TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 17 août 2010
Composition	M. Rémy Balli, président; Mme Isabelle Guisan, juge; M. François Gillard, assesseur; Mme Caroline Rohrbasser, greffière.

 

Recourante

STEGER & BREM AG Bauunternehmung, à Oberwil, p.a. TOMEK IMMOBILIEN GmbH, à Oberwil, représentée par Philippe RICHARD, avocat, à Lausanne.

  

Autorité intimée

Service de l'économie, du logement et du tourisme.

   

 

Objet	Divers,
	Recours STEGER & BREM AG c/ décision du Service de l'économie, du logement et du tourisme du 26 janvier 2010 (production de pièces).

 

Vu les faits suivants

A.                                Daniel Tomek est associé et gérant avec signature individuelle de Steger & Brem AG, une société anonyme inscrite au registre du commerce de Bâle-Campagne le 17 décembre 2009 dont le but est défini comme suit:

"Betrieb einer Bauunternehmung für Hoch- und Tiefbau, Bau von Wohn- und Geschäftshäusern und gewerblichen Betrieben sowie von Erschliessungsanlagen, Erwerb, Veräusserung, Erschliessung, Vermietung, Belastung und Finanzierung von Liegenschaften und Grundstücken, von Wohn- und Geschäftshäusern und gewerblichen Betrieben, Handel mit Grundstücken, Beteiligungen an anderen Gesellschaften."

Auparavant, cette société était inscrite dans le canton de Zoug, sous la raison sociale "Steger + Brem AG, Bauunternehmung". Daniel Tomek était membre de son conseil d'administration avec signature individuelle.

B.                               Steger & Brem AG est propriétaire des parcelles n° 1'526 et 1'530 situées à l'avenue Général-Guisan 36-38 et 32-34 sur la commune de Vevey, sur lesquelles s'élèvent deux immeubles d'habitation avec affectation mixte.

Ces deux immeubles sont gérés par Tomek Immobilien GmbH, société avec siège à Bâle-Campagne dont Daniel Tomek et l'associé et gérant avec signature individuelle.

C.                               Par lettre du 17 mars 2008, le Service de l'économie, du logement et du tourisme (ci-après: SELT) a informé Tomek Immobilien GmbH que des contrôles effectués dans les immeubles précités avaient mis en exergue l'exploitation d'un salon clandestin ainsi que la potentielle existence d'autres salons clandestins dans trois appartements. Il lui a dès lors imparti un délai échéant le 31 mars 2008 pour lui transmettre l'identité des titulaires des baux relatifs à ces trois appartements ainsi que leurs adresses réelles.

Par lettre du 7 avril 2008, Tomek Immobilien GmbH a sollicité un délai supplémentaire de 30 jours pour donner suite à la demande du SELT.

Sans autre réponse de la part de Tomek Immobilien GmbH, le SELT a rendu une décision datée du 19 mai 2008 par laquelle il a d'une part formellement réitéré sa demande de pièces, d'autre part informé la société qu'à défaut de réponse d'ici au 4 juin 2008, il transmettrait le dossier au Juge d'instruction cantonal, enfin mis un émolument de 200 fr. à sa charge.

D.                               Le 8 juillet 2008, le SELT a dénoncé Daniel Tomek à l'Office d'instruction pénale de l'Est vaudois pour infractions à la loi vaudoise sur l'exercice de la prostitution et son règlement d'application ainsi qu'au Code pénal.

Le 25 août 2008, le Juge d'instruction de l'arrondissement de l'Est vaudois (ci-après: le juge d'instruction) a remis au SELT copies des baux à loyer des locaux sis dans les immeubles concernés.

Le 21 octobre 2008, le juge d'instruction a rendu l'ordonnance suivante:

"Le Juge,

vu l’enquête instruite d’office contre Daniel TOMEK pour insoumission à une décision de l’autorité,

considérant que la société TOMEK IMMOBILIEN GmbH, dont le siège est à Oberwil/BL, gère les immeubles sis à l’avenue Général-Guisan 32, 34 et 38 à Vevey,

que par courrier recommandé du 19 mai 2008, la Police cantonale du commerce a, sous la menace de la peine prévue à l’article 292 CP, sommé Daniel TOMEK, administrateur unique et directeur de TOMEK IMMOBILIEN GmbH à Oberwil/BL, de lui fournir l’identité des titulaires des baux relatifs aux appartements n° 635, 525 et 323 sis à l’avenue Général-Guisan 32, 34 et 38 à Vevey et, si elle (sic) étaient en sa possession, les adresses réelles respectives de ces titulaires,

que le 8 juillet 2008, la Police cantonale du commerce a dénoncé Daniel TOMEK pour ne pas s’être conformé à cette décision de production de pièces,

qu’en cours d’enquête, Daniel TOMEK a fourni les informations que la Police cantonale du commerce lui avaient réclamées,

qu’il a affirmé n’avoir jamais eu l’intention de se soustraire à la décision de production de pièces susmentionnée et ne pas savoir pourquoi les informations demandées n’avaient pas été communiquées dans le délai imparti,

que l’enquête n’a pas permis d’établir le contraire,

que dans ces circonstances, l’élément subjectif de la contravention d’insoumission à une décision de l’autorité fait défaut,

qu’il y a lieu, par conséquent, de mettre fin aux poursuites pénales dirigées contre Daniel TOMEK,

que Daniel TOMEK a pour le moins fait preuve de négligence en ne s’assurant pas que les informations demandées par la Police cantonale du commerce soient communiquées à cette autorité,

que ce comportement a donné lieu à l’ouverture de l’enquête pénale, que Daniel TOMEK supportera dès lors les frais de procédure, par ces motifs et appliquant les articles 162 et 260 CPP,

I.            prononce un non-lieu en faveur de Daniel TOMEK;

Il.            met les frais de procédure à la charge de Daniel TOMEK par CHF 300-."

E.                               Les 6 et 10 mars 2009, Tomek Immobilien AG a transmis au SELT deux formules d'annonce pour salon accompagnées des baux à loyers.

F.                                Ayant découvert l'existence d'un nouveau salon clandestin dans l'immeuble sis 38, avenue Général-Guisan, le SELT a, le 11 janvier 2010, demandé par téléphone à Tomek Immobilien GmbH la production du bail à loyer du locataire de l'appartement n° 334 situé au troisième étage de cet immeuble.

Le même jour, Tomek Immobilien GmbH a adressé au SELT une télécopie dont la teneur, reproduite telle quelle, est la suivante:

"Suite à notre entretien téléphonique d'avant, nous vous prions de bien vouloir nous faire une demande par écris au sujet de M. et Mme Ducros, pourquoi vous avez besoin du bail à loyer."

Par décision du 26 janvier 2010, le SELT a imparti à Tomek Immobilien GmbH un délai au 19 février 2010 pour lui communiquer les renseignements requis, sous menace de l'art. 292 du Code pénal, et a mis à sa charge un émolument de 200 francs.

G.                               Par pli du 29 janvier 2010, Tomek Immobilien GmbH a transmis au SELT copie du bail à loyer requis. Elle a précisé que Daniel Tomek n'avait jamais donné son consentement pour l'exploitation d'un salon de prostitution dans l'appartement n° 334 et que des mesures seraient prises en vue d'une résiliation de ce contrat de bail.

Le 19 février 2010, Tomek Immobilien GmbH a adressé au SELT une nouvelle lettre dans laquelle elle exposait avoir renoncé à résilier le contrat de bail portant sur l'appartement n° 334, mais avoir mis les locataires en demeure d'y cesser toute activité de prostitution sous peine de voir leur contrat résilié avec effet immédiat.

H.                               D'autre part, Steger & Brem AG a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un recours contre la décision du SELT du 26 janvier 2010 en concluant principalement à sa réforme, en ce sens qu'aucun émolument n'est mis à sa charge, subsidiairement à son annulation, le dossier étant retourné au SELT pour nouvelle décision dans le sens des considérants. A l'appui de son recours, elle a notamment produit deux lettres adressées le 19 février 2010 aux locataires de l'appartement n° 334 dans lesquelles elle les met en demeure de cesser toute activité de prostitution dans les locaux loués dans un délai de dix jours sous peine de résiliation du contrat de bail avec effet immédiat.

Le SELT a conclu au rejet du recours.

I.                                   Le tribunal a statué par voie de circulation.

J.                                 Les arguments respectifs des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                La décision attaquée a été notifiée à Tomek Immobilien GmbH. En revanche, le recours est interjeté par Steger & Brem AG, pour adresse Tomek Immobilien GmbH. Se pose dès lors la question de la qualité pour recourir contre la décision entreprise.

a) Selon l'art. 75 al. 1 let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

b) En l'espèce, la qualité pour recourir doit être reconnue à Steger & Brem AG, propriétaire des immeubles concernés à qui la décision attaquée aurait au demeurant dû être destinée, Tomek Immobilien GmbH n'agissant qu'en qualité de représentante. Cela étant, dans la mesure où la décision attaquée met l'émolument litigieux à la charge de Tomek Immobilien GmbH, cette dernière dispose également d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Partant, la qualité pour recourir doit également lui être reconnue.

2.                                Les recourantes s'en prennent à l'émolument mis à leur charge par l'autorité intimée dans la décision attaquée. Elles ne contestent pas le bien-fondé de la demande de renseignements formulée par l'autorité intimée. Elles estiment cependant que dans la mesure où elles ignoraient que l'appartement n° 334 situé dans l'immeuble sis 38, avenue Général-Guisan à Vevey était exploité à des fins de prostitution, aucune responsabilité ne peut leur être imputée.

a) A teneur de son art. 2, les buts de la loi du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution (LPros; RSV 943.05) sont les suivants:

"a.      de garantir, dans le milieu de la prostitution, que les conditions d'exercice de cette activité sont conformes à la législation, soit notamment qu'il ne soit pas porté atteinte à la liberté d'action des personnes qui se prostituent, que celles-ci ne sont pas victimes de menaces, de violences ou de pressions ou que l'on ne profite pas de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte sexuel ou d'ordre sexuel;

b.       de garantir la mise en œuvre de mesures de prévention sanitaires et sociales;

c.       de réglementer les lieux, heures et modalités de l'exercice de la prostitution, ainsi que de lutter contre les manifestations secondaires de la prostitution de nature à troubler l'ordre public."

La police cantonale procède à un recensement des personnes exerçant la prostitution. L'annonce volontaire et personnelle est possible en tout temps (art. 4 LPros). La loi distingue l'exercice de la prostitution sur le domaine public, sur des lieux accessibles au public ou exposés à la vue du public de celle de salon. Cette dernière s'exerce dans des lieux de rencontres soustraits à la vue du public (art. 8 al. 1 LPros). Tout salon doit faire l'objet d'une déclaration à la police cantonale du commerce. Cette déclaration doit préciser le lieu et les horaires de l'exploitation ainsi que, le cas échéant, le nombre de personnes occupées (art. 9 LPros et 5 du règlement d'application de la LPros du 1^er septembre 2004 - RLPros; RSV 943.05.1). Les autorités compétentes au sens de la LPros peuvent en tout temps, dans le cadre de leurs attributions respectives et au besoin par la contrainte, procéder au contrôle des salons et des personnes qui s'y trouvent. Ce droit d'inspection s'étend aux appartements particuliers de ceux qui desservent ces salons ou qui y logent lorsque ces appartements sont attenants au salon (art. 12 LPros). La police cantonale peut procéder immédiatement à la fermeture d'un salon, pour trois mois au moins, notamment lorsque celui-ci n'a pas été annoncé (art. 15 let. a LPros). Enfin, l'art. 24 al. 1 LPros prévoit que le Conseil d'Etat fixe dans un règlement les émoluments perçus pour tout acte ou décision de l'autorité pris en application de la LPros. Le RLPros ne contient aucune disposition concernant la perception d'un émolument. En revanche, l'art. 11 al. 1 du règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; RSV 172.55.1) prévoit qu'un émolument de 20 à 1'860 fr. peut être perçu pour "toute autre décision, autorisation, déclaration ou attestation non spécialement prévue dans le présent règlement".

b) Dans le cas présent, l'autorité intimée a requis des recourantes, en leur qualité de bailleresses de l'immeuble dans lequel un salon clandestin est exploité, la communication du contrat de bail à loyer de l'appartement concerné. La LPros ne contient cependant aucune disposition prévoyant un éventuel devoir de collaboration du bailleur des locaux utilisé à des fins de prostitution. Cette loi se limite à imposer une obligation de déclaration de tout salon à l'autorité compétente, sans toutefois préciser à qui elle incombe. Il s'agit par conséquent de déterminer si l'on peut imposer un devoir de collaboration voire d'annonce au bailleur dans le cadre de la surveillance de la prostitution de salon exercée par les autorités compétentes.

3.                                a) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. D'après la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires (interprétation historique), du but et du sens de la disposition (interprétation téléologique), ainsi que de la systématique de la loi. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 133 IV 228 consid. 2.2 p. 230 et les références citées).

b) S'agissant de l'obligation d'annonce d'une part, l'art. 9 LPros se limite à prescrire que "tout salon doit faire l'objet d'une déclaration à l'autorité compétente". Une interprétation littérale de cette disposition ne permet pas de définir le cercle des personnes à qui cette obligation incombe. D'autre part, aucune disposition ne prévoit expressément un devoir de collaboration du bailleur des locaux dans lesquels un salon est exploité. A ce stade, il n'est par conséquent pas possible de retenir une quelconque obligation du bailleur dans le cadre de l'application de la LPros.

c) Au cours des travaux préparatoires de la LPros, le législateur a évoqué, dans le cadre des importants débats suscités par l'adoption de l'art. 9, la possibilité que l'obligation d'annonce incombe "particulièrement au locataire ou aux principaux sous-locataires, ainsi qu'au bailleur qui a connaissance de l'existence de l'activité pratiquée dans ses locaux" (cf. Exposé des motifs et projet de loi sur la prostitution et réponse au postulat Georges Glatz et consorts du 11 décembre 2000 demandant au Conseil d'Etat de légiférer en matière de prostitution y compris l'activité des salons de massage publié in BGC 4B novembre 2009 p. 5219). Le texte finalement adopté ne reprend toutefois pas ces précisions. Le législateur semble donc avoir envisagé un possible devoir d'annonce du bailleur des locaux utilisés à des fins de prostitution. Cela étant, ce devoir aurait semble-t-il été limité aux cas dans lesquels le bailleur avait connaissance de l'existence de l'activité pratiquée dans ses locaux. Aucune solution n'a été considérée dans l'hypothèse inverse. L'interprétation historique de la LPros ne permet dès lors pas de déterminer si elle emporte un devoir d'annonce respectivement de collaboration des bailleurs.

d) Il convient de résoudre la question par une interprétation systématique et téléologique de la loi.

L'on rappellera que la LPros vise à garantir la conformité à la législation des conditions d'exercice de la prostitution, la mise en œuvre de mesures de prévention sanitaires et sociales ainsi que la réglementation des lieux, heures et modalités de son exercice. A cette fin, elle autorise la police cantonale à procéder à un recensement des personnes exerçant la prostitution (art. 4 LPros). Elle institue de plus un devoir d'annonce des salons de prostitution (art. 9 LPros) ainsi qu'un droit de contrôle de ces lieux et des personnes qui s'y trouvent (art. 12 LPros). Les renseignements sur l'identité des personnes exerçant la prostitution sont reportés dans un registre (art. 13 LPros). En outre, la police cantonale peut procéder immédiatement à la fermeture d'un salon, pour trois mois au moins, lorsque qu'il n'a pas été annoncé, qu'il a fait l'objet d'une annonce concernant des informations manifestement erronées sur le lieu, les horaires d'exploitation ou les personnes qui y exercent, qu'il n'offre pas des conditions satisfaisantes, notamment en matière d'hygiène, de sécurité et d'ordre public, ou encore qui ne bénéficie pas de l'accord écrit du propriétaire ou des copropriétaires de l'immeuble pour exercer cette activité (art. 15 al. 1 LPros). Une fermeture définitive est aussi possible lorsqu'il se produit dans un salon une atteinte majeure à l'ordre, à la tranquillité et à la salubrité publics, la commission d'un crime, de délits ou de contraventions répétés, des violations réitérées de la législation, ou qu'un mineur s'y trouve, ou encore lorsque les conditions d'exercice de la prostitution n'y sont pas conformes à la législation, soit notamment lorsqu'il y est porté atteinte à la liberté d'action des personnes qui se prostituent, si celles-ci sont privées de leurs pièces d'identité, si elles sont victimes de menaces, de violences, de brigandage, d'usure ou de pressions ou si l'on profite de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte d'ordre sexuel (art. 16 LPros). Par ailleurs, une interdiction de fréquenter les salons peut être prononcée à l'endroit d'une personne responsable d'un motif de fermeture prévu par les art. 15 et 16 LPros (art. 17 LPros). Enfin, la LPros prévoit des mesures de prévention (art. 18 ss LPros).

Un survol des mesures mises en œuvre pour atteindre les buts visés par la LPros tend à démontrer que cette loi vise en premier lieu les acteurs de la prostitution. L'extension de son champ d'application à des intervenants extérieurs tels qu'un bailleur apparaît délicate en l'absence de base légale claire. Ce dernier se limite en effet à donner en location des locaux contre le versement d'un loyer. Il semble difficile de le tenir pour responsable des actes de son locataire qui aurait adopté un comportement délictueux. Certes, il peut être amené à prendre des mesures contre un locataire qui perturberait le voisinage voire même être mis en cause en sa qualité de propriétaire d'un immeuble dont émanerait des nuisances excessives. Sur le plan pénal, il pourrait, à l'instar de chaque citoyen, être amené à collaborer à l'instruction d'une procédure dirigée contre l'auteur présumé d'une infraction. Cela étant, en-dehors de ce cadre de droit civil et pénal, et à défaut de dispositions spéciales - telle que par exemple l'art. 14 de la loi sur le contrôle des habitants - LCH; RSV 142.01 - instituant une obligation du logeur d'annoncer l'arrivée et le départ d'un locataire, l'on peine à trouver un fondement à un devoir de collaboration a fortiori d'annonce du bailleur au sens de la LPros.

e) L'interprétation de la LPros ne permet pas de conclure à l'existence d'un devoir de collaboration voire d'annonce du bailleur. Il s’agit là d’un silence qualifié et non d’une lacune proprement dite, à combler par le juge (sur cette notion, cf. ATF 131 II 562 consid. 3.5 pp. 567 s. et les arrêts cités; GE.2007.0071 du 18 septembre 2007, relatif à la LADB, niant l’existence d’une lacune proprement dite). En effet, le choix de ne pas imposer un devoir d'annonce respectivement de collaboration au bailleur d'un local abritant un salon relève de l'appréciation du législateur, et non d’un élément indispensable du système légal, inhérent à celui-ci. Pour le surplus, il n’appartient pas au tribunal d’évoquer, en droit désirable, les manières d’améliorer la LPros sur le point litigieux (cf. arrêt GE.2008.0242 du 30 mars 2009 consid. 3d p. 6).

Par conséquent, et dans la mesure où les recourantes ne sont pas soumises à la LPros, aucun émolument ne peut leur être facturé sur la base de cette loi.

4.                                Il découle des considérations qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Vu l'issue du recours, les recourantes, qui ont agi par l'entremise d'un mandataire, ont droit à des dépens (art. 49 et 55 LPA).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du Service de l'économie, du logement et du tourisme du 26 janvier 2010 est annulée.

III.                                Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.

IV.                              Le Service de l'économie, du logement et du tourisme versera un montant de 1'000 (mille) francs à titre de dépens à Steger & Brem AG et Tomek Immobilien GmbH solidairement entre elles.

Lausanne, le 17 août 2010

 

 

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.