TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 14 octobre 2010
Composition	Mme Danièle Revey, présidente; Mme Aleksandra Favrod et M. Robert Zimmermann, juges; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.

 

Recourante

AX.________, à 1********, représentée par Me Benoît SANSONNENS, avocat à Fribourg,

  

autorité intimée

Association Régionale d'Action Sociale Broye-Vully (ARAS Broye-Vully), Structure de coordination de l'accueil familial de jour pour la région Broye-Vully,

  

autorité concernée

Service de protection de la jeunesse (SPJ)

  

 

Objet	Divers
	Recours AX.________ c/ décision du 15 janvier 2010 de l'Association Régionale d'Action Sociale Broye-Vully (ARAS Broye-Vully), Structure de coordination de l'accueil familial de jour pour la région Broye-Vully, lui retirant son autorisation provisoire d'accueil d'enfants à la journée

 

Vu les faits suivants

A.                                AX.________, née le ********, domiciliée à 1********, a requis le 15 janvier 2008 une autorisation de pratiquer l'accueil familial de jour des enfants, autrement dit de devenir une accueillante en milieu familial (AMF), à savoir une maman de jour.

L'intéressée a achevé un apprentissage. Célibataire, elle est mère d'un enfant, BX.________, né le ********, qu'elle élève seule. Elle perçoit le revenu d'insertion.

B.                               La demande de AX.________ a été recueillie par Y.________, l'une des coordinatrices de la "structure de coordination de l'accueil familial de jour pour la région Broye-Vully" (ci-après: le réseau).

L'enquête socio-éducative nécessaire à l'octroi de l'autorisation provisoire, à mener selon la loi par une coordinatrice du réseau, a toutefois été confiée à l'une des conseillères éducatives du Service de protection de la jeunesse (ci-après: SPJ), Z.________. En effet, selon le rapport ultérieur de l'enquête en cause, établi le 22 mai 2008 (ci-après: rapport d'enquête initiale), Y.________ "connaît Mme AX.________ en tant qu'infirmière petite enfance et ne peut avoir un avis objectif sur cette famille". De même, à teneur du rapport encore postérieur de fin d'autorisation provisoire rédigé les 16 et 23 novembre 2009 (cf. let. I infra; ci-après: rapport d'enquête finale), Y.________ "a la particularité d'avoir accompagné Mme AX.________, à la naissance de son fils BX.________, en qualité d'infirmière de la petite enfance, au CMS de 1********"; c'est pourquoi, "dans un souci de neutralité, afin que l'enquête puisse se faire en toute objectivité, Y.________ s'est adressée au SPJ pour mener l'enquête."

Le rapport d'enquête initiale ainsi rédigé le 22 août 2008 par Z.________ préavisait favorablement l’octroi d’une autorisation provisoire.

C.                               Le 4 juin 2008, une autorisation provisoire d'accueillir un enfant de 2 ½ ans à 12 ans a été délivrée par le réseau à AX.________ pour une durée de dix-huit mois, soit du 1^er juin 2008 au 30 novembre 2009.

AX.________ a accueilli en qualité de maman de jour, dès juillet 2008, une enfant prénommée A.________, née en décembre 2001. Dans une lettre du 5 mai 2009 accompagnée d’un certificat médical du 4 mai 2009, la mère d'A.________ s’est plainte de la manière dont AX.________ exerçait, selon cette mère, son activité et a demandé au réseau de mettre immédiatement fin au placement de son enfant chez AX.________.

Par lettre du 6 mai 2009, AX.________ est intervenue auprès du réseau, contestant les faits reprochés. Après avoir rencontré AX.________ le 11 mai 2009, le réseau lui a écrit le 12 mai 2009, par B.________, qu'aucune des plaintes formulées par la mère d'A.________ ne représentait, à son sens, une faute grave justifiant une interruption du placement avec effet immédiat. Il mettait toutefois l’accent sur la qualité des échanges que l’accueillante pouvait avoir avec les parents placeurs.

D.                               C'est le lieu de préciser que, le 1^er janvier 2009, la Commune de 1******** a adhéré à l'Association du Réseau d'Accueil de Jour Broye-Vully (ARAJ Broye-Vully). A la suite de la mise sur pied de ce réseau, les trois réseaux existants dans la région ont été regroupés en une seule structure de coordination de l'accueil familial de jour, gérée par une association de communes, à savoir l'Association Régionale d'Action Sociale Broye-Vully (ARAS Broye-Vully), sous la responsabilité de B.________. L'ARAS Broye-Vully, disposant la personnalité morale de droit public, est l'employeur des accueillantes en milieu familial.

E.                               Le 5 juin 2009, le réseau a effectué une visite annuelle "programmée" auprès de AX.________ et a établi un rapport, non signé par son auteur (qui s'est avéré être Y.________).

Lors d'un entretien téléphonique du 10 juin 2009, AX.________ a décliné la proposition faite la veille d'effectuer un stage en crèche en vue d'acquérir des "outils de perfectionnement" (cf. note de message téléphonique figurant au dossier).

Le 30 juin 2009, C.________, autre coordinatrice du réseau, a adressé à Y.________ un courriel relatif aux relations entretenues par AX.________ avec le Centre social régional.

F.                                AX.________ a suivi en 2009 le cours de préparation à l'activité d'accueillante en milieu familial et obtenu l'attestation correspondante, le 2 septembre 2009.

Le 9 juillet 2009, AX.________ a signé le contrat de travail de droit privé la liant à l'ARAS Broye-Vully. L'art. 2 du contrat subordonne celui-ci à l'existence et à la validité d'une autorisation officielle d'accueil en milieu familial.

G.                               Le 1^er septembre 2009, Y.________ a écrit à B.________ un courriel traitant de l’octroi d’une autorisation à AX.________ pour la garde de trois enfants.

Le 9 septembre 2009, l'ARAS Broye-Vully, sous la signature du président du Comité de direction D.________ et du responsable de la structure de coordination de l'accueil familial de jour B.________, a dès lors émis une nouvelle autorisation provisoire d'accueil familial de jour, valable du 1^er septembre 2009 au 30 août 2010, autorisant AX.________ à recevoir simultanément trois enfants de 2 ½ à 12 ans.

Au bénéfice de l'autorisation précitée, AX.________ a ainsi accueilli à son domicile dès le 1^er septembre 2009 des jumelles, nées en octobre 2003, pour une durée prévue de quatre mois. Ce placement sera interrompu avec effet au 20 novembre 2009 par la mère des jumelles qui en a informé directement AX.________ le 10 novembre 2009. Selon les indications de AX.________ adressées au réseau le 13 novembre 2009, la mère des enfants aurait fait état de raisons financières.

H.                               Entre-temps, le réseau a informé l'intéressée le 9 octobre 2009 que les coordinatrices C.________ et Y.________ se rendraient à son domicile le 30 octobre 2009, afin de "faire le point de situation sur votre activité d'accueillante en milieu familial de jour, pour déterminer si une autorisation définitive pourra vous être accordée." La visite prévue a effectivement eu lieu. Selon le rapport d'enquête finale des 16 et 23 novembre 2009, la présence C.________ avait été "volontairement été programmée, afin de préserver une neutralité sur le dossier et afin qu’il puisse y avoir une personne garante du cadre."

Sitôt la rencontre terminée, AX.________ est intervenue téléphoniquement auprès de B.________ pour se plaindre de son déroulement, contester la neutralité de Y.________ et demander qu'une autre personne neutre - du SPJ - procède à une nouvelle évaluation. B.________ a refusé, toujours au cours de cet entretien téléphonique, au motif qu'il considérait Y.________ comme une professionnelle sachant rester parfaitement neutre (v. courriel de B.________ du 30 octobre 2009 à Y.________).

I.                                   Suite à leur visite du 30 octobre 2009, les coordinatrices C.________ et Y.________ ont rédigé le rapport d'enquête finale des 16 et 23 novembre 2009, qu'elles ont signé toutes deux et adressé à B.________ le 25 novembre 2009, avec copie à Z.________. Après avoir procédé à un relevé chronologique détaillé des faits puis à une appréciation de ceux-ci au regard des dispositions topiques, ce rapport a préavisé négativement l’octroi d’une autorisation définitive.

Pour être complet, il faut préciser encore que le dossier de l'autorité intimée contient un courriel de C.________ du 18 novembre 2009 adressé à B.________, relatant un entretien téléphonique entre elle et AX.________ le 16 novembre 2009.

Il résulte encore du dossier que B.________ a organisé le 15 décembre 2009 une séance entre lui-même, AX.________ et Z.________, destinée à discuter des conclusions du rapport. On ignore le contenu de l'entretien.

J.                                 Par décision du 15 janvier 2010, l'ARAS Broye-Vully a ordonné, sous les signatures d'D.________ et de B.________, le retrait de l'autorisation d'accueil d'enfants à la journée de AX.________.

Cette décision retient ce qui suit:

"(…)

Le rapport des coordinatrices relève le fait que vous ne répondez pas, sur plusieurs points, aux exigences posées par le référentiel de compétences de la personne pratiquant l'accueil familial de jour émis par le SPJ. En effet, il ressort de ce rapport que :

-        vous avez accueilli à plusieurs reprises des enfants non annoncés au réseau.

-        vous avez laissé des enfants dont vous aviez la garde se rendre seuls à l'école alors qu'il était prévu avec les parents que vous deviez les accompagner.

-        vous n'êtes pas à même d'être à l'écoute d'un propos remettant votre fonctionnement en question.

-        vous éprouvez des difficultés à vous maîtriser face à certains interlocuteurs. Dans ce cas, vous pouvez vous montrer impulsive et agressive verbalement. Vous avez eu ce type d'attitude face aux coordinatrices du réseau, ce qui rend toute relation de confiance impossible.

-        vous n'avez pas la capacité de vous remettre en question, de partager sur votre pratique avec d'autres personnes (notamment les coordinatrices) et de mener une réflexion constructive en vue de développer vos compétences.

-        vous avez refusé les propositions des coordinatrices pouvant vous permettre de développer vos compétences éducatives, notamment un stage en garderie et un appui personnel à votre domicile de la part de notre coordinatrice.

(…)

Ce retrait d'autorisation entraîne automatiquement la résiliation avec effet immédiat du contrat de travail vous liant à la structure de coordination de l'ARAS BROYE-VULLY, ceci conformément à l'article 2 dudit contrat.

(…)"

K.                               Agissant elle-même le 21 janvier 2010, AX.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un recours dirigé contre la décision précitée, faisant valoir en résumé que celle-ci était injustifiée et qu'elle désirait poursuivre son métier en qualité d'AMF. Elle contestait notamment l'impartialité de Y.________, dès lors que celle-ci avait renoncé à procéder à l'enquête initiale, ne se jugeant elle-même pas neutre.

La recourante a été dispensée du paiement d'une avance de frais.

L.                                L'autorité intimée s'est déterminée les 18 février et 18 mars 2010, concluant en substance au rejet du recours. Elle a déposé par ailleurs un courrier du 4 février 2010 de E.________ adressé à Y.________. Selon ce courrier du 4 février 2010, E.________ témoignait de faits survenus à la plage de 2******** en été 2009 et dénonçait la manière dont AX.________ avait, selon E.________, traité un bébé qui lui était confié.

Le SPJ a fourni ses observations le 25 mars 2010, relevant en substance que l'octroi ou le refus d'une autorisation définitive échappait à sa compétence, de sorte qu'il n'avait pas à se prononcer.

M.                               S'exprimant par l'intermédiaire de son avocat nouvellement mandaté, la recourante a formulé des observations complémentaires le 31 mai 2010, concluant formellement, avec dépens, à l'annulation de la décision du 15 janvier 2010 et à l'octroi d'une autorisation définitive. A titre de mesure d'instruction, la recourante a requis, en raison de la prévention alléguée de Y.________, que le rapport d'enquête finale de novembre 2009 soit retranché du dossier et qu'une nouvelle enquête soit confiée à une personne neutre. Elle a joint par ailleurs un bordereau de pièces dont il résulte qu'elle a déposé le 21 avril 2010 une plainte pénale à l'encontre de E.________.

Le 7 juin 2010, la juge instructrice a formellement décidé de lever l'effet suspensif au recours, respectivement de refuser l'octroi de mesures provisionnelles. Elle a par ailleurs rejeté en l'état la mise en œuvre des mesures d'instruction requises par la recourante, réservant néanmoins la décision contraire de la Cour sur ce point.

Les parties ont disposé d'un délai au 28 juin 2010 pour s'exprimer une ultime fois. Le 22 juin 2010, le SPJ a indiqué n'avoir rien à ajouter.

Le 30 août 2010, la recourante a requis son audition lors de débats publics. Elle s'est derechef exprimée le 7 septembre 2010, puis le 1^er octobre 2010.

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                a) Selon l'art. 316 al. 1 CC, le placement d’enfants auprès de parents nourriciers est soumis à l’autorisation et à la surveillance de l’autorité tutélaire ou d’un autre office du domicile des parents nourriciers, désigné par le droit cantonal.

b) En application de cette disposition, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance du 19 octobre 1977 réglant le placement d'enfants à des fins d'entretien et en vue d'adoption (OPEE; RS 211.22.338). En vertu de l'art. 12 al. 1 OPEE, les personnes qui publiquement s’offrent à accueillir régulièrement dans leur foyer, à la journée et contre rémunération, des enfants de moins de douze ans, doivent l’annoncer à l’autorité.

Aux termes de l'art. 5 OPEE, l’autorisation de placement chez des parents nourriciers ne peut être délivrée que si les qualités personnelles, les aptitudes éducatives, l’état de santé des parents nourriciers et des autres personnes vivant dans le ménage, ainsi que les conditions de logement, offrent toute garantie que l’enfant placé bénéficiera de soins, d’une éducation et d’une formation adéquats, et que le bien-être des autres enfants de la famille sera sauvegardé.

c) La loi vaudoise du 20 juin 2006 sur l’accueil de jour des enfants (LAJE; RSV 211.22), entrée en vigueur le 1^er septembre 2006, et son règlement d’application du 13 décembre 2006 (RLAJE; RSV 211.22.1) constituent la législation cantonale concrétisant l’OPEE. Cette législation cantonale régit notamment l’accueil familial de jour, par quoi on entend la prise en charge d’enfants par toute personne qui accueille des enfants dans son foyer, à la journée (à temps partiel ou à temps plein) et contre rémunération, régulièrement et de manière durable (art. 3 let. c LAJE, mis en relation avec l’art. 2, quatrième tiret, de la même loi). Le SPJ est chargé d’appliquer l’OPEE (art. 6 al. 2 LAJE). L’accueil familial de jour est soumis au régime d'autorisation (art. 15 al. 1 et 17 al. 1 LAJE), laquelle est octroyée par les communes ou associations de communes, conformément à l’OPEE, à la loi et aux directives élaborées par le SPJ (art. 6 al. 3, 16 al. 1 et 18 al. 1 LAJE). Les accueillantes doivent en outre être affiliées à une structure de coordination d'accueil familial de jour (art. 18 al. 2 LAJE).

Les communes (ou associations de communes) assurent la surveillance des personnes pratiquant l'accueil familial de jour par l'intermédiaire d'une coordinatrice (art. 16 al. 2 LAJE). Les coordinatrices exercent ainsi les tâches découlant du régime d'autorisation et de surveillance (art. 23 al. 1 LAJE).

Aux termes de l’art. 17 LAJE, la procédure d'autorisation, fixée par le RLAJE, comprend notamment une enquête socio-éducative, menée par une coordinatrice, relative aux personnes candidates; elle prévoit une autorisation provisoire avant l’autorisation définitive, laquelle peut être limitée dans le temps (al. 4). A teneur de l’art. 5 RLAJE, la coordinatrice rencontre la requérante à plusieurs reprises lors de l’enquête socio-éducative; elle vérifie ses qualités personnelles et ses aptitudes, au regard des directives élaborées par le SPJ (al. 1); elle peut demander au SPJ des renseignements sur la situation socio-éducative de la famille (al. 2); le SPJ peut, en cas de besoin, étendre sa recherche de renseignements conformément à la loi du 1^er décembre 1980 sur les dossiers de police judiciaire (LDPJu; RSV 133.17) (al. 3); au terme de son enquête, la coordinatrice rédige un rapport à l’autorité compétente et donne son préavis (al. 4). L’autorité compétente statue (art. 7 RLAJE). Si un motif de récusation existe, l'autorité compétente attribue l'enquête à une autre coordinatrice avec l'accord de l'autorité dont celle-ci relève (art. 6 RLAJE).

En vertu de l'art. 9 RLAJE, l'autorisation provisoire est valable dix-huit mois mais peut être prolongée de six mois à l'égard de la personne qui n'a pas pu suivre, pour des raisons indépendantes de sa volonté les cours d'introduction à l'activité d'accueil familial de jour. Elle devient caduque si, à son échéance, la titulaire ne remplit pas les conditions d'une autorisation définitive.

Selon l'art. 11 RLAJE, avant de statuer sur l'octroi ou le refus de l'autorisation définitive, l'autorité compétente ordonne une mise à jour de l'enquête socio-éducative prévue par l'art. 5 RLAJE (al. 1). A cet effet, la coordinatrice peut requérir les informations ou pièces qu'elle estime nécessaires. Au terme de la mise à jour de l'enquête, elle rédige un rapport à l'attention de l'autorité compétente et donne son préavis (al. 2). Sur la base du rapport de la coordinatrice, l'autorité compétente statue sur l'octroi ou le refus de l'autorisation définitive (art. 12 al. 1 RLAJE).

2.                                En l'espèce, la décision attaquée prononce formellement un "retrait d'autorisation d'accueil d'enfants à la journée", à savoir de l'autorisation provisoire délivrée d'abord du 1^er juin 2008 au 30 novembre 2009, puis du 1^er septembre 2009 au 30 août 2010. L'autorisation provisoire étant de toute façon venue à échéance à ce jour, le recours est sans objet sur ce point (cf. à ce propos consid. 4c infra). Toutefois, le prononcé querellé doit également être compris comme un refus d'autorisation définitive, de sorte que le recours demeure recevable en tant qu'il réclame l'octroi de celle-ci.

3.                                La recourante affirme, en invoquant l’art. 9 al. 1 let. e LPA-VD, que Y.________ aurait dû se récuser dans l’enquête finale, comme elle s’était récusée dans l’enquête initiale. Elle demande à cet égard que le rapport d'enquête finale soit retranché du dossier et qu’une nouvelle enquête soit confiée à une personne neutre.

a) La garantie d’un tribunal indépendant et impartial est assurée en premier lieu par les règles cantonales relatives à la récusation. (ATF 124 I 121 consid. 3a p. 123/124; 122 I 18 consid. 2b/bb p. 24; 120 Ia 184 consid. 2b p. 187, et les arrêts cités).

Selon l'art. 9 LPA-VD, toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision ou un jugement doit se récuser si elle pourrait apparaître comme prévenue, notamment en raison d'une amitié étroite ou d'une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire (let. e). L'art. 10 al. 2 LPA-VD dispose que les parties qui souhaitent demander la récusation d'une autorité ou de l'un de ses membres doivent le faire dès connaissance du motif de récusation. D'après l'art. 11 LPA-VD relatif à l'autorité compétente, l'autorité collégiale statue sur les demandes de récusation visant un ou plusieurs de ses membres (al. 1). L'art. 12 LPA-VD prévoit que les opérations auxquelles a participé une personne récusée sont annulées dans la mesure nécessaire, soit par l'autorité qui prononce la récusation, soit ultérieurement par l'autorité qui poursuit l'instruction.

b) Indépendamment des dispositions cantonales, l'art. 29 al. 1 Cst. prévoit que les autorités administratives sont tenues de statuer équitablement, c'est-à-dire de manière impartiale. La récusation ne s'impose pas seulement lorsqu'une prévention effective du membre de l'autorité est établie; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles d'une des personnes impliquées ne sont pas décisives (cf., s'agissant des juges, ATF 134 I 20 consid. 4.2 p. 21; 133 I 1 consid. 5.2 p. 3; 131 I 24 consid. 1.1 p. 25 et les arrêts cités). L'impartialité s'apprécie à la fois selon une démarche subjective, essayant de déterminer la conviction et le comportement personnels de tel agent public en telle occasion, et selon une démarche objective amenant à s'assurer qu'il offrait des garanties suffisantes pour exclure à cet égard tout doute légitime (arrêt GE.2008.0144 du 9 octobre 2008 consid. 2c et les références citées). S'agissant de la démarche subjective, l'impartialité personnelle se présume jusqu'à preuve du contraire. Quant à l'appréciation objective, elle consiste à se demander si, indépendamment de la conduite personnelle de l'agent public, certains faits vérifiables autorisent à suspecter son impartialité. L'optique du citoyen entre en ligne de compte, mais ne joue pas un rôle décisif; l'élément déterminant consiste à savoir si les appréhensions de l'intéressé peuvent passer pour objectivement justifiées. D'éventuelles erreurs de procédure ou d'appréciation ne suffisent pas à fonder objectivement un soupçon de prévention. Seules des fautes particulièrement graves et répétées pourraient avoir cette conséquence; même si elles paraissent contestables, des mesures inhérentes à l'exercice normal de la charge de l'autorité ne permettent pas de suspecter celle-ci de partialité (arrêt GE.2008.0144 du 9 octobre 2008 consid. 2c et les références citées, notamment, s'agissant des juges, ATF 113 Ia 407 consid. 2 p. 408-410; 111 Ia 259 consid. 3b/aa p. 264).

On précisera encore que l’art. 6 par. 1 CEDH ne trouve pas à s’appliquer en l’occurrence, car cette norme ne vise que la procédure judiciaire.

Le grief tiré de la prévention d'un membre de l'autorité doit être soulevé aussitôt que possible. Celui qui omet de dénoncer immédiatement un tel vice et laisse le procès se dérouler sans intervenir, agit contrairement à la bonne foi et voit se périmer son droit de se plaindre ultérieurement de la violation qu'il allègue (ATF 130 III 66 consid. 4.3 p. 75 et les arrêts cités; 2A.404/2006 du 9 février 2007). Il est notamment contraire à la bonne foi d'attendre la procédure de recours pour demander la récusation d'un juge ou d'un fonctionnaire alors que le motif de récusation était déjà connu auparavant (ATF 114 Ia 278 consid. 3e p. 280; FI 2009.0082 du 1^er avril 2010). La partie ne saurait garder en réserve le droit d'invoquer le moyen tiré de la composition irrégulière de l'autorité et ne l'invoquer qu'en cas d'issue défavorable de la procédure (ATF 129 III 445 consid. 3.1 p. 449 et les arrêts cités).

4.                                a) En l'espèce, il sied d’examiner d’abord si Y.________, qui n’a pas rendu la décision attaquée, tombe néanmoins dans le champ d’application personnel de l’art. 9 LPA-VD.

aa) S’agissant de la récusation des autorités administratives, l’art. 9 LPA-VD va au-delà de la garantie offerte par l’art. 29 al. 1 Cst. (et l’art. 27 al. 1 Cst/VD), dans la mesure où la loi cantonale prévoit la récusation non seulement de l’autorité administrative, mais aussi de "toute personne appelée à préparer une décision ou un jugement", alors que les dispositions constitutionnelles se réfèrent uniquement à la procédure administrative en général. A cet égard, l’art. 9 al. 1 LPA-VD s’apparente à l’art. 10 al. 1 PA, à la lumière duquel l’art. 9 al. 1 LPA-VD peut être interprété.

A ce propos, il a été relevé que la notion de "personne appelée à préparer une décision" concerne toutes les personnes qui participent à l’élaboration de la décision et peuvent exercer une influence sur le cours de la procédure, par une voie consultative dans les délibérations, ou par une participation à la rédaction et aux mesures d’instruction. Il s’agit en particulier des greffiers, des secrétaires (tels que le secrétaire de la Commission fédérale des banques ou de la Commission d’experts chargée d’estimer les exigences attachées aux fonctions dans l’administration générale de la Confédération), des experts (tels que les experts de la Commission fédérale des médicaments), ou d’autres personnes avec voix consultative (telles que le représentant du corps des assistants avec voix consultative au conseil des EPF) (cf. Reto Feller, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [éd.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurich/St Gall, 2008, N. 5 ad art. 10 PA ; Benjamin Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Zurich/Bâle/Genève 2002, p. 74 s.; Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 116 s., et les références citées; voir aussi Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berne 1997, N. 7 ad art. 9). Selon la jurisprudence neuchâteloise, une personne chargée par l’autorité administrative d’une enquête disciplinaire à l’encontre d’un employé participe à la préparation de la décision (RJN 1992 p. 227). D’après le commentaire de Robert Schaer relatif à cet arrêt (Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, ad art. 11 p. 73), sont visées les personnes qui, d’une manière ou d’une autre, accomplissent une activité d’une certaine importance dans la préparation de la décision, sans que cette activité doive nécessairement être de nature à influer sur le contenu de la décision. 

En revanche, ne sont pas soumises aux exigences de récusation les personnes accomplissant des travaux d’exécution telles que les membres de la chancellerie ou des services comptables (Reto Feller, loc. cit.). De même, celui qui se borne à donner des renseignements de caractère général, sans s’immiscer dans une affaire déterminée, échappe au grief de partialité (André Grisel, Traité de Droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 837, et la référence citée, soit JAB 1977 p. 44).

bb) Il est établi que Y.________ est l'une des deux coordinatrices ayant, conformément à l'art. 11 RLAJE, procédé à l'enquête socio-éducative finale - par une visite du 30 octobre 2009 notamment - et rédigé le rapport y relatif, concluant à un préavis négatif.

Or, conformément à l'art. 12 RLAJE, l'autorité compétente statue sur l'octroi ou le refus de l'autorisation définitive "sur la base du rapport", de sorte que, sur le principe, l'influence de celui-ci sur la prise de décision est déterminante. En l’espèce, le rapport des 16 et 23 novembre 2009 est détaillé et circonstancié en faits et en droit. En outre, la décision attaquée fait sienne non seulement la conclusion négative de ce document, mais encore ses motivations, et ne comporte aucun élément étranger au rapport, quand bien même B.________ a, en présence de Z.________, entendu la recourante le 15 décembre 2009. Dans ces conditions, Y.________ doit être tenue pour une "personne appelée à préparer une décision" au sens de l'art. 9 LPA-VD, partant est soumise à une obligation d'impartialité, respectivement est susceptible de faire l'objet d'une demande de récusation en raison, notamment, d'une amitié étroite ou d'une inimitié personnelle avec une partie.

b) Il faut ensuite déterminer si Y.________ peut effectivement apparaître comme prévenue, notamment en raison d’une inimitié personnelle avec la recourante, au sens de l’art. 9 let. e LPA-VD.

aa) L'autorité intimée soutient que Y.________ n'avait jamais estimé ne pas être neutre dans cette situation. C'était AX.________ qui, compte tenu du fait que Y.________ avait connaissance de sa situation dans le cadre de son activité d'infirmière HMP (hygiène maternelle et pédiatrie), avait émis des réserves sur la neutralité de celle-ci. Afin de garantir l'examen de la demande de la recourante de manière absolument objective, et après discussion et en accord avec AX.________, il avait été décidé de recourir aux services du SPJ. Ainsi, après la délivrance de l'autorisation provisoire sur la base de l'enquête menée par le SPJ, il n'y avait plus d'empêchement à ce que Y.________ assure le suivi de la recourante dans le cadre de sa fonction de coordinatrice. Il était dès lors normal qu'elle mène l'évaluation au terme de la période d'autorisation provisoire. En outre, toujours selon l'autorité intimée, la visite du 30 octobre 2009 avait été effectuée avec C.________ en raison du comportement parfois agressif de la recourante.

Pour sa part, la recourante affirme que ses rapports avec Y.________ avaient été parfois peu conviviaux au moment de la naissance de son enfant, dès lors qu'elle traversait une période éminemment difficile. Elle souligne par ailleurs que Y.________ avait elle-même reconnu qu'elle ne pouvait participer à l'élaboration du rapport d'enquête initiale, faute d'objectivité suffisante. Toujours de l'avis de la recourante, compte tenu de ses relations parfois houleuses avec Y.________, elle n'était à l'évidence pas en mesure de garder tout son calme dans les discussions. Pour les mêmes motifs, Y.________ ne pouvait avoir une perception neutre de la situation lors de l'élaboration du rapport d'enquête finale.

bb) Le tribunal constate que selon le dossier, Y.________ s'est spontanément récusée dans l'enquête socio-éducative initiale relative à l'octroi d'une autorisation provisoire, conformément du reste à l'art. 6 RLAJE prévoyant que si un motif de récusation existe, l'autorité compétente attribue l'enquête à une autre coordinatrice. En effet, selon le rapport d'enquête initiale signé par Z.________, elle avait accompagné la recourante à la naissance de son fils en qualité d'infirmière de la petite enfance et n'était par conséquent pas en mesure d'avoir "un avis objectif" sur l'intéressée. De même, selon le rapport d'enquête finale portant notamment sa signature, c'était dans un "souci de neutralité, afin que l'enquête puisse se faire en toute objectivité", qu'elle s'était adressée au SPJ pour mener l'enquête initiale. Il en découle qu'au moment de l'enquête initiale, Y.________ se sentait, de son propre avis, prévenue au point d'avoir renoncé à participer à dite enquête. Or, on ne discerne pas en quoi, du moins au stade des apparences, la prévention de Y.________ aurait disparu quelque dix-huit mois plus tard, lorsqu'il s'est agi de mener l'enquête finale et de rédiger le préavis relatif à une autorisation définitive. La participation de Y.________ à ces opérations n'était ainsi pas conforme aux garanties consacrées par les art. 29 al. 1 Cst. et 9 LPA-VD, de sorte que la décision attaquée, prise sur la base du préavis précité, est viciée. Il est vrai que Y.________ n’a pas procédé seule à l'enquête finale, à la rédaction du préavis et à sa signature, mais avec une autre coordinatrice dont l’impartialité n’est pas remise en cause. Cette précaution visait, selon le rapport d'enquête finale, à "préserver la neutralité sur le dossier et afin qu’il puisse y avoir une personne garante du cadre" et, selon l’autorité intimée, à endiguer le comportement parfois agressif de la recourante. Elle ne suffit toutefois pas à restaurer la neutralité voulue, dès lors qu'il suffit qu'un seul membre de l'autorité - susceptible d'influencer les autres membres - apparaisse comme prévenu, pour que l'autorité tout entière perde son impartialité.  

Par ailleurs, on ne saurait reprocher à la recourante d'avoir réclamé la récusation de Y.________ tardivement, de manière contraire aux règles de la bonne foi. Il est en effet établi qu'elle a remis en cause la participation de Y.________ à la visite du 30 octobre 2009 en intervenant téléphoniquement auprès de B.________ immédiatement après celle-ci, et que B.________ a, en substance, rejeté aussitôt cette demande.

c) Il reste à examiner les conséquences de la prévention retenue ci-dessus. Selon l'art. 12 LPA-VD, les opérations auxquelles a participé une personne récusée sont annulées dans la mesure nécessaire, soit par l'autorité qui prononce la récusation, soit ultérieurement par l'autorité qui poursuit l'instruction.

En l'espèce, le rapport auquel a participé Y.________ doit être retranché du dossier et une nouvelle enquête doit être menée par une personne neutre, étant précisé que C.________ n'apparaît plus indépendante dès lors que, du moins au stade des apparences, elle ne peut qu’avoir été influencée par Y.________. Pour les mêmes motifs, la nouvelle décision à rendre ne pourra être prise par D.________, ni B.________ (cf. GE.2005.0033 du 8 août 2005 consid. 6).

Le recours doit ainsi être admis sur ce point, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle enquête (étant rappelé que l’art. 5 RLAJE ouvre de larges possibilités d’investigation) et nouvelle décision.

Il est néanmoins précisé qu'une nouvelle autorisation provisoire ne saurait être délivrée à la recourante. En effet, l'intéressée a déjà bénéficié d'une autorisation valable pendant dix-huit mois (soit du 1^er juin 2008 au 30 novembre 2009, sans compter la seconde autorisation octroyée le 9 septembre 2009 jusqu'au 30 août 2010), période au-delà de laquelle l'art. 9 RLAJE prévoit que l'autorisation provisoire devient caduque, sous réserve de circonstances, non réalisées en l'espèce, permettant de la prolonger de six mois (soit jusqu'au 30 mai 2010).

Enfin, le présent arrêt ne préjuge nullement, ni dans un sens, ni dans un autre, du point de savoir si, sur le fond, l'autorisation définitive doit, ou non, être délivrée à la recourante.

d) Au vu du sort du recours, il est superflu de procéder à l’audition de la recourante.

5.                                Vu ce qui précède, le recours doit être admis, la décision attaquée annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle enquête et nouvelle décision. Compte tenu des circonstances, on renoncera à percevoir des frais judiciaires. Une indemnité pour les dépens sera mise à la charge de l'autorité intimée, en faveur de la recourante.

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision attaquée est annulée, et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle enquête et nouvelle décision.

III.                                Il est renoncé à percevoir un émolument judiciaire.

IV.                              L'ARAS Broye-Vully versera la somme de 1'000 (mille) francs à la recourante à titre d'indemnité pour les dépens.

 

Lausanne, le 14 octobre 2010

 

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.