit parc ou sur une chaise, dans la même salle que les plus grands.

A la même date, le SPJ a reçu copie d'une lettre du 15 mars 2007 aux termes de laquelle des parents résiliaient leur contrat avec la garderie "Y.________", reprochant à la directrice ses "commentaires agressifs et déplacés" lorsque leur fille avait été malade, ses "critiques inadéquates sur le comportement des enfants", ses "menaces verbales" de ne plus accueillir leur fille si elle continuait à pleurer, ainsi que les fréquents changements de personnel.

Mme X.________ a été informée de cette dénonciation et avertie que son établissement ferait l'objet d'une visite de surveillance impromptue. Celle-ci a eu lieu le 10 mai 2007. Elle a été suivie d'une autre visite, le 24 mai, à l'occasion de laquelle les conseillères éducatives du SPJ ont constaté que le personnel et l'encadrement étaient insuffisants compte tenu du nombre et de l'âge des enfants présents, en particulier qu'il manquait une personne au bénéfice d'un titre reconnu. Par lettre du 25 mai 2007, Mme X.________ a été avertie que cette situation ne devait pas se reproduire et invitée à fournir un certain nombre de documents en vue du renouvellement de son autorisation d'exploiter.

Le 11 juin 2007, le SPJ a fait remarquer à Mme X.________ que seule une partie des documents réclamés, remplis de manière incomplète, lui avait été remis. Il avait besoin des grilles-horaires nominatives pour l'équipe éducative, ainsi que de l'état du personnel au 1^er juin 2007. Il l'a par ailleurs invitée à remédier à certaines carences constatées lors des visites. Mme X.________ a adressé les documents demandés au SPJ le 21 juin 2007, à l'exception du projet pédagogique avec une annexe spécifique pour les bébés.

Le 26 juin 2007, deux pédiatres de 2******** ont écrit au SPJ pour lui signaler les critiques dont des parents leur avaient fait part au sujet de la garderie "Y.________" et selon lesquels "… il semblerait que cette garderie ait une surcharge d'enfants, ce qui implique un manque de tolérance important et une exigence trop élevée. Il semblerait également que les parents soient réprimandés sur des pleurs ou des attitudes d'enfants et qu'il y ait un renouvellement constant des éducatrices."

Le 5 juillet 2007, le SPJ a fait observer à Mme X.________ que l'étude détaillée des horaires et de l'état du personnel qu'elle avait remis démontraient une insuffisance en ce qui concernait le nombre d'éducatrices engagées pour l'accueil de 22 enfants d'âge préscolaire. Il lui a également fait part du courrier susmentionné et l'a mise en demeure de remédier au manque de personnel et d'améliorer le concept pédagogique de la garderie jusqu'à la rentrée scolaire 2007.

Le 13 juillet 2007, le SPJ a reçu une longue lettre de parents se plaignant de la manière dont leur fils de onze mois avait été pris en charge de janvier 2007 au 18 avril 2007. Ils exposaient les difficultés relationnelles avec la directrice qu'avait engendrées une divergence de vue sur l'alimentation de leur fils et dénonçaient les changements fréquents de personnel et le manque d'attention dont, selon eux, leur enfant avait fait l'objet.

E.                               Une visite de surveillance, le 9 janvier 2008, a permis de constater des améliorations dans l'organisation de l'espace, avec plus de place offerte à tous les enfants pour participer à des activités différenciées selon leurs âges et leurs besoins spécifiques. Le projet pédagogique a été remis aux conseillères éducatives, et la directrice a satisfait aux exigences du SPJ en matière des dossiers médicaux des enfants et d'organisation des informations entre parents et éducatrices. En ce qui concernait le personnel, une équipe stable avait été constituée, mais formée de personnes ne remplissant pas les exigences requises en matière de titres professionnels. Le taux d'encadrement n'était pas non plus suffisant (manque d'un auxiliaire à 40%). En conséquence, le SPJ a maintenu, par lettre du 21 janvier 2008, sa mise en demeure du 5 juillet 2007, enjoignant Mme X.________ d'engager dès le 1^er février 2008 un auxiliaire à 40% et d'encourager son personnel à acquérir une formation correspondant aux nouvelles exigences ou à obtenir la reconnaissance des titres étrangers, à défaut de quoi ce personnel serait considéré comme auxiliaire dès le 1^er juillet 2010. Le SPJ déplorait également que ses conseillères éducatives aient essuyé un accès de colère de la part de Mme X.________ lorsqu'elles lui avaient fait part des attentes de leur service en matière de personnel.

Ce dernier grief a été contesté par le mari de Mme X.________ dans une lettre du 27 janvier 2008 au chef du SPJ. Selon lui, son épouse n'avait fait qu'élever la voix lorsque les éducatrices lui avaient fait comprendre qu'elles craignaient que les enfants ne fussent pas en sécurité. Il se plaignait de harcèlement de la part du personnel du SPJ.

Lors d'une visite impromptue le 11 septembre 2008, la conseillère éducative du SPJ a constaté qu'une éducatrice (au bénéfice d'un diplôme étranger non reconnu) "se trouvait seule adulte dans la salle des grands, porte fermée, avec neuf enfants (dont deux trotteurs et [la] petite fille [de la directrice], non inscrite sur la liste des présences)" et qu'un trop grand nombre d'enfants était confiné dans un espace exigu (12 m²). Une autre éducatrice (sans titre professionnel, mais au bénéfice d'une licence en éducation de l'Université de Genève) donnait à manger à un bébé pendant qu'elle surveillait les autres petits (4 bébés et 1 "trotteur") dont une partie se déplaçait librement dans la salle. Un bébé dormait dans la nursery. Le rapport adressé à Mme X.________ le 8 octobre 2008 concluait au non respect de l'autorisation d'exploiter en ce qui concerne les âges des enfants (6 bébés), le non respect du cadre de référence en ce qui concernait le taux d'encadrement des enfants les plus jeunes, ajoutés au groupe des enfants plus âgés, ainsi que l'absence de personnel au bénéfice des titres professionnels requis.

II. La garderie "Y.________" de 3********

F.                                Le 28 février 2007, Mme X.________ a demandé l'autorisation d'ouvrir une seconde garderie à l'enseigne "Y.________" dans des locaux situés dans la zone industrielle ********, à 3********. Il était prévu que la direction pédagogique soit assurée par une employée à plein temps.

Sur recommandation de la conseillère éducative en charge du dossier, qui considérait "que trop d'éléments [étaient] manquants pour offrir des garanties suffisantes sur le plan qualitatif et financier", le SPJ a délivré une autorisation limitée à trois mois à compter du 1^er mars 2007 pour un nombre maximum de 22 places, soit 5 enfants de la naissance jusqu'à l'âge de 18-24 mois, 7 enfants de 18-24 à 30-36 mois et 10 enfants de 30-36 mois à l'âge d'entrer au cycle initial.

G.                               Lors d'une visite effectuée le 24 mai 2007, deux conseillères éducatives du SPJ en charge respectivement de la garderie de 2******** et de celle de 3******** ont constaté la présence de 7 bébés, 3 "trotteurs" et 2 "grands" encadrés par cinq personnes, dont une jeune fille et deux stagiaires qui ne pouvaient être considérées comme des auxiliaires, et deux éducatrices. Il manquait ainsi une personne au bénéfice d'un titre reconnu. Les conseillères éducatives ont été informées par la cuisinière que la responsable pédagogique avait quitté l'établissement la veille à la suite d'une dispute avec la directrice.

Le 25 mai 2007, une autre employée de la garderie a écrit au SPJ pour lui faire part de ses "inquiétudes et de la non-conformité de l'encadrement pour les enfants accueillis dans notre garderie "Y.________" à 3********, c'est-à-dire un nombre d'enfants très souvent trop élevé et en même temps un nombre de personnel qualifié insuffisant."

Le même jour, le SPJ a requis de Mme X.________ différents documents et renseignements en vue du renouvellement de son autorisation d'exploiter. Elle a répondu le 30 mai 2007, sans satisfaire le SPJ. Celui-ci considérait en particulier que les grilles-horaires avaient été remplies de façon indifférenciée selon les groupes d'âges, ce qui en rendait la lecture et l'évaluation très difficile, que Mme X.________ prétendait être la personne chargée de la direction pédagogique, avec un horaire à mi-temps qui ne correspondait pas au temps de présence effectif annoncé, que la proportion de personnel auxiliaire dépassait la limite prescrite et que la totalité du personnel annoncé sur les listes à mi-avril, excepté Mme X.________, avait quitté le "Y.________" pour être remplacée par d'autres personnes (lettre du 8 juin 2007).

Le 10 avril 2008, une visite de surveillance annoncée a permis de constater que le taux d'encadrement était respecté et que, sous réserve de la reconnaissance des diplômes belges et français de deux éducatrices, la formation du personnel était adéquate.

H.                               Le 15 août 2008, Mme X.________ a sollicité le renouvellement de son autorisation d'exploiter la garderie de 3******** avec une extension du nombre de places à 31, soit 10 bébés et 21 "trotteurs" et "grands". Il était prévu qu'elle assure la direction administrative à raison de 30%, avec une éventuelle part éducative à raison de 20%. La direction pédagogique devait être assurée par Mme Z.________.

Le 22 août 2008, le SPJ a délivré à Mme X.________ une autorisation temporaire. Le nombre de places restait limité à 24, soit 10 enfants de la naissance à l'âge de 18-24 mois et 14 de 18 à 24 mois jusqu'à l'âge d'entrer au cycle initial. Cette autorisation était soumise à diverses conditions, en particulier l'obligation d'organiser un encadrement supplémentaire pour les sorties du fait que l'usage du jardin nécessitait un déplacement, la correction des horaires du personnel sur un certain nombre de points, ainsi qu'une information sur la suite donnée par l'OFFT à la demande de reconnaissance des titres étrangers de deux éducateurs. Simultanément, le SPJ a mis en demeure Mme X.________ de remédier aux manquements relevés dans le cadre de l'enquête dont il sera question plus loin, en modifiant l'organisation interne de ces deux garderies et en désignant une responsable pédagogique pour chacune d'elles. Un délai à fin février 2009 lui était imparti pour ce faire. Elle devait ainsi exercer uniquement la fonction d'exploitante et s'abstenir de toute intervention dans l'encadrement des enfants et des équipes.

Tout en contestant les reproches qui lui étaient faits, Mme X.________ a expressément accepté de mettre en place une direction pédagogique dans ses deux garderies à fin février 2009.

Le 11 septembre 2008, une visite impromptue a permis de vérifier qu'en terme de nombre, le personnel était suffisant pour encadrer les enfants présents, mais qu'en revanche il ne répondait pas aux exigences de qualification requises.

A partir du 19 septembre 2008, Mme A.________, éducatrice de la petite enfance, a été engagée en tant que "directrice du projet pédagogique, chargée de réorganiser le fonctionnement des garderies "Y.________". Son taux d'occupation était fixé à 25%, soit 10 heures par semaine, dans un premier temps. Il était prévu qu'il soit augmenté à 80%.

III. Enquête et mise en demeure

I.                                   Par lettre du 8 février 2008, le chef du SPJ avait averti Mme X.________ qu'en raison des nombreuses plaintes qui lui étaient parvenues au sujet de ses institutions, il avait ordonné une enquête approfondie sur le fonctionnement de celles-ci, confiée au chef de son office de surveillance des structures d'accueil de mineurs (OSSAM). Cette enquête devait établir si "les conditions propres à assurer le développement physique et mental des enfants sembl[ai]ent assurées" et si "les qualités personnelles, l'état de santé, les aptitudes éducatives et la formation du directeur de l'établissement et de ses collaborateurs leur permett[ai]ent d'assumer leurs tâches et si l'effectif du personnel [était] suffisant par rapport au nombre de pensionnaires" (cf. art. 15 al. 1 let. a et b OPEE). Les conseillères éducatives en charge respectivement de la garderie de 2******** et de celle de 3******** ont entendu au total 19 parents ou couples de parents et 24 membres du personnel. Les entretiens ont été menés sur la base de questionnaires établis par le SPJ pour chaque groupe de personnes et leurs résultats consignés par écrit. La quasi-totalité des parents se sont déclarés satisfaits ou très satisfaits des contacts avec le personnel, de l'ambiance du lieu d'accueil, de la sécurité et du confort ainsi que du style de direction. Une minorité s'est déclarée pas satisfaite ou peu satisfaite des contacts avec la direction et du style de direction, dénonçant un manque de communication, des réprimandes aux éducateurs devant les enfants et les parents, une attitude critique sur la capacité de ces derniers à éduquer leurs enfants ainsi que des mouvements d'humeur. Les deux tiers du personnel interrogé se sont déclarés pas satisfaits ou peu satisfaits du style de direction.

A la question "Avez-vous observé, dans l'institution, des actes que vous trouvez inadaptés par rapport au bien-être des enfants ?", on recense les réponses suivantes:

A 2********:

"La petite-fille de la directrice est à la garderie 1x/semaine, et lorsqu'elle désobéit sa grand-mère lui donne des gifles au visage ou aux fesses devant les enfants qui s'étonnent. Un bébé qui pleurait à la sieste de 8-9 mo a été saisi dans les bras par la directrice et a reçu des coups dans le bas du dos assez violents ! Il s'agissait de la petite B.________." (C.________, éducatrice depuis juillet 2007)

"Non." (D.________, éducatrice depuis le 1^er avril 2008)

"La directrice perdait vite patience avec un enfant qui désobéissait ou qui pleurait. A ce moment-là, elle rejetait l'enfant, le mettant brusquement dans une position désécurisant, désécurisé (chaise d'adulte par exemple) en intimant l'éducatrice de trouver vite une solution pour le calmer, qu'il arrête de pleurer - tout en disant des mots inappropriés «dégage !» «ta mère ne sait pas t'éduquer !» (E.________, éducatrice de février 2006 à mars 2007)

"Punitions corporelles (directrice) / Cri / Impatience / Oui, une partialité envers des enfants "favoris" due à leur aspect (joli) ou origine sociale, de la part de la directrice." (F.________, éducatrice de juin 2007 à mars 2008)

"Non." (G.________, cuisinière et gouvernante depuis août 2007)

"Quand la directrice est présente, pour elle, un bébé qui pleure a besoin de dormir, et les membres de l'équipe doivent le mettre dans son lit. Il n'est pas admis qu'on les prenne dans les bras ou qu'on joue avec eux. / Les autres actes ont déjà été mentionnés : tiré cheveux, isolé avec violence." (H.________, assistance éducatrice du 1^er septembre au 31 mars 2008)

"Tirer les cheveux. Secouer, gifler. Enfermer dans WC. Favoritisme." (I.________, apprentie ASE depuis le 12 septembre 2005)

"Forcer à manger. / Rigidité avec de si jeunes enfants. Je ressentais un conditionnement des adultes et des enfants limitant leur liberté d'expression et de mouvement en présence de la directrice qui intervenait trop souvent, cassant le déroulement des activités. […] Il est arrivé que Madame X.________ donnait une fessée à son petit-fils devant les enfants et les éducatrices. Elle disait qu'elle en avait le droit. / Mme X.________ a forcé physiquement un enfant à avaler de la nourriture." (J.________, éducatrice du 1^er septembre 2005 au 30 avril 2006)

"Non, je ne pense pas." (K.________, auxiliaire depuis le 1^er avril 2008)

"Oui :

1) Mme X.________ m'impose des tâches administratives dans la plage horaire où j'ai la responsabilité de la prise en charge des bébés ! Je dois donc gérer, en parallèle, les tâches de bureau et d'encadrement des bébés ! Par conséquent, le confort et la sécurité des bébés se trouvent menacés !

2) X.________ lève parfois la main sur les enfants : Mme X.________ a parfois de la peine à supporter les pleurs d'enfants et à contenir ses émotions. Lorsqu'un enfant pleure, Mme X.________ me somme, dans un premier temps, d'encadrer l'enfant et de la calmer. Si l'enfant ne se calme pas, Mme X.________ hausse le ton, prétendant que je ne suis pas capable de gérer l'enfant. Le ton colérique et menaçant de Mme X.________ a pour effet de me stresser, mais également de stresser l'enfant, qui pleure de plus belle ! Dans ce cas là, il arrive que Mme X.________ ne maîtrise pas son impulsivité. Elle élève la voix contre l'enfant, le sommant d'arrêter de pleurer «sinon il sera puni». Si l'enfant continue de pleurer, il arrive que Mme X.________ ne maîtrise pas ses gestes, et qu'elle donne à l'enfant une claque sur les mains, une fessée ou lui tire les cheveux. X.________ donne régulièrement (1x par semaine) une fessée ou une claque à L._______, sa petite-fille. Elle m'a même dit un jour, en souriant : «à elle, je peux donner une claque, c'est ma petite-fille!». X.________ m'a également avoué avoir donné une fessée à M._______ un jour. M.________ a raconté à sa maman que X.________ lui avait envoyé une fessée. La maman de M.________ a fait savoir à X.________ son mécontentement et lui a dit qu'elle ne voulait plus que cela se reproduise. Le lendemain, à table, X.________ a dit au petit M.________ : «M.________, pourquoi as-tu raconté à maman que je t'avais envoyé une fessée ? Ce n'est pas vrai. Ce n'est pas bien de mentir, tu sais ?!». Enfin, j'ai surpris X.________, assise à côté d'un enfant qui refusait de manger, lui caresser doucement les cheveux en lui disant : «il faut manger, tu sais»puis tirer un petit coup sec, sitôt sa main arrivée à la hauteur de la nuque de l'enfant.

3) X.________ met parfois dormir les bébés sur le canapé dans son bureau, sous prétexte qu'«ils dérangent les autres». En avril 07, j'ai même surpris X.________ mettre dormir le petit N.________ (bébé), dans le siège auto, dans les toilettes. Quand un bébé pleure dans son parc, il arrive que X.________ le prenne, le conduise dans la nurserie et le jette violemment dans une couchette, car elle ne supporte pas le bruit.

4) X.________ tient des propos dénigrants ou discriminatoires envers certains enfants. Ainsi, il lui arrive de dire qu'un bébé a «une drôle de tête», n'est «pas beau» ou qu'un enfant est «capricieux».

5) X.________ fait parfois du favoritisme envers certains enfant. Exemples : Elle achète des cadeaux pour l'anniversaire de certains et pas pour l'anniversaire des autres. Ou alors elle offre une poupée à sa petite fille devant les autres enfants, mais interdit les autres enfants de jouer avec la poupée de sa petite fille. A table, elle prive de dessert certains enfants qui n'ont pas fini leur assiette et autorise d'autres à avoir leur dessert même si ils n'ont pas mangé leur repas. L'été dernier, X.________ faisait elle-même la cuisine car nous n'avions pas de cuisinière. Elle ne prévoyait pas toujours les bonnes quantités pour les enfants. Comme il manquait parfois de saucisses, elle interdisait les enfants à avoir un deuxième service, excepté ses petit-enfants, L.________  et O.________, qui avaient droit à reprendre 2 fois des saucisses ! X.________ tolère davantage les pleurs de certains enfants que les pleurs d'autres enfants, et ce, en fonction, entre autre, de la relation qu'elle entretient avec les parents de l'enfant. Il arrive à X.________ de renvoyer à la maison certains enfants car elle ne supporte pas de les entendre pleurer (exemple : P.________).

6) X.________ exige des éducatrices qu'elles prennent part aux tâches ménagères et d'entretien de l'établissement (faire le balai, la vaisselle, changer les draps des lits, étendre le linge, vider les poubelles, faire l'aspirateur en fin de journée, rangements de toutes sortes, nettoyage de fin d'année, …), et ce, sur le temps où les éducatrices ont la charge des enfants. Ainsi, aux colloques, nous abordons davantage les questions d'entretien et de ménage que les questions du bien-être et du développement des enfants. Les éducatrices sont donc censées assumer toute une liste de tâches ménagères sur leurs heures de travail, lors de leur temps de présence avec les enfants, et ce, au détriment des enfants eux-mêmes !

7) X.________ envoie parfois seule Q.________, l'apprentie faire une promenade avec 2-3 enfants, lorsque ces derniers font du bruit et ne veulent pas dormir entre 12h et 14h. Les apprenties sont, à mon avis, trop sollicitées par rapport à leur statut. Par moment, elles prennent en charge seules un groupe d'enfant, car nous sommes en sous effectif. Du coup, alors qu'elles ne sont pas censées compter dans l'effectif, nous sommes ennuyées si elles sont malades ou doivent s'absenter.

8) Madame X.________ fait monter dans le groupe des Trotteurs des enfants qui n'ont pas l'âge d'y être ! Certains bébés deviennent trotteurs, alors qu'ils n'ont que 15 ou 16 mois ! Madame X.________ agit de la sorte pour libérer des places dans le groupe nursery et pour être en mesure d'accepter de nouveaux clients, car la demande pour inscrire des bébés est forte. Je suis en mesure de l'affirmer, car je réponds fréquemment au téléphone : toutes les semaines, de jeunes mamans appellent pour inscrire leur bébé. X.________ me dit d'ailleurs que ça l'embête de refuser des bébés." (R.________, éducatrice depuis le 1^er avril 2007)

"La directrice demande aux éducatrices et aux apprenties de taper les enfants sur la main quand ils pleurent / des bébés qui pleurent ont été mis soit dans le lit parapluie, soit dans le relax balançoire dans les WC (S.________). Quand on l'a cherchée, elle était par terre. / La directrice, fâchée avec un enfant < 1 an qui pleurait, l'a posé sur une chaise adulte (abeille) - sans protection contre la chute, et elle est partie." (T.________, apprentie ASE depuis septembre 2006)

A 3********:

"Oui, une éducatrice U.________a à plusieurs reprises bourré la bouche d'enfants au repos, qui pleuraient ensuite; portait des bébés par 1 bras pour les sortir des lits. Attitudes brusques et paroles inadéquates. Sentiments, eu l'impression d'entendre des bruits d'étouffement lors de change d'un enfant." (Z.________, responsable pédagogique du 1^er au 23 septembre 2008)

"Oui, j'ai vu un groupe d'enfants regarder Nemo à la télévision, être laissés seuls par moment par l'éducatrice, je suis intervenue alors qu'une fillette était seule, effrayée devant la télévision. / Un bébé a été placé dans un baby-relax devant la télévision, pour le même "spectacle". / J'ai estimé que la relation affective du personnel envers certains enfants n'était pas suffisamment réfléchie." (V.________, éducatrice et responsable pédagogique à 20% du 1^er au 9 juillet 2008)

"Les plus grands bébés s'ennuyaient en raison d'un environnement inadapté par rapport à leur niveau de développement." (W.________, nurse auxiliaire de février à juin 2008)

"Non pertinent, ne concerne pas cette fonction" (AA.________, gouvernante, en fonction depuis le 1^er mars 2007)

"Non, pas du tout." (U.________, en fonction depuis le 1^er mai 2008)

"Oui" (BB.________, apprentie ASE, fin de 1^ère année)

"Laisser pleurer les bébés dans leur lit. / Changer les enfants à la chaîne. / Lors d'une adaptation, un bébé qui pleurait semble avoir provoqué l'énervement de la nurse qui s'en occupait : elle le berçait de manière violente et se plaignait très fort. / Les repas des bébés se déroulent sans communication : on enfourne. / Les bébés sont confinés dans le parc, même s'ils hurlent. Une nurse m'a dit qu'elle n'avait le droit de les sortir. / Pendant les repas (petit déjeuner à 9h, et repas de midi) des trotteurs et grands, les bébés sont couchés. Ils doivent rester dans la salle de sieste. Ils peuvent être rouges, hurler, ils ne doivent pas déranger les grands." (CC.________, éducatrice et remplaçante de direction du 1^er avril au 23 avril 2008)

"Non." (DD.________, éducatrice, du 1^er février au 14 avril 2008)

"Non, nous étions (moi, EE.________, BB.________ et FF.________) très attentives à ce que des actes de ce type ne se produisent pas." (GG.________, éducatrice de septembre 2007 à janvier 2008)

"Quand j'étais présente, non." (EE.________, éducatrice, de juin à décembre 2007)

"La directrice a giflé fort son petit-fils au cours d'un repas, elle lui tirait également les oreilles très fort. Elle lui parlait mal : c'était "la honte tant il mangeait mal, ne pourrait pas aller à l'école. La directrice a également tiré les cheveux d'un petit garçon qui se penchait sur son assiette, elle nous a dit après au colloque qu'elle lui avait juste remis la tête droite sans lui faire mal. / La directrice, lorsqu'elle "comptait" auprès des enfants, ne faisait qu'aller et venir et s'impliquait pas auprès des enfants. / La directrice s'adresse aux enfants en tenant des propos parfois dénigrants : "sauvage" ou alors exagérés: "ça va ma chérie ?". / La directrice faisait des commentaires devant les bébés : "il est pas beau, il a les oreilles décollées." (HH.________, éducatrice de fin juin à mi-août 2007)

"[…] Chez les BB, il est très fréquent qu'ils soient couchés vers 16h 00, qu'ils dorment la matinée, se réveillent, mangent et soient recouchés. / Une fillette souffrant d'eczéma pleure beaucoup : soit la directrice appelle les parents ("elle se gratte trop"), soit elle l'a met au lit en disant qu'elle a sommeille et la laisse pleurer (minimum 1 heure). / Cette façon de faire est le propre de la directrice et d'une des éducatrices des BB qui semble agir ainsi par paresse. / La directrice agit ainsi pour éloigner l'enfant qui dérange. Les trotteurs qui pleurent sont enfermés à la nurserie. / Pendant un repas, la directrice a tiré les cheveux d'un enfant (II.________ ~ 3 ans) qui s'était penché sur son assiette pour sentir l'odeur du repas. Ayant vu que nous étions choquées, elle en a reparlé au colloque en disant "je n'ai pas tiré fort. / La directrice demande aux apprenties de donner des tapes sur la main ou de donner des fessées. Personnellement je ne le fais pas. / Elle donne des tapes sur les mains des enfants assez souvent. / Les BB doivent être nourris dans la salle de sieste, où ils sont également changés." (FF.________, apprentie ASE depuis le 29 mars 2007)

"La directrice s'adresse aux enfants en les critiquant avec un "ton gentil", "mais tu es un bulldozer toi", "il est gros", "arrête de pleurnicher"" (JJ.________, éducatrice depuis le 7 janvier 2008)

Parmi les autres griefs évoqués lors des entretiens, les plus courants étaient les fréquents changements de personnel et le fait que les nouveaux collaborateurs ne soient pas présentés aux parents ou aux enfants.

Le résultat de l'enquête, sous forme d'un rapport de synthèse, de deux récapitulatifs des entretiens avec les parents et le personnel, d'un tableau récapitulatif des griefs formulés et d'une liste des personnes entendues, a été communiqué à l'avocat de Mme X.________, qui a pu également prendre connaissance de l'entier du dossier.

Mme X.________ s'est déterminée le 29 septembre 2008, par l'intermédiaire de son avocat. En bref, elle contestait le contenu du rapport de synthèse, auquel elle reprochait d'amalgamer "pêle-mêle l'ensemble des témoignages sans distinguer les témoignages recueillis, et sans donc tenir compte de la situation de chaque témoin et de ses motivations." Elle mettait en cause la crédibilité de certains d'entre eux, en particulier des apprenties qui n'avaient jamais formulé de plaintes auprès de leur commissaire professionnel et elle réfutait catégoriquement les affirmations de Mmes C.________ et R.________, en indiquant qu'elles avaient donné lieu au dépôt d'une plainte pénale.

J.                                 Par lettre du 10 octobre 2008, le chef du SPJ a clos l'enquête en retenant notamment ce qui suit :

"-     Mme X.________ dans sa fonction de Directrice a des difficultés à gérer son personnel et à garantir ainsi une stabilité au sein des structures. Rotation du personnel inappropriée;

-            Inadéquation de la Directrice dans certaines de ses attitudes et dans ses recommandations pédagogiques notamment en cas de comportement turbulent des enfants accueillis;

-            Non respect fréquent du devoir d'information imposé par l'art. 29 RLAJE;

-            Difficultés de la part de la Directrice à respecter depuis de nombreux mois les Directives applicables en matière d'accueil collectif de jour (taux d'encadrement insuffisant; grilles-horaires pas conformes à la réalité; répartition entre porteurs de titres tertiaires, secondaires II et auxiliaires pas conforme).

Les constatations décrites ci-dessus, démontrent que les conditions fixées par l'Ordonnance du Conseil fédéral réglant le placement d'enfants à des fins d'entretien et en vue d'adoption (OPEE), par la Loi sur l'accueil de jour des enfants (LAJE) et son Règlement d'application (RLAJE) et par les directives émises par le SPJ ne sont pas respectées.

Dès lors et conformément à l'art. 13 LAJE, je mets en demeure Mme X.________ de remédier aux manquements relevés dans le cadre de l'enquête en surveillance en modifiant l'organisation interne des deux institutions Y.________ et en désignant une responsable pédagogique pour chacune des deux institutions. De ce fait Mme X.________ exercera uniquement la fonction d'exploitante. Elle s'abstiendra de toute intervention dans l'encadrement des enfants et des équipes.

(…)"

Un délai à fin février 2009 était accordé à Mme X.________ pour désigner une responsable chargée de la direction pédagogique dans chacune des deux structures, cette responsabilité incluant aussi la direction de l'équipe éducative et l'encadrement des enfants. De nouvelles demandes d'autorisation d'exploiter devaient être présentées avant ce terme. Mme X.________ était en outre avertie que si "les effets attendus n'étaient pas entièrement atteints, ou encore si les mesures requises n'étaient pas prises, conformément à l'art. 13 al. 2 LAJE, les autorisations délivrées pour les institutions respectivement de 2******** et de 3******** seraient retirées."

Par lettre du 31 octobre 2008, Mme X.________ a fait savoir au chef du SPJ qu'elle contestait les constatations contenues dans la mise en demeure du 10 octobre 2008, mais que, par gain de paix, elle mettrait en place à fin février 2009 une direction pédagogique dans ses deux garderies.

IV. La garderie "Y.________" de 2******** (suite)

K.                               Lors d'une visite impromptue le 21 novembre 2008, la conseillère éducative du SPJ a constaté qu'il n'y avait qu'une éducatrice et une apprentie de 3^e année pour accueillir treize enfants inscrits jusqu'à 10 heures du matin. La gouvernante était absente et l'apprentie devait faire à manger. Une deuxième éducatrice devait arriver à 10h 00, accompagnée d'une apprentie de 2^e année, ceci pour quatorze enfants inscrits au tableau. Dès 16h 00, au départ du personnel du matin, une éducatrice et une apprentie de 2^e année devaient encadrer neuf enfants (quatre bébés, quatre "trotteurs" et un "grand"). En outre les tâches à effectuer ce jour-là par les éducatrices et les apprenties s'ajoutaient à leur temps éducatif et réduisaient leur disponibilité pour l'encadrement des enfants. La conseillère éducative notait encore qu'à son départ, à 9h 15, "des bébés hurlaient dans leur lit et le personnel n'arrivait pas à répondre à leur besoin de sécurité affective."

Par lettre du 1^er décembre 2008 rapportant ces faits, le SPJ a demandé à Mme X.________ "de respecter le nombre d'enfants autorisé ainsi que le taux d'encadrement en tenant compte de l'âge réel des enfants", d'engager une éducatrice pour le groupe des bébés, ainsi que du personnel auxiliaire et professionnel en suffisance afin de pouvoir couvrir à tout moment, indépendamment des maladies et des absences imprévues, le taux d'encadrement exigé. Mme X.________ a répondu le 8 décembre 2008, sans contester ces constatations et en annonçant qu'elle allait procéder à l'engagement de deux éducatrices qualifiées pour la nursery.

L.                                Le 7 janvier 2009, Mme X.________ a sollicité du SPJ l'autorisation d'agrandir la garderie de 2******** en y adjoignant un appartement d'environ 150 m² dans le même bâtiment. Le SPJ a répondu qu'il n'avait pas obtenu les réponses attendues aux demandes exprimées dans ses lettres des 10 octobre, 1^er décembre et 15 décembre 2008, de sorte qu'il ne lui était pas possible de se déterminer.

Sur la base des visites de surveillance des 11 septembre et 21 novembre 2008, ainsi que des documents fournis (grilles-horaires, inscriptions d'enfants, diplômes et autres documents du personnel), la conseillère éducative du SPJ a établi le 29 janvier 2009 un rapport qui conclut à une insuffisance du personnel d'encadrement dans les termes suivants :

"Pour tenir compte du temps éducatif hors présence enfant d'un minimum de 10% par personne encadrante, (nouveau cadre de référence) et de l'encadrement exigé selon les cadres de référence du SPJ (ancien et nouveau), et d'une occupation constant de 11 heures par jour avec les groupes pleins, nous calculons un minimum de 4,5 postes dont un maximum de 0,90 d'auxiliaires, 2,4 postes du tertiaire et 1,2 postes du secondaire II. L'encadrement au Y.________ est loin du compte. Dans la garderie aujourd'hui 4 demi-journées par semaine il n'y a pas les 2 éducatrices présentes pour encadrer le groupe trotteurs-grands. Quand ce groupe dépasse le chiffre de 7 enfants, 2 encadrantes doivent être présentes pour les enfants de ce groupe en plus de l'éducatrice pour les bébés."

Le 2 février 2009, Mme X.________ a sollicité une prolongation du délai qui lui avait été imparti pour modifier l'organisation de ses garderies, en raison de la difficulté à trouver le personnel qualifié requis. Le SPJ a prolongé au 31 mars 2009 le délai imparti pour "poursuivre et mener à leur terme les démarches entreprises nécessaires au respect des exigences requises dans le cadre de la mise en demeure" du 10 octobre 2008. Celle prolongation était assortie de l'obligation de présenter un contrat d'engagement de Mme A.________ comme responsable pédagogique avec un taux d'occupation lui permettant d'être présente au moins à 30% dans chaque garderie, en plus de sa présence auprès des enfants, entre autres conditions.

Mme A.________ a été engagée à partir du 1^er mars 2009 en tant que directrice pédagogique, à temps partiel (60%).

M.                               Le 3 avril 2009, constatant que les documents requis lui avaient été remis et que Mme A.________ avait été engagée comme directrice pédagogique à un taux d'activité de 30% dans chacune des garderies "Y.________", le SPJ a levé la mise en demeure du 10 octobre 2008 et délivré deux nouvelles autorisations d'exploiter, au nom de Mme A.________ directrice pédagogique et de Mme X.________, exploitante administrative. Il signalait cependant que Mme A.________ était également employée en tant que directrice pédagogique à 60% dans une institution de 4********, de sorte qu'elle exerçait une activité à 120%, ce qui n'était pas conforme au cadre de référence pour l'accueil collectif de jour préscolaire.

Ces autorisations étaient subordonnées aux conditions suivantes :

"-   les grilles-horaires nominatives de l'équipe éducative, mentionnant l'horaire de la directrice pédagogique, doivent être transmises au plus tard au 30 août 2009. Pour ce faire, je vous demande de remplir les formulaires envoyés par les chargées d'évaluation, et non pas comme vous l'avez fait par le passé des grilles-horaires établies par vos soins. La présence des enfants doit également figurer sur ces grilles;

-        la répartition entre les tâches et les responsabilités de la directrice pédagogique et celle de l'exploitante administratrice doivent être clarifiées;

-        d'ici au 1^er octobre 2009, Mme A.________ devra être à même de respecter le pt. 1.1 du Cadre de référence, en exerçant son activité de directrice pédagogique uniquement dans les institutions Y.________.

-        d'ici au 1^er octobre 2009, la composition de l'équipe d'encadrement devra être conforme aux directives pour l'accueil de jour des enfants, ce qui n'est pas le cas actuellement."

L'autorisation pour 2******** permettait l'accueil de 22 enfants, soit 5 de la naissance jusqu'à l'âge de 18-24 mois, 7 de 18-24 à 30-36 mois et 10 de 30‑36 mois jusqu'à l'âge d'entrer au cycle initial.

N.                               Au terme d'un rapport d'évaluation des horaires et de la composition de l'équipe éducative du 9 septembre 2009, la conseillère éducative constatait (sur la base de documents reçus le 19 août 2009) que le personnel était suffisant en nombre (à condition que le remplacement d'une personne au bénéfice d'un titre de niveau secondaire II ou équivalent soit engagée pour remplacer une collaboratrice partie après dix jours de travail), mais que la répartition des porteurs de titre de niveau tertiaire (34,5%) et secondaire II (40,5%), ainsi que la proportion de personnel auxiliaire (25%) n'étaient pas conformes aux directives. Ce rapport relevait en outre que la dotation de personnel ne permettait pas de garantir un 10% de temps de travail hors de la présence des enfants, ni les colloques fixes prévus. Il constatait également que, sur sept personnes, deux seulement étaient déjà présentes lors de la dernière demande d'autorisation en février dont une annonçait son départ fin septembre, si bien que : "le turn-over de personnel est encore important."

Les visites de surveillance effectuées les 7 octobre, 26 octobre et 9 décembre 2009 montrent une amélioration de la situation; les locaux sont décrits comme mieux rangés et l'atmosphère "moins tendue". L'encadrement éducatif des enfants est apparemment conforme aux directives.

V. La garderie "Y.________" de 3******** (suite)

O.                              A l'occasion d'une visite de surveillance effectuée le 8 janvier 2009, la conseillère éducative a constaté que plusieurs membres du personnel n'avaient pas les qualifications requises pour la fonction qu'ils exerçaient et qu'il apparaissait clairement que le nombre de personnes avec un statut d'auxiliaire était largement supérieur à 20% du personnel. En outre, les deux autres personnes au bénéfice d'une formation professionnelle reconnue travaillaient auprès du groupe des bébés, si bien que le groupe "trotteurs-grands" était pris en charge exclusivement par du personnel auxiliaire. Par ailleurs, l'encadrement supplémentaire qui était prévu pour que les enfants puissent sortir tous les jours n'avait pas été organisé. Le rapport relève enfin que sur six personnes travaillant dans l'institution, deux étaient parties en janvier, si bien que la stabilisation de l'équipe qui était visée, n'est pas atteinte.

Le 3 mars 2009, le SPJ a délivré à Mme X.________ une autorisation conditionnelle, limitée au 31 mars 2009, d'exploiter la garderie "Y.________" de 3********. Le nombre de places était maintenu à 24 enfants en raison du maintien de la mise en demeure du 10 octobre 2008, de la configuration inappropriée des locaux et du taux d'encadrement insuffisant. Les conditions posées étaient qu'un encadrement supplémentaire pour les sorties soit organisé et que les horaires effectués par le personnel correspondent réellement à ceux mentionnés sur les grilles-horaires.

Une visite impromptue le 27 mars 2009 révèle qu'une employée (nurse sans classification) se trouvait seule avec six bébés de 9h 40 à 10h 15 et qu'une éducatrice aurait été seule avec onze enfants du groupe "trotteurs-grands" si la directrice ne l'avait pas secondée. Le personnel était complété par deux apprenties de 2^e année.

P.                               Le 3 avril 2009, le SPJ a levé la mise en demeure du 10 octobre 2008 et délivré de nouvelles autorisations d'exploiter (v. ci-dessus, lettre K). L'autorisation pour 3******** permettait l'accueil de 24 enfants, soit 10 de la naissance jusqu'à l'âge de 18-24 mois et 14 de 18-24 mois jusqu'à l'âge d'entrer au cycle initial.

Q.                              Le 6 mai 2009, une apprentie assistante socio-éducative qui avait passé deux ans à la garderie de 3******** a écrit à la commission d'apprentissage pour exposer les raisons de sa démission. On extrait de sa lettre les passages suivants :

"Au sein de la garderie, nous n'avons suivi aucune formation et nous sommes livrées à nous-mêmes. Un jour, on peut avoir le rôle d'une éducatrice (prise en charge totale d'un groupe d'enfants) et le lendemain être reléguées aux tâches ménagères. Certains jours, nous devons assumer ces deux rôles en même temps. Durant ces deux années, je ne me suis pas sentie évoluer dans ma manière de travailler, car outre le fait qu'il n'y ait pas de suivi, le personnel change tout le temps, j'ai vu défiler une trentaine d'éducatrices.

L'ambiance de travail n'est pas du tout favorable à l'apprentissage. Nous sommes souvent critiquées, rabaissées. La directrice n'a jamais eu un comportement formateur vis-à-vis de nous. Nous avons souvent assisté à ses grandes colères. Nous étions sensées obéir aveuglement à ses ordres, tels que taper un enfant sur les mains parce qu'il a poussé son assiette. Et à chaque fois qu'elle se confrontait à un refus de notre part, elle menaçait de rompre notre contrat.

L'année passée, j'ai été entendue par le Service de la Protection de la Jeunesse pour dénoncer certaines pratiques incorrectes qui vont à l'encontre du bien-être et de la protection des enfants. Je me suis retrouvée dans une position délicate, car j'ai dû composer avec l'humeur de la directrice après qu'elle ait lu mon témoignage.

J'ai vu certaines choses que je n'aurais jamais souhaité voir, et je regrette beaucoup d'avoir passé deux ans de mon apprentissage dans ces conditions. Heureusement, j'ai pu croiser des professionnels qui m'ont soutenue dans ma formation, et ont su me persuader que ce que je vivais n'avait rien à voir avec le travail que font les professionnels du domaine de l'enfance qui offrent un accueil de qualité aux enfants et à leur famille. Au Y.________ les conditions d'accueil ne sont pas guidées par un projet pédagogique basé sur les besoins de l'enfant, tel que nous le voyons lors des cours ou tel que le vivent réellement d'autres apprentis.

Sachant qu'il y a un manque de place d'apprentissage et que la formation est toute nouvelle, il était difficile pour le commissaire d'apprentissage de prendre position, il nous a néanmoins conseillé de trouver une autre place.

Je tiens à vous préciser que nous sommes trois apprenties à avoir quitter le Y.________ sans finir notre formation. La direction pédagogique du Y.________ a changée, c'est Madame A.________ qui occupe cette fonction, l'ancienne directrice est toujours l'exploitante. Malgré ce changement important, la situation des apprentis reste préoccupante et la qualité de l'accueil des enfants ne s'est pas améliorée. Les événements qui ont conduit à ce changement de direction ont fortement teinté les pratiques et le climat d'accueil dans cette structure. Je pense qu'il faudra beaucoup de temps avant que la situation se redresse vraiment."

R.                               Lors d'une visite impromptue le 11 juin 2009, la conseillère éducative a constaté que le nombre d'enfants dans le groupe "trotteurs-grands" était dépassé d'un, que les feuilles de présence n'étaient pas remplies de façon exacte, que la formation du personnel n'était pas conforme au "référentiel de compétences" et que deux éducatrices avaient quitté l'institution. Les conclusions du rapport mentionnaient encore :

"Les enfants ne semblent pas s'investir dans leurs jeux, ils sollicitent beaucoup une inconnue comme moi, ce qui n'est pas ordinaire dans une institution dans laquelle ils se sentent en sécurité. La tendance ordinaire est d'ignorer l'inconnu, de l'approcher discrètement ou de le provoquer. Dans cette situation, des enfants m'ont apporté beaucoup d'objets (offrandes), m'ont fait du café du thé et présenté leur poupée.

La configuration des locaux n'est pas appropriée. L'aménagement de l'espace n'a pas été modifié comme prévu."

Par lettre du 8 juillet 2009, la conseillère éducative du SPJ a fait part à la directrice pédagogique des constatations qu'elle avait faites lors de ses visites de surveillance des 24 et 27 mars et du 11 juin, relevant en particulier que la stabilité souhaitée au sein du personnel d'encadrement n'était pas encore atteinte (sur un total de huit personnes, apprenties comprises, la moitié avait quitté l'institution en l'espace de quatre mois), que la réorganisation de l'espace réservé aux "trotteurs-moyens", destinée à mieux répondre aux besoins des enfants en fonction de leurs âges, n'avait pas été réalisée et qu'elle avait observé que les enfants n'avaient pas "un comportement ou des activités "ordinaires" dans les institutions d'accueil collectif de jour des enfants", mentionnant un certain nombre d'exemples concrets. Elle insistait également pour obtenir des plannings conformes à la réalité (et non des plannings corrigés après coup pour les rendre conformes au nombre de places autorisé).

Un rapport d'évaluation des horaires et de la composition de l'équipe éducative, du 25 août 2009, met en évidence certaines incohérences dans l'horaire de la directrice pédagogique qui comportait notamment des chevauchements dans ses activités à 2******** et à 3********. Les horaires ne réservaient pas au personnel un 10% de temps hors de la présence des enfants, et ne prévoyaient pas non plus un colloque régulier hors de la présence des enfants. En revanche, le personnel était considéré comme suffisant en nombre, mais la répartition des porteurs de titres de niveau tertiaire (minimum 2/3) et secondaire II (maximum 1/3) n'était pas respectée. La proportion de personnel auxiliaire excédait aussi les 20%.

A l'issue d'une visite impromptue du 10 septembre 2009, la conseillère éducative constatait que le personnel était suffisant au regard du nombre d'enfants, que les deux personnes en charge d'un groupe de neuf enfants âgés de 18 mois à l'âge d'entrer à l'école enfantine travaillaient dans l'institution depuis peu de temps et que les enfants n'avaient pas pu sortir l'après-midi, une personne ne pouvant encadrer cinq bébés et sortir. Elle notait par ailleurs que les changements promis dans l'aménagement de l'espace n'avaient pas eu lieu, hormis la suppression d'un parc. Peu avant le départ de la conseillère éducative, les enfants (neuf "trotteurs-grands") étaient installés devant la TV pour regarder un DVD.

Lors d'une visite impromptue le 6 octobre 2009 à 17h 15, la conseillère éducative constatait que sept enfants du groupe "trotteurs-grands" regardaient Oui-Oui à la télévision. Ils étaient encadrés par une personne en attente de reconnaissance de son titre étranger par l'OFFT et qui devait avant cela perfectionner ses connaissances en français. Trois bébés étaient sous la garde d'une titulaire du CFC d'assistante socio-éducative. Lorsque les parents venaient chercher leur enfant, une de ces deux personnes devait laisser tous les enfants à sa collègue pour aller ouvrir la porte. Le rapport de visite conclut en ces termes :

"Pour la seconde fois une visite impromptue permet de constater que les enfants sont contraints de regarder la TV, puisqu'ils n'ont pas d'autres activités possibles.

Pour la seconde fois, je constate que les enfants ne sont pas sortis alors que le temps était favorable.

J'ai observé des bébés pleurant sans cesse, visiblement perturbés, du personnel démuni, une organisation de l'espace inadéquate et des déplacements des adultes gênants pour les enfants. L'impression générale est celle d'une salle d'attente.

Les horaires ont dû être modifiés en raison de l'absence de M. KK.________, remplacé par Mme U.________, il est donc difficile de les analyser, cependant, je constate que deux fois, des personnes travaillent 9h30 d'affilée.

170% de personnel au bénéfice d'un titre tertiaire ou reconnu comme tel, 235% de personnel au bénéfice d'un titre secondaire II ou reconnu comme tel, 105% de personnel auxiliaire. "

Lors d’une visite de surveillance impromptue le 26 octobre 2009 à 17h 35, la conseillère éducative a constaté la présence de trois bébés encadrés par une éducatrice et de cinq "trotteurs-grands" en compagnie d'une apprentie. L'ambiance est décrite comme paisible, les enfants jouant tranquillement. Des étagères basses avaient été installées dans le fond des locaux, délimitant deux espaces distincts pour les plus grands. Rapportant un entretien avec Mme X.________, la conseillère éducative note que celle-ci n'est pas satisfaite du travail de la directrice et qu'elle regrette d'avoir ouvert l'institution de 3********, où il est très difficile de trouver du personnel stable et fiable.

Le rapport établi à la suite d'une visite impromptue du 15 décembre 2009 atteste d'une situation normale s'agissant de la prise en charge des enfants. En ce qui concerne le personnel, plusieurs mouvements sont annoncés. Une éducatrice diplômée quitte l'institution; il est prévu de la remplacer par une puéricultrice titulaire d'un diplôme français qui pourrait ne pas obtenir d'équivalence de l'OFFT. Une personne qui effectuait des remplacements depuis novembre allait quitter l'institution en février. Une éducatrice titulaire d'un diplôme français, en poste depuis le 1^er décembre attendait une éventuelle décision d'équivalence de l'OFFT. Une éducatrice engagée en juin 2009 avait quitté l'institution. Un éducateur, absent depuis plus de deux mois pour cause de maladie, devrait probablement être licencié.

VI. La décision attaquée

S.                               Informé que Mme A.________ avait donné sa démission pour le 31 octobre 2009, le SPJ a averti Mme X.________ que trois des quatre conditions auxquelles étaient soumises les autorisations d'exploiter du 3 avril 2009 n'étaient pas remplies et que les mesures requises à la suite de la mise en demeure n'avaient pas eu les effets escomptés, de sorte qu'il envisageait de retirer lesdites autorisations.

Mme X.________, par l'intermédiaire de son avocat, s'est déterminée le 2 novembre 2009. En substance, elle contestait une partie des manquements constatés, imputait les autres à la responsable pédagogique et annonçait avoir déjà entendu deux candidates pour la remplacer au début de l'année 2010.

Par décision du 20 novembre 2009, le chef du SPJ a retiré les autorisations d'exploiter les garderies Y.________ de 2******** et de 3********, ordonnant leur fermeture définitive avec effet au 31 mars 2010. Cette décision motivée par la démission de la directrice pédagogique, le non respect des conditions auxquelles étaient soumises les autorisations, ainsi que par les changements continuels de personnel au sein de l'équipe éducative.

T.                                Mme X.________ a recouru contre cette décision le 4 décembre 2009, concluant à son annulation, "respectivement" à sa réforme "en ce sens que les autorisations d'exploiter les deux garderies Y.________ sises à 3******** et à 2******** sont maintenues, les garderies ne devant pas fermer au 31 mars 2010." En bref, elle reproche à la décision attaquée de ne pas lui laisser un délai raisonnable pour remplacer la directrice pédagogique et elle conteste les manquements qui lui sont reprochés, lesquels reposeraient sur une constatation inexacte des faits.

Le SPJ n'a ni retiré par avance, ni sollicité ultérieurement la levée de l'effet suspensif que la loi attribue au recours.

De son côté, Mme X.________ a accompagné son recours d'une requête de mesures provisionnelles tendant à ce que "interdiction soit faite, sous commination de peine d'arrêts ou d'amende selon l'art. 292 CP, à toute personne travaillant au Service de protection de la jeunesse vaudois, de parler, ou de communiquer de quelque façon que ce soit, à propos de toute information concernant les garderies Y.________ propriété de Mme X.________, recourante, et plus particulièrement de la teneur du dossier ayant amené à la décision querellée, et du contenu de celle-ci". Par décision du 22 décembre 2009, le juge instructeur a admis partiellement la requête, faisant interdiction au SPJ de donner spontanément au personnel et à la clientèle des garderies des informations concernant la décision attaquée et à la procédure de recours, mais autorisant néanmoins le SPJ à renseigner les parents qui en font la demande sur l'existence de la décision attaquée et du recours dont elle fait l'objet, ainsi qu'à les informer sur les conditions d'encadrement de leur enfant pendant la procédure.

Le SPJ s'est déterminé sur le recours le 11 janvier 2010, concluant à son rejet et à la confirmation des décisions attaquées.

Le 25 mai 2010, le SPJ a produit les rapports de 7 visites de surveillance effectuées du 29 janvier au 7 mai 2010, tant à 2******** qu'à 3********. On en retient les éléments suivants :

-          Mme LL.________, entrée en fonction le 4 janvier 2010 comme directrice pédagogique à 50% a été licenciée après deux jours de travail et réengagée le lendemain. Elle reproche à Mme X.________ d'intervenir continuellement dans la vie de la garderie, autant auprès du personnel que des parents. Selon elle, "Mme X.________ stresse le personnel, elle crie et renvoie toute la responsabilité de la situation sur l'incompétence des éducatrices. Cette tension continuelle empêche l'équipe éducative d'être véritablement présente auprès des enfants." La conseillère éducative note qu'en raison de deux départs qui n'ont été que partiellement remplacés, "il manque encore un 50% de personnel encadrant formé" (rapport du 29 janvier 2010, 2********).

-          A 3********, la fonction de directrice pédagogique n'est pas occupée. Les informations recueillies sur le personnel ne permettent pas de s'assurer que les directives pour l'accueil de jour des enfants (cadre de référence et référentiels de compétences) sont satisfaites (rapport du 1^er février 2010, 3********).

-          D'après les éducatrices présentes "Mme X.________ passe tous les jours et essaie actuellement d'imposer des horaires différents de ceux spécifiés dans les contrats d'engagement." L'ambiance ne serait pas bonne du fait de l'exploitante (rapport du 18 février 2010, 2********).

-          Mme X.________ annonce avoir engagé une personne à 60% dont 30 devraient être consacrés à la direction pédagogique de la garderie de 3********. Elle se plaint à la conseillère éducative des difficultés qu'elle a rencontrées avec Mme LL.________, qui manquait d'expérience et refusait de travailler auprès des enfants (rapport du 15 mars 2010, 2********).

-          Le 27 avril 2010 à 11h 30, une seule éducatrice s'occupe de douze "trotteurs-grands". La lecture des horaires révèle qu'une partie du personnel effectue entre 9 et 11 heures par jour. Selon Mme X.________, c'est cette personne elle-même qui aurait demandé ces horaires. L'état du personnel ne correspond pas aux directives, personne n'est au bénéfice d'une formation de niveau tertiaire. Le personnel effectue des horaires trop longs (rapport du 27 avril 2010, 3********).

-          Nette amélioration au niveau de la conformité des locaux de 2********. L'état du personnel au 1^er mai 2010 fait défaut. La répartition du personnel encadrant entre tertiaire et secondaire n'est toujours pas respectée (rapport du 7 mai 2010, 2********).

La recourante a répliqué par un mémoire complémentaire du 25 juin 2010. Le SPJ a déposé des observations complémentaires le 10 novembre 2010, dont il résulte qu'à 3******** aucune directrice pédagogique n'a été en fonction depuis le début de l'année, alors qu'à 2********, deux directrices pédagogiques se sont succédé, Mme LL.________, du 1^er janvier au 12 février 2010 et Mme MM.________, à partir du 1^er avril 2010.

Le 31 mai 2011, le SPJ a déposé de nouvelles observations complémentaires, exposant en particulier que Mme MM.________, responsable pédagogique à 2********, avait donné sa démission pour la fin du mois de juillet 2011 et qu'à cette date, en raison d'autres démissions annoncées, ce n'était pas moins de quatre personnes qui devraient être remplacées dans cette structure. S'agissant de 3********, la personne engagée pour le poste de responsable pédagogique au début du mois de mars 2011 n'était restée que deux jours et, par ailleurs, la rotation du personnel perdurait. Des nouveaux rapports de visite produits, on retient les éléments suivants :

-          Le nombre d'enfants accueillis simultanément dans le groupe "trotteurs-grands" dépasse d'une unité le nombre de places autorisé. Le personnel travaille jusqu'à onze heures d'affilée. Il n'y a pas de direction pédagogique (rapport du 1^er juillet 2010, 3********).

-          La proportion du personnel au bénéfice d'une formation de niveau tertiaire par rapport au personnel de niveau secondaire II n'est pas conforme aux directives (rapport du 7 juillet 2010, 2********).

-          Le personnel est en nombre suffisant en regard du nombre d'enfants présents, mais personne n'est au bénéfice d'une formation tertiaire. Le personnel travaille trop longtemps et il n'y a pas de responsable pédagogique (rapport du 16 septembre 2010, 3********).

-          La répartition du personnel entre porteurs de titres tertiaire et secondaire II n'est pas conforme aux directives. La directrice pédagogique s'inquiète de ce que des inscriptions ont été prises par l'exploitante au-delà de ce que permet l'effectif actuel du personnel. Elle ignore que le nombre d'enfants pouvant être accueillis dans le groupe "trotteurs-grands" est de quatorze et non dix-sept (rapport du 23 septembre 2010, 2********).

-          Il n'y a pas de responsable pédagogique, ni de personne diplômée de niveau tertiaire. Deux des trois personnes récemment engagées n'ont pas de titre dans le domaine de l'enfance, la troisième n'a pas encore obtenu le bachelor. Quinze enfants sont prévus dans le groupe "trotteurs-grands", alors que l'autorisation révoquée en autorisait quatorze (rapport du 26 octobre 2010, 3********);

-          Toujours à 3********, de nouvelles collaboratrices ont été engagées, mais la proportion entre personnel auxiliaire, de niveau secondaire II et de niveau tertiaire n'est toujours pas respectée. Le nombre d'enfants du groupe "trotteurs-grands" dépasse de trois le nombre maximum fixé par la dernière autorisation. Le mardi, l'encadrement éducatif des enfants n'est pas suffisant (deux personnes au lieu de trois pour dix-sept enfants à midi et seize l'après-midi, dont neuf "trotteurs"). Pour le groupe des "bébés", le temps de présence d'une personne dépasse 8h 30 par jour tous les jours de la semaine (rapport du 18 janvier 2011, 3********):

-          Des efforts d'aménagement ont été faits à 2********. Cependant les bébés sont très à l'étroit, il semble que le problème de leur nouvelle salle de sieste, en relation avec l'humidité, ne soit pas résolu. Les plus grands sont entassés pour la sieste dans deux petites salles. Les éducatrices disent craindre le jour où ils seront tous présents. Elles doivent vider les pièces de leur mobilier pour y installer les matelas (rapport du 28 mars 2011, 2********).

U.                               Le tribunal a tenu audience les 15 et 30 juin 2011, à Lausanne, en présence de la recourante et de son avocat. Le Service de protection de la jeunesse était représenté par le chef de l'Office de surveillance des structures d'accueil de mineurs, une chargée d'évaluation des milieux d'accueil et une juriste. Le tribunal a procédé à l'audition de huit témoins. A l'issue de leurs plaidoiries, les parties ont confirmé leurs conclusions. Le tribunal a délibéré et arrêté le dispositif de son arrêt à huis clos.

Considérant en droit

1.                                Selon l'art. 316 al. 1 CC, le placement d'enfants auprès de parents nourriciers est soumis à l'autorisation et à la surveillance de l'autorité tutélaire ou d'un autre office du domicile des parents nourriciers, désignés par le droit cantonal.

En application de cette disposition, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance du 19 octobre 1977 réglant le placement d'enfants à des fins d'entretien et en vue d'adoption (OPEE; RS 211.222.338). Aux termes de l'art. 13 al. 1 let. b OPEE, sont soumises à autorisation officielle les institutions qui s'occupent d'accueillir plusieurs enfants de moins de 12 ans, placés régulièrement à la journée (crèches, garderies et autres établissements analogues). L'art. 15 al. 1 OPEE énonce les conditions dont dépend l'autorisation en ces termes :

"L’autorisation ne peut être délivrée que:

a. si les conditions propres à favoriser le développement physique et mental

     des enfants semblent assurées;

b. si les qualités personnelles, l’état de santé, les aptitudes éducatives et la formation

     du directeur de l’établissement et de ses collaborateurs leur permettent

     d’assumer leur tâche et si l’effectif du personnel est suffisant par rapport

     au nombre des pensionnaires;

c. si les pensionnaires bénéficient d’une alimentation saine et variée et sont

     sous surveillance médicale,

d. si les installations satisfont aux exigences de l’hygiène et de la protection

     contre l’incendie;

e. si l’établissement a une base économique sûre;

f.   si les pensionnaires sont assurés convenablement contre la maladie et les accidents ainsi qu’en matière de responsabilité civile."

Cette réglementation pose des exigences minimales. Les cantons peuvent, aux fins d'assurer la protection des mineurs vivant en dehors de leur foyer, édicter des dispositions allant au-delà de celles de l'ordonnance fédérale (art. 3 al. 1 OPEE).

2.                                Dans le Canton de Vaud, la loi du 20 juin 2006 sur l'accueil de jour des enfants (LAJE; RSV 211.22) et son règlement d'application du 13 décembre 2006 (RLAJE; RSV 211.22.1) appliquent et complètent la réglementation fédérale. Ils régissent notamment l'accueil collectif préscolaire, soit l'accueil régulier dans la journée, dans une institution, de plusieurs enfants n'ayant pas atteint l'âge de la scolarité obligatoire (art. 2 et 3 LAJE). Le Département de la formation, de la jeunesse et de la culture (DFJC), par l'intermédiaire de son Service de protection de la jeunesse (SPJ), est l'autorité compétente en la matière (art. 6 LAJE; art. 6 du règlement du 1^er juillet 2007 sur les départements de l'administration [RSV 172.215.1]; art. 2 de l'arrêté du 1^er juillet 2007 sur la composition des départements et les noms des services de l'administration [RSV 172.215.1.1]). Le SPJ fixe les titres, attestations et autres conditions pour l'octroi et le maintien de l'autorisation dans des référentiels de compétences et des cadres de référence (art. 7 LAJE), il octroie les autorisations pour les institutions d'accueil collectif de jour préscolaire et parascolaire (art. 9 LAJE) et il surveille l'activité de ces institutions (art. 12 al. 1 LAJE).

Avant l'entrée en vigueur de la LAJE, le SPJ avait élaboré sous le titre "Cadre de référence pour les lieux d'accueil collectif de jour de la petite enfance" des directives détaillant les exigences requises pour l'octroi de l'autorisation prévu à l'art. 15 al. 1 OPEE. Dans leur version mise à jour en septembre 1998, applicable lors de la délivrance de l'autorisation initiale pour la garderie "Y.________" de 2********, ces directives fixaient comme "normes" pour la direction ou le ou la responsable pédagogique de l'institution des "qualifications pédagogiques ou sociales" et une "expérience professionnelle de trois ans dans le domaine de la petite enfance ou dans le domaine social pour les UAPE" (Unité d'Accueil pour Ecoliers). Le SPJ a considéré que ces exigences étaient réunies en la personne de la recourante quand bien même le curriculum vitae de cette dernière ne révèle aucune qualification pédagogique ni expérience professionnelle dans le domaine de la petite enfance.

En application de l'art. 7 LAJE, le SPJ a édicté le 10 novembre 2006 de nouvelles directives pour l'accueil de jour des enfants, dont la version actuelle révisée est entrée en vigueur le 1^er septembre 2010. Elles comprennent un "Cadre de référence pour l'accueil collectif de jour préscolaire, y compris l'accueil d'urgence" (CdR), ainsi que des "Référentiels de compétences" (RdC) définissant les titres, expériences et compétences professionnelles exigés de la directrice d'un accueil collectif de jour préscolaire (ou de la responsable pédagogique d'une telle institution), ainsi que les titres et qualifications requis du personnel éducatif d'encadrement.

Les autorisations d'exploiter dont le retrait (ou la caducité) fait l'objet du présent recours ont été délivrées le 3 avril 2009. C'est dès lors en fonction des directives dans leur teneur en vigueur à partir du 1^er février 2008 qu'il y a lieu d'en contrôler le respect.

3.                                La directrice ou la responsable chargée de la direction pédagogique doit être titulaire d'un des diplômes tertiaires requis pour le personnel éducatif d'encadrement ou d'un CFC d'assistant socio-éducatif "selon des conditions qui seront précisées ultérieurement en fonction des formations complémentaires qui seront mises en œuvre dans le cadre de la législation fédérale en matière de formation professionnelle pour le domaine concerné" (RdC pour la directrice ou la responsable pédagogique, ch. 1.1), sous réserve d'exceptions qui n'entrent pas en considération ici. Elle doit en outre être au bénéfice d'une expérience professionnelle éducative dans le domaine de l'enfance d'au moins quatre ans après l'obtention du titre (ibid.).

Le CdR comporte toutefois la disposition transitoire suivante :

"Les autorisations délivrées à un exploitant et à une directrice avant l'entrée en vigueur de la LAJE demeurent valables jusqu'à l'échéance figurant sur l'autorisation. Par contre, toute demande de modification d'une telle autorisation est soumise à la nouvelle législation, y compris les présentes directives." (CdR, version en vigueur depuis le 01.09.2010, ch. 4)

"L'habilitation à diriger un lieu d'accueil collectif de jour, délivrée à une personne par le SPJ avant l'entrée en vigueur de la LAJE, reste valable pour diriger le lieu d'accueil dont elle est déjà la directrice. Cette disposition particulière s'applique aussi si la personne habilitée est appelée à prendre la direction d'une autre institution du même type." (RdC, version 01.09.2010, ch. 3.1).

A l'entrée en vigueur de la LAJE, le 1^er décembre 2006, la recourante pouvait donc se prévaloir de la situation acquise sur la base de l'autorisation d'exploiter et de diriger la garderie de 2********, délivrée le 19 novembre 2004 et prolongée la dernière fois le 10 octobre 2006 jusqu'au 1^er octobre 2011. Toutefois, les droits conférés par cette autorisation ont été limités par la décision rendue au terme de l'enquête, le 10 octobre 2008, qui imposait à la recourante de désigner une responsable pédagogique pour chacune de ses institutions et de n'exercer que la fonction d'exploitante. Par ailleurs, les nouvelles autorisations délivrées le 3 avril 2009 pour chacune des garderies "Y.________", qui annulent et remplacent les précédentes, n'ont pas été contestées. Elles ont été délivrées à la recourante à titre d'exploitante seulement, conformément aux directives en vigueur à partir du 1^er février 2008.

La recourante ne satisfait pas aux exigences du CdR pour la direction pédagogique, et c'est dès lors à juste titre, indépendamment du résultat de l'enquête menée en 2008, que les autorisations du 3 avril 2009 imposent au sein des deux garderies "Y.________" la présence régulière d'une directrice pédagogique, à un taux d'activité "d'au moins 30% hors taux d'encadrement des enfants" (ch. 1.1 CdR).

4.                                a) Engagée à partir du 1^er mars 2009 en tant que directrice pédagogique à 60% (30% pour chacune des garderies), Mme A.________ a quitté cette fonction (qu'elle exerçait à côté d'un autre engagement à 60% dans une institution de 4********) le 31 octobre 2009. A 2********, elle a été remplacée du 5 janvier au 22 février 2010, par Mme LL.________, employée à 50%, puis par Mme MM.________, employée à 60% du 1^er avril 2010 au 31 juillet 2011.

A 3********, le poste de directrice pédagogique n'a pas été repourvu. Une personne engagée à 50% pour le 15 janvier 2010 n'est pas entrée en fonction. Une troisième personne, engagée à ce poste début mars 2011, n'est restée que deux jours avant de donner sa démission.

Il s'ensuit que, si la direction pédagogique de la garderie de 2******** a pu être assurée après le 31 octobre 2009, sous réserve de quelques mois de vacance, tel n'a pas été le cas à 3********.

b) Les autorisations délivrées le 3 avril 2009 exigeaient non seulement la mise en place d'une direction pédagogique pour les deux institutions, mais encore que les tâches et responsabilités de la directrice pédagogique et celles de la directrice administrative soient clarifiées. Cette condition, qui impliquait que la recourante exerce uniquement la fonction d'exploitante et s'abstienne de toute intervention dans l'encadrement des enfants et des équipes (cf. mise en demeure du 10 octobre 2008) n'a pas été respectée. Contrairement à ce qu'elle prétend, la recourante n'a pas entièrement délégué à sa nouvelle directrice les domaines touchant les enfants, les parents et le personnel. Plusieurs témoignages concordent à cet égard. Mme A.________, directrice pédagogique de mars à octobre 2009, a déclaré que la recourante ne lui laissait pas la liberté nécessaire pour accomplir sa tâche, que ce qui était discuté avec elle et avait été mis en place était souvent remis en question, que la recourante intervenait dans la direction pédagogique, s'adressait au personnel, consultait les horaires et contrôlait tout ce qui se faisait, intervenant de surcroît auprès du personnel en présence des enfants. Mme LL.________, directrice pédagogique de janvier à février 2010, a reproché à la recourante d'intervenir tout le temps dans son cahier des charges, par exemple en prenant des rendez-vous avec les parents sans lui en parler, alors que cela faisait partie de ses responsabilités. Mme FF.________, engagée comme stagiaire en mars 2007 et apprentie assistante socio-éducative d'août 2007 à mai 2009, était dans l'institution lorsque Mme A.________ en a pris la direction pédagogique; selon elle, on ne voyait pas trop la différence des rôles entre Mme A.________ et la recourante; bien que cette dernière ait nommé une responsable, elle continuait à diriger la garderie. Pour Mme MM.________, directrice pédagogique à 2******** depuis le 1^er avril 2010 et qui était encore en fonction lors de son audition, la ligne de partage entre ses tâches et celles de la recourante était mal définie. Il est arrivé que la recourante interfère dans des décisions qui avaient été prises en accord avec l'équipe et il a fallu plusieurs fois que la directrice lui demande de passer par elle dans les relations avec le personnel.

5.                                Pour le personnel d'encadrement d'un accueil collectif de jour préscolaire, le référentiel de compétences distingue le personnel professionnel, divisé entre diplômés du tertiaire (école supérieure, haute école spécialisée ou titre équivalent) et les diplômés du secondaire II (CFC d'assistant socio-éducatif, titre équivalent ou formation en cours d'emploi dans une HES ou une ES dès la deuxième année), et le personnel auxiliaire (qui doit également répondre à certains critères de qualification). Le CdR fixe quant à lui le nombre de personnes nécessaires à l'encadrement éducatif en fonction de la classe d'âge et du nombre d'enfants, soit une personne pour cinq enfants présents de la naissance jusqu'à l'âge de 18 ou 24 mois, une personne pour sept enfants présents âgés de 18 ou 24 mois à 30 ou 36 mois et une personne pour dix enfants âgés de 30 ou 36 mois jusqu'à l'âge d'entrer au cycle initial. La proportion de personnel auxiliaire ne doit pas excéder 20% et, parmi le personnel professionnel, les deux tiers au minimum doivent être au bénéfice d'une formation tertiaire. Ces proportions doivent se retrouver en principe pour chaque tranche d'âge.

De très nombreux rapports de visites de surveillance attestent que ces prescriptions ont été régulièrement enfreintes dans les garderies "Y.________", que ce soit avant ou après le prononcé de la décision attaquée. La recourante cherche en vain à faire porter la responsabilité de cette situation, ou d'autres manquements qui lui sont reprochés par le SPJ, à la responsable pédagogique, Mme A.________. D'une part il lui incombait, en tant qu'exploitante, de s'assurer que cette dernière s'acquittait de ses tâches dans le respect des directives et en avait les moyens. D'autre part, la situation ne s'est pas améliorée après le départ de Mme A.________, ni à 3********, où elle n'a pas été remplacée, ni à 2********, où de nouvelles responsables pédagogiques ont été engagées.

6.                                Parmi les autres éléments négatifs mis en évidence par l’enquête, figurent de fréquents changements de personnel. La décision attaquée retient que, à 2********, sur une équipe de cinq encadrants, douze personnes différentes ont été engagées depuis le mois de mars 2009 et seules deux étaient encore présentes en novembre ; à 3********, depuis mars 2009, sur sept personnes encadrantes, seules deux étaient encore présentes. La recourante conteste ces chiffres, affirmant qu’à 2******** l’équipe encadrante était composée de six personnes, dont trois étaient encore en fonction au mois de décembre 2009, depuis le mois de mars de la même année. A 3********, l’équipe aurait été composée de cinq personnes et aurait respecté "les normes instituant un ratio entre le nombre des enfants accueillis et celui du personnel en charge".

On observera tout d’abord que le SPJ et la recourante ne se réfèrent pas aux mêmes périodes. Le premier fait état du personnel en fonction en mars 2009 et il se fonde sur les données fournies par la recourante elle-même (état du personnel en date du 13 mars 2009). La recourante parle de "l’équipe encadrante actuelle", soit au moment du dépôt du recours, le 4 décembre 2009. L’état du personnel au 13 mars 2009 mentionne bien, pour 2********, trois éducatrices (pour 2,2 postes équivalents temps  plein [ETP]) et deux auxiliaires à plein temps. Il omet, semble-t-il, une apprentie et révèle que la proportion maximum d’auxiliaires (20 %) est largement dépassée. Par ailleurs la liste des salaires déclarés à la Caisse AVS démontre que sur ces cinq (ou six) personnes en fonction le 30 mars 2009, trois avaient quitté l’institution en cours d’année après cinq à sept mois d’activité. Les changements de personnel se sont poursuivis en 2010, où trois personnes seulement ont été en fonction durant toute l’année ; six personnes ont été engagées, dont trois ont quitté l’institution après deux à trois mois d’activité. A 3********, l’état du personnel au 13 mars 2009 mentionne deux éducatrices à plein temps et quatre auxiliaires (pour un total de 3,35 ETP). Sur ces six personnes, cinq ont quitté l’institution en cours ou à la fin de l’année; et là encore, la proportion de personnel auxiliaire est très supérieure aux directives. Six personnes nouvelles ont été engagées en 2009, cinq ont quitté l’institution après moins d'une année (sans compter la directrice pédagogique). En 2010, seules trois personnes ont été en fonction tout au long de l’année. Six ont été engagées et trois ont quitté l’institution. Le constat d’une trop grande instabilité de l’équipe éducative apparaît ainsi fondé.

A cela s’ajoute que plusieurs témoignages convergent pour dire que cette instabilité est liée à la personnalité et au style de direction de la recourante: "J’ai engagé du personnel formé, mais ces personnes ne sont pas restées. Cela dénote un dysfonctionnement important. Si les conditions de travail avaient été acceptables, ces personnes seraient restées. Il était hors de ma compétence de créer un cadre de travail sain" (A.________, responsable pédagogique de mars à octobre 2009). "Pendant la période de mon travail à la garderie, la recourante est constamment intervenue dans mon cahier des charges. Le climat de travail était insupportable. Les éducatrices passaient leur temps à pleurer. Il était impossible de travailler dans ces conditions. Au lieu de s’occuper des enfants, les éducatrices discutaient entre elles de ce qu’elles avaient vécu. Elles étaient constamment préoccupées par leurs relations très conflictuelles avec la recourante" (LL.________, directrice pédagogique à 2******** en janvier et février 2010). "Mon engagement a été très bref car je ne me suis pas senti bien sur ce lieu de travail. Cela ne m’a pas du tout plu ni convenu. L’ambiance de travail ne m’allait pas, ni le personnel. J’avais de bonnes relations avec la recourante et son mari, mais l’équipe éducative était changeante. Quand M. ou Mme X.________ n’était pas là, l’équipe était agréable. En présence de M. ou Mme X.________, l’équipe était stressée; il y avait un climat de tension. Il y avait vraiment deux clans (le personnel éducatif et la direction), ce qui me mettait dans une situation désagréable. Les personnes de l’équipe m’ont raconté ce qu’elles vivaient, avec la recourante particulièrement. Elles me racontaient qu’elles étaient stressées, malmenées" (V.________, éducatrice de la petite enfance employée durant 7 jours en juillet 2008 à 3********). "Ces six derniers mois, les rapports de travail sont devenus de plus en plus médiocres. Il y a eu plusieurs crises au sein du personnel. Certaines personnes ont démissionné, d’autres ont été licenciées. Une de mes collègues m’a dit qu’elle avait démissionné car elle avait eu une altercation avec la recourante, qui l’aurait saisie par le bras. Une autre éducatrice a été licenciée ; je n’en connais pas le motif mais il semble que c’est en raison d’une mésentente avec la recourante" (MM.________, responsable pédagogique à 2******** d’avril 2010 à juillet 2011).

Deux témoignages toutefois décrivent une situation différente : "Le climat de travail est sain, joyeux et dynamique. Il y a une bonne entente au sein de l’équipe éducative, des bonnes relations avec les enfants, les parents et la recourante (…) En une année et demie, je n’ai pas observé une grande rotation de personnel au sein de l’équipe (…) Les horaires de travail sont corrects. Je travaille au maximum neuf heures par jour" (NN.________, éducatrice à 3******** depuis le 1^er janvier 2010). "Le climat de travail est très bon; je n’ai jamais eu de problème et mes collègues non plus. Les horaires de travail sont normaux. Il y a eu des périodes où nous avons fait plus d’heures, mais c’était à notre demande, sur un court terme, pour pallier un manque temporaire de personnel. Nous faisions des journées de 7h 30 à 18h 30, avec des pauses. Mais c’était pendant une période limitée, en été" (OO.________, éducatrice à 3******** depuis le 1^er novembre 2008).

A propos de ces témoignages, on observe que, d’après les déclarations de salaire à la caisse AVS, en 2010 trois personnes ont quitté la garderie de 3******** et quatre autres ont été engagées; le personnel fixe dont fait état le dernier témoignage se résume à trois personnes. Quant aux horaires de travail dépassant 8h 30 par jour, le constat en a été établi à plusieurs reprises tout au long de l’année (v. rapports de visite des 27 avril 2010, 16 septembre 2010 et 18 janvier 2011). Mme MM.________ a par ailleurs indiqué dans sa déposition qu’une des raisons pour lesquelles elle avait renoncé à assurer la direction pédagogique de 3******** est qu’elle envisageait de modifier les horaires pour les réduire aux normes du SPJ et qu’elle se serait heurtée à une forte résistance de l’équipe en place.

Le tribunal a ainsi la conviction que le reproche fait à la recourante de ne pas être capable d’engager et de conserver à son service une équipe d’éducateurs suffisamment stable et qualifiée, est fondé. A l’instar du SPJ, il considère que les changements fréquents de personnel au sein des garderies représentent un facteur de risque pour la maturation psychique et la sécurité affective des jeunes enfants qu’elles accueillent. En l’absence de stabilité et de cohérence dans son quotidien et son entourage, l’enfant ne peut intégrer des repères qui l’aident à se situer, à prendre confiance, à s’épanouir et à se structurer. Un mauvais climat de travail ne peut qu’avoir des conséquences négatives sur la prise en charge des enfants. Il s’ensuit que les conditions propres à favoriser le développement physique et mental des enfants accueillis dans les garderies exploitées par la recourante ne sont pas assurées (cf. art. 15 al. 1 let. a OPEE).

7.                                La recourante se plaint d’être victime d’une inégalité de traitement de la part du SPJ. Selon elle, le roulement du personnel et son manque de qualifications seraient tout aussi importants dans bon nombre de garderies du canton, y compris celles que gèrent les collectivités publiques. Cette situation serait due au manque notoire, sur le marché de l’emploi, de personnel répondant aux exigences de qualification posées par les directives. Pour étayer cette thèse, la recourante a requis la production par le SPJ de tous documents, rapports, statistiques, audits, lettres, etc. propres à établir le taux de roulement et le taux de qualification du personnel dans l’ensemble des garderies du Canton de Vaud, ainsi que "la pénurie de personnel qualifié qui sévit actuellement dans le Canton de Vaud". Le SPJ a déclaré ne pas être en mesure de donner suite à ces réquisitions, exposant qu’il effectuait sa mission de contrôle des structures d’accueil par le biais de ses collaboratrices chargées d’évaluation, mais qu’il ne relevait pas de sa mission d’établir les statistiques ou documents requis par la recourante. A l’audience du 15 juin 2011, le chef de l’Office de surveillance des structures d’accueil a précisé que le SPJ disposait de données concernant les autres garderies, et que celles-ci faisaient l'objet de visites de contrôle. S’agissant du roulement du personnel, le SPJ disposait de chiffres, mais ceux-ci n’étaient pas organisés de manière scientifique, de sorte qu’on ne pouvait les exploiter directement. Il a également indiqué qu’il était arrivé que des garderies soient fermées parce que les équipes qui les composaient n’étaient pas stables, mais que la situation des garderies de la recourante était malgré cela extraordinaire en raison de l’instabilité de l’équipe et parce que les deux institutions étaient dépourvues de direction pédagogique.

Le tribunal n’a aucune raison de douter que le SPJ ne dispose pas de données organisées de manière méthodique qui permettraient de comparer la situation des garderies de la recourante avec celles d’autres institutions du canton, du point de vue de la rotation du personnel et de son degré de qualification. Rien ne laisse à penser que l’enquête minutieuse et la surveillance étroite dans les garderies "Y.________" auraient une autre origine que les dysfonctionnements qui y ont été effectivement décelés. Quoi qu’il en soit, même s’il devait apparaître que d’autres institutions ont connu des dysfonctionnements comparables sans être sanctionnées, cela ne constituerait pas un motif de laisser exploiter celle de la recourante au mépris des exigences de la loi. On ne saurait renoncer dans un cas d’espèce à des mesures nécessaires à la protection des enfants sous prétexte que cette dernière pourrait ne pas être assurée de manière égale dans tous les établissements. L’administré ne peut généralement pas se prétendre victime d’une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu’elle l’aurait été faussement, voire pas du tout, dans d’autres cas (ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392 et les réf. cit). Le citoyen ne peut prétendre à l’égalité dans l’illégalité que si l’autorité n’a pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas dans un ou quelques cas isolés (ATF 132 II 485 consid. 8.6 p. 510; 127 I 1 consid. 3a p. 2; 126 V 390 consid. 6a p. 392 et les arrêts cités) et s’il y a lieu de prévoir que l’administration persévèrera dans l’inobservation de la loi (ATF 127 I 1 consid. 3a p. 2 s. ; 125 II 152 consid. 5 p. 166 ; 122 II 446 consid. 4a p. 451 s. et les arrêts cités). Rien ne laisse penser que ces conditions seraient réalisées en l’espèce.

8.                                La recourante a requis l’audition de plusieurs témoins, dont quatre parents d’enfants placés dans ses garderies. Le tribunal a renoncé à entendre ces parents. Il a tenu pour acquis que ceux-ci, à l’instar de la quasi-totalité des parents entendus dans le cadre de l’enquête, se déclareraient satisfaits ou très satisfaits des conditions d’accueil de leurs enfants et que, d’autre part, ces témoins n’étaient pas propres à établir la qualité effective de la prise en charge et de l’encadrement des enfants, n’étant pas présent durant la journée dans les garderies et n’y ayant pas accès, à l’arrivée ou au départ, au-delà des portes du vestiaire.

9.                                Sous le titre "Retrait de l’autorisation" l’art. 20 OPEE dispose ce qui suit:

"¹ Lorsqu’il est impossible de corriger certains défauts, même après avoir chargé des personnes expérimentées de donner des conseils ou d’intervenir, l’autorité met le directeur de l’établissement en demeure de prendre sans retard les mesures nécessaires pour remédier aux manques constatés; elle en informe l’organisme avant la charge de l’institution.

² L’autorité peut soumettre l’établissement à une surveillance spéciale et arrêter à cet effet des prescriptions particulières.

³ Si ces mesures n’ont pas d’effet ou apparaissent d’emblée insuffisantes, l’autorité retire l’autorisation, prend en temps utile les dispositions nécessaires pour la fermeture de l’établissement et, s’il le faut, aide ceux qui ont ordonné le placement ou y ont procédé à placer ailleurs les mineurs; lorsqu’il y a péril en la demeure, elle ordonne la fermeture immédiate de l’établissement."

En l’occurrence, les dysfonctionnements mis en évidence par l’enquête ont donné lieu à la mise en demeure du 10 octobre 2008, puis à de nouvelles autorisations d’exploiter subordonnées à des conditions précises. Ces conditions n’ayant pas été respectées, le SPJ était fondé à retirer lesdites autorisations. On aurait pu s’attendre à ce que la recourante mette à profit la durée de la procédure de recours pour remédier aux manquements qui lui étaient reprochés. Il n’en a rien été. Elle a au contraire confirmé son incapacité à constituer et conserver une direction pédagogique et une équipe d’éducateurs qualifiés répondant aux exigences de la législation. Dès lors, aucune autre mesure moins contraignante que le retrait pur et simple des autorisations d’exploiter ne peut être envisagée. La décision attaquée doit être confirmée.

Compte tenu de l’impact de cette décision sur le personnel des garderies et de la nécessité de permettre aux parents de trouver, avec l’aide du SPJ, d’autres solutions d’accueil pour leurs enfants, il convient cependant de laisser à la recourante un délai suffisant pour mettre fin à l’activité de ses garderies.

10.                            Conformément aux art. 49 et 55 LPA-VD, et à l’art. 4 du tarif du 11 décembre 2007 sur les frais judiciaires en matière de droit administratif et public (TFJAP; RSV 173.36.5.1), un émolument de justice sera mis à la charge de la recourante déboutée, qui n’a pas droit à des dépens.

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du 23 novembre 2009 retirant à X.________ les autorisations d’exploiter les garderies "Y.________" de 2******** et de 3******** est confirmée.

III.                                Un nouveau délai au 30 avril 2012 est imparti à X.________ pour fermer ces institutions.

IV.                              L'émolument et les frais, arrêtés globalement à 3'500 (trois mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de X.________.

V.                                Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 13 janvier 2012

 

 

Le président :                                                                                            Le greffier:

                                                                                                                     

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de la justice.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.