TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 10 janvier 2012
Composition	M. Rémy Balli, président;  M. Robert Zimmermann et M. Alain Zumsteg, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

 

Recourants

AX.________, à 1********,

 

BX.________, à 1********,

 

CX.________, à 1********, représentés par Me Jean-Michel Henny, avocat à Lausanne.

  

Autorité intimée

Département des finances, Secrétariat général, à Lausanne.

  

Autorité concernée

Municipalité d'Ollon, représentée par Me Jacques Haldy, avocat à Lausanne.

  

 

Objet	Expropriation
	Recours AX.________, BX.________ et CX.________ c/ décision du Département des finances du 12 juillet 2010 (projet d'expropriation)

 

Vu les faits suivants

A.                                AX.________, BX.________ et CX.________ (ci-après: les consorts X.________) sont propriétaires en main commune de la parcelle n° 922 au chapitre cadastral de la Commune d’Ollon, au lieu-dit «La Distillerie». D’une surface de 12'497 m², cette parcelle est bordée à l’ouest par la RC 780a, au nord par la route de la Distillerie (DP 1652), à l’est par le chemin de la Perrosalle (DP 1654) et au sud par la parcelle n° 923, propriété de la commune. Colloquée en zone agricole, la parcelle n° 922 est bâtie dans sa partie supérieure d’un rural avec habitation, soit une surface de 1'075 m²; une place-jardin de 3'480 m² y est aménagée. Le reste, soit 7'942 m² est en nature de pré-champ. Cet immeuble est actuellement affermé à Y.________, agriculteur, qui l’exploite.

De l’autre côté du chemin de la Perrosalle, à l’est, la parcelle n° 921 abrite le collège du même nom. Cette parcelle, de même que celle portant le n° 923, au sud, sont  classées en zone de constructions d’utilité publique.

B.                               Le 25 mai 2009, la Municipalité d’Ollon a soumis au Conseil communal le préavis municipal n° 2009/11, intitulé «Crédit d’étude pour l’extension du Collège de Perrosalle», dont on extrait ce qui suit:

« (…)
1. PRESENTATION

Le Collège de Perrosalle date de 1975 et certains de ses locaux et équipements ne correspondent plus aux besoins actuels et futurs.

Ainsi, les installations sportives, malgré un entretien constant et maintenant coûteux, sont dénoncées par le corps enseignant qui réclame depuis plusieurs années, vu le nombre croissant des élèves, 2 salles de gymnastique supplémentaires.

La piscine aussi demande à être revue. Ses frais d’entretien sont de plus en plus coûteux. Ses filtres à sable ne sont plus d’actualité, les tuyaux en Eternit à base d’amiante ne sont plus conformes et sa conception quasi médicale et rigide est obsolète. De plus, des fuites régulières posent des problèmes à résoudre journellement et sa consommation énergétique est déplorable.

Au niveau scolaire, 11 classes sont abritées dans des pavillons provisoires, situation qui ne peut pas perdurer indéfiniment. La solution consisterait à aménager un étage supplémentaire sur le bâtiment A (bâtiment des classes). Il faudrait bien sûr profiter de ces transformations pour isoler l’enveloppe du bâtiment. Une modification du PPA sera alors nécessaire mais n’est pas comprise dans ce budget (env. 30'000.--).

Les 2 chaudières à fuel du collège de Perrosalle ne sont plus conformes et doivent être remplacées d’ici 2015.

2. DESCRIPTION

Dans les concepts de notre époque, il ne s’agit plus de culture physique ni de natation, ni de remédier temporairement à des situations critiques et immédiates mais d’envisager un ensemble capable d’apporter des solutions aux problèmes actuels et de se préparer à un futur proche, d’offrir les équipements qui manquent au collège et à la zone sportive.

L’opportunité paraît offerte en utilisant le terrain de la Distillerie qui permettrait de créer un ensemble constitué de deux salles de sport, une piscine couverte et de plein-air et d’y joindre une cafétéria au sein d’un complexe polyvalent qui réponde à la fois aux besoins des élèves du collège, complète les équipements de la zone sportive et offre au public un espace destiné à ses réunions et manifestations (la Grande salle d’Ollon est trop petite pour accueillir de grandes manifestations et crée des nuisances dans ce quartier du vieux village).

Enfin, compte tenu de tous ces éléments (complexe sportif, collège Perrosalle, nouveaux vestiaires de la zone des Verchy et éventuellement dépôt du Bruet) il apparaît que le choix d’un système de chauffage commun qui envisagerait toutes les ressources connues (bois, pompe à chaleur sur les égouts, panneaux solaires etc.) doit être étudié.

Cette vaste idée d’extension de Perrosalle, en créant un espace polyvalent, permet d’envisager de nombreux développements et solutions qu’il faut imaginer, définir et comparer afin de les parfaire avant de les concrétiser.

Pour cela, il faut mener une suite d’études préparatoires qui soit conduite par un bureau capable de définir les cahiers des charges, collecter et analyser les solutions à retenir dans les différents domaines et aspects et en estimer les coûts.
(…) »

Ces études préliminaires comportent l’analyse et l’énoncé des besoins, définition de l’objet et cahier des charges, étude de faisabilité, consultations diverses, procédure de choix de mandataires, pour les projets suivants :

• projet 2 salles de gym (salle polyvalente) + piscine

• bât. B (sportif: réaffectation de la piscine et extension du réfectoire

• bât. A: isolation des façades + étage supplémentaire

• cahier des charges: centrale de chauffe Bruet – Perrosalle – Verchy

• cahiers des charges des concours d’architecture et marchés publics.

Dans sa séance du 26 juin 2009, le Conseil communal d’Ollon a autorisé la Municipalité à entreprendre les études préliminaires pour l’extension du collège de Perrosalle pour un montant de 200'000 francs.

C.                               Par publication dans la Feuille des avis officiels du 6 octobre 2009, la Municipalité d’Ollon a mis à l’enquête publique, du 7 au 5 novembre 2009, le projet d’expropriation des terrains nécessaires à la réalisation du projet d’agrandissement du collège de Perrosalle. A teneur du plan de situation, le projet consiste à créer une emprise de 7'942 m² sur la parcelle n° 922 (soit la partie actuellement en nature de pré-champ), laquelle serait ainsi divisée. La parcelle A, soit 4'555 m², demeurerait propriété des consorts X.________, cependant que la commune exercerait son droit d’expropriation sur la parcelle B, de 7'942 m². Ce projet a suscité l’opposition de Y.________ et des consorts X.________.

Le 1^er février 2010, la Commune d’Ollon, par sa Municipalité, a requis du Département des finances et des relations extérieures (ci-après : DFIRE) la délivrance d’une déclaration d’intérêt public l’autorisant à exproprier les terrains et les droits nécessaires. Après avoir entendu les parties et leurs représentants, le chef du DFIRE, par décision du 12 juillet 2010, a levé les oppositions, déclaré le projet d’intérêt public et a autorisé la Commune d’Ollon à exproprier les terrains et les droits nécessaires pour la réalisation du projet d’agrandissement sur une surface d’environ 7'942 m² à détacher de la parcelle n° 922.

D.                               Les consorts X.________ ont recouru contre cette décision dont ils demandent l’annulation. Ils ont requis la tenue d’une audience avec inspection locale.

La Municipalité d’Ollon propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

Les parties ont entrepris, sans succès, des discussions; les recourants ont requis du juge instructeur la suspension de la procédure afin que celles-ci puissent, le cas échéant, se poursuivre.

Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Les recourants ont requis la tenue d’une audience avec inspection locale. Comme on le verra plus loin, ils soutiennent que la décision attaquée, qui admet l’intérêt public du projet d’expropriation formelle de la Commune d’Ollon, serait contraire aux principes régissant l’atteinte à la garantie de leur droit de propriété (art. 26 Cst.).

a) Les parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD). Cela inclut pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370/371, et les arrêts cités). Le droit d'être entendu s'exerce essentiellement en rapport avec les faits de la cause. Il n’implique pas que les parties se voient réserver la faculté de s’exprimer sur l’appréciation des faits ou sur l’argumentation juridique que l’autorité se propose de retenir à l’appui de la décision à prendre (ATF 132 II 257 consid. 4.2 p. 267, 485 consid. 3.4 p. 495; 129 II 497 consid. 2.2 p. 505). Il n’est fait exception à cette règle que lorsque l'autorité envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique non évoqué dans la procédure antérieure et dont aucune partie en présence ne s'est prévalue et ne pouvait supputer la pertinence, que la situation juridique a changé ou que l'autorité dispose d'un pouvoir d'appréciation particulièrement étendu (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505). En outre, l'autorité peut renoncer au moyen de preuve offert par une partie, pour autant qu'elle puisse admettre sans arbitraire que ce moyen n'aurait pas changé sa conviction (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités). Pour le surplus, les parties à la procédure de recours ont le droit de recevoir toutes les écritures déposées et disposent en principe du droit de répliquer aux arguments des parties adverses (ATF 133 I 98, 100; ATF 2C_688/2007 du 11 février 2008).

Devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, la procédure est en principe écrite (art. 27 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36). Les parties participent à l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). L’autorité peut recourir à l’audition des parties, à l’inspection locale et aux témoignages (art. 29 al. 1 let. a, b et f LPA-VD). Elle n'est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD); elle doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD). Les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD n’accordent en effet pas à la partie dans la procédure devant la juridiction administrative le droit inconditionnel d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins ou la mise en œuvre d’une expertise, à moins que soit en cause l’examen personnel de la partie en cause (ATF 122 II 464 consid. 4c p. 469/470).

b) En l’espèce, le Tribunal ne donnera pas suite à la réquisition présentée par les recourants. Il s’en tiendra à une procédure exclusivement écrite. Les recourants font sans doute valoir qu’une inspection locale permettrait de vérifier le besoin pour la commune d’étendre les bâtiments scolaires sur la parcelle n° 922, alors qu’il existerait, selon eux, des possibilités sur les terrains communaux. Or, comme on le verra ci-dessous, cette question, qui relève sans doute de l’intérêt public, présuppose le respect du principe de la légalité, question d’ordre juridique que le tribunal examine avec un plein pouvoir d’examen (art. 76 LPA-VD). Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le tribunal s’estime en mesure de statuer en connaissance de cause, en se dispensant de l’audience réclamée par les recourants.

c) En outre, le Tribunal ne donnera pas suite à la réquisition des recourants tendant à la suspension de la procédure. Les conditions d’une suspension ne sont pas réalisées dans la mesure où l’arrêt ne dépend pas de l'issue d'une autre procédure ou ne pourrait pas s'en trouver influencée d'une manière déterminante (cf. art. 25 LPA-VD).

2.                                La protection contre l’expropriation est de rang constitutionnel (art. 26 al. 2 Cst; 25 al. 2 Cst./VD). Les règles qui conditionnent la restriction aux droits fondamentaux s’appliquent en conséquence (art. 36 Cst; 38 Cst./VD). L’expropriation cause une atteinte grave au droit de propriété; elle doit dès lors reposer sur la loi au sens formel (art. 36 al. 1, deuxième phrase, Cst.; 38 al. 1, deuxième phrase, Cst./VD). L’art. 3 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur l’expropriation (LE; RSV 710.01) concrétise ce principe.

a) L'expropriation est la procédure par laquelle une personne est contrainte de céder sa propriété ou tout autre droit sur un immeuble ou sur un meuble totalement ou partiellement (art. 1^er al. 2 LE). L'expropriation ne peut avoir lieu que moyennant pleine indemnité, en cas d'intérêt public préalablement et légalement constaté (ibid., al. 2). Une expropriation ne peut être ordonnée qu'en application d'une loi prévoyant expressément ce mode d'acquisition (art. 3 LE). L'intérêt public d'une acquisition, d'une entreprise ou d'un ouvrage déterminé est établi selon la procédure prévue au titre II (art. 4 LE). L'expropriation est contenue dans les limites de ce qu'exige l'intérêt et de ce qui est nécessaire à la réalisation du projet (art. 5 LE). L'expropriation peut avoir pour objet la propriété d'un immeuble ou d'un meuble, une propriété immatérielle, tout autre droit réel portant sur un immeuble ou un meuble, les droits de voisinage, ainsi que les droits personnels des locataires ou fermiers de l'immeuble à exproprier (art. 7 al. 1 LE). L'expropriant doit à l'exproprié réparation intégrale du préjudice résultant pour lui de la suppression, de la restriction ou de la modification de son droit (art. 8 al. 1). Sauf accord entre expropriant et exproprié, et sauf disposition légale contraire, l'indemnité s'acquitte en argent et comporte l'allocation d'un capital (ibid., al. 2).

b) Sur le plan procédural (titre II de la loi intitulé "Déclaration d'intérêt public"), tout projet d'expropriation doit être déposé pour enquête au greffe municipal de la commune dans laquelle se trouvent les immeubles touchés par l'expropriation (cf. art. 12 al. 1 LE). Le projet désigne: l'expropriant (art. 14 ch. 1 LE); le but et l'objet de l'expropriation, au moyen d'un plan parcellaire dressé à l'échelle du plan cadastral et précisant les emprises, et le cas échéant d'un plan des travaux avec les profils en long et en travers nécessaires (ibid., ch. 2); les immeubles atteints par l'expropriation, selon la désignation du registre foncier, avec l'indication aussi précise que possible des surfaces expropriées en cas d'expropriation partielle (ibid., ch. 3); les droits dont l'inscription ou l'annotation au registre foncier doit être radiée ou modifiée, y compris les mentions de précarité et les autres mentions, mais à l'exception des usufruits, des charges foncières, des droits de gage, des saisies et autres restrictions au droit d'aliéner (ibid., ch. 4); au moyen d'un tableau récapitulatif, les nom et domicile des personnes intéressées à l'expropriation au moment du dépôt du projet en qualité: de propriétaires d'immeubles expropriés en tout ou en partie, de titulaires de droits mentionnés sous chiffre 4 ci-dessus  (ibid., ch. 5). Le projet est rendu public par les soins de l'expropriant, par avis affiché au pilier public et inséré dans la «Feuille des Avis officiels» ainsi que dans les journaux locaux désignés par la municipalité (art. 16 al. 1 LE). L'expropriant porte en outre préalablement le projet à la connaissance des personnes figurant au tableau des intéressés par envoi du texte de la publication sous pli recommandé (ibid., al. 2). Le projet reste déposé au greffe municipal où les intéressés peuvent en prendre connaissance dans un délai de trente jours dès la publication dans la «Feuille des Avis officiels» (ibid., al. 3). Si l'expropriation est demandée par une commune, une association de communes ou une fraction de commune, l'autorité exécutive transmet le dossier au Département des finances en y joignant son préavis sur les oppositions et en le requérant de déclarer l'intérêt public du projet (art. 20 al. 1 LE). Si cette transmission n'a pas lieu dans les trois mois dès la clôture de l'enquête, le projet d'expropriation est réputé abandonné (ibid., al. 2). Le DFIRE statue dans un délai de quatre mois dès la réception du dossier, délai qui peut être prolongé de deux mois au plus, d'entente entre le département et l'expropriant (cf. art. 23 al. 1 LE); si le DFIRE admet l'intérêt public, il détermine les emprises en veillant à ce que l'expropriation soit contenue dans les limites de ce qu'exige l'exécution du projet; il peut imposer des conditions et des restrictions ou des modifications peu importantes qui ne portent pas atteinte à des intérêts dignes de protection; toute autre modification exige une nouvelle procédure dès et y compris la mise à l'enquête (ibid., al. 3). La seconde phase relève du Tribunal d'expropriation et vise à fixer les indemnités allouées aux propriétaires expropriés (art. 29 ss LE).

3.                                En premier lieu, les recourants mettent en cause la compétence de la Municipalité d’Ollon pour requérir l’expropriation d’une partie de leur immeuble. Il ressort de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) que le conseil communal ou général délibère sur l'acquisition et l'aliénation d'immeubles, de droits réels immobiliers et d'actions ou parts de sociétés immobilières (art. 4 al. 1 ch. 6, 1^ère phrase, LC). Le conseil peut accorder à la municipalité l'autorisation générale de statuer sur les aliénations et les acquisitions en fixant une limite (ibid., 3^ème phrase).

En l’occurrence, le Conseil communal d’Ollon a, dans sa séance du 6 octobre 2006, accordé à la Municipalité une autorisation générale de traiter sur les nouvelles acquisitions d’immeubles et de droits réels immobiliers, charges éventuelles comprises, à raison de 150'000 fr. par an et 500'000 fr. maximum pour les acquisitions durant la législature 2006-2011. La Municipalité tire sa compétence de cette autorisation générale; on peut cependant avoir des doutes sur ce point. Comme on le verra ci-dessous, le Conseil communal n’a pas encore étudié le projet d’extension du collège de Perrosalle, ni donné formellement son aval à la procédure d’expropriation. A cela s’ajoute que le coût estimatif de l’expropriation, qui porte sur 7'942 m² de surface agricole, est inconnu; la Municipalité ne s’étant pas exprimée sur ce point, l’on ignore par conséquent si la limite de 150'000 fr. a déjà été atteinte en 2010, ni ce qu’il en est de la limite de 500'000 fr. pour la législature écoulée. Quoi qu’il en soit, cette question peut demeurer indécise; comme on le verra ci-dessous, le recours devra de toute façon être accueilli pour un autre motif.

4.                                En second lieu, les recourants critiquent la décision attaquée sous l’angle de la légalité.

a) Le droit est le fondement et la limite de l’activité de l’Etat (art. 5 al. 1 Cst. et 7 al. 1 Cst.-VD). Le Grand Conseil adopte les lois et les décrets (art. 103 al. 2 Cst-VD). Le Conseil d’Etat édicte les dispositions nécessaires à leur application (art. 120 al. 2, deuxième phrase, Cst-VD). Le principe de la légalité veut que tout acte étatique repose sur une base légale matérielle, suffisamment précise et adoptée par l’organe compétent au regard de l’ordre constitutionnel (ATF 128 I 113 consid. 3c p. 121). Le principe de la légalité recouvre deux aspects. Le premier est celui de la suprématie de la loi, qui impose aux organes étatiques de se soumettre à l’ordre juridique et de n’exercer leur activité que dans le cadre tracé par la loi; cette exigence implique que les normes d’un degré inférieur soient conformes à celles de degré supérieur. Le second aspect est celui de la réserve de la loi, qui veut que toute atteinte aux droits constitutionnels soit fondée sur la loi (ATF 131 II 562 consid. 3.1 p. 565). L’exigence de la base légale peut être mesurée à l’intensité de l’atteinte aux droits fondamentaux (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3^ème éd., Berne 2011, n° 1.1.3.2 p. 37).

En tant que restriction ou suppression de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), l’expropriation formelle doit respecter les règles régissant toute restriction des droits fondamentaux (art. 36 Cst.); elle doit être fondée sur une base légale, se justifier par un intérêt public et respecter le principe de proportionnalité (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction et expropriation, Berne 2001, n° 1034). En outre, en tant qu’atteinte majeure à la propriété, l’expropriation ne peut avoir lieu que contre le versement d’une indemnité pleine et entière (Grégory Bovey, L’expropriation des droits de voisinage, thèse Lausanne 2000, p. 94; cf, art. 36 al. 2 Cst.). Le législateur doit déterminer clairement le but de l’expropriation ainsi que l’étendue du droit d’exproprier (Bovey, op. cit., p. 95, références citées). En d’autres termes, la loi établira dans quels cas cette procédure peut être mise en œuvre, quelles en sont les étapes, qui sont les titulaires du droit d’exproprier et de quelle manière se calcule l’indemnité d’expropriation (ibid., pp. 95-96).

b) En droit vaudois, l’expropriation ne peut être ordonnée qu'en application d'une loi prévoyant expressément ce mode d'acquisition (cf. art. 3 LE). La loi scolaire du 12 juin 1984 (LS; RSV 400.01) prévoit à son article 109 al. 1 que les communes sont tenues de mettre à disposition les locaux et installations nécessaires à l'enseignement. Ces installations doivent comprendre une place de sport convenablement aménagée (al. 2). Un règlement d'application fixe les normes minimales à appliquer (al. 3). Sont réputés installations scolaires les bâtiments abritant des classes enfantines, primaires ou secondaires, les salles de gymnastique, les salles polyvalentes, les terrains de sport et les piscines scolaires couvertes (art. 3 du règlement du 14 août 2000 sur les constructions scolaires primaires et secondaires – RCSPS; RSV 400.01.3). Les annexes au règlement fixent le programme type des locaux des écoles enfantines, primaires et secondaires et des installations sportives en fonction du nombre de classes (art. 6 al. 1 RCSPS). Les surfaces indiquées sont des minimums exigés (ibid., al. 2). Les communes sont autorisées à exproprier les droits nécessaires à la construction et à l'exploitation rationnelle des bâtiments, locaux et installations prévus à l'article 109 (art. 110a LS).

Il s’avère ainsi que, sur le principe, la procédure d’expropriation repose sur une base légale que les recourants eux-mêmes se gardent du reste de contester. Selon leurs explications toutefois, la Municipalité aurait outrepassé les termes du préavis adopté par le Conseil communal le 26 juin 2009. Ils expliquent à cet égard que le préavis était circonscrit aux études préliminaires que la Municipalité devait au préalable mener pour l’extension du collège de la Perrosalle, avant d’entreprendre, le cas échéant, une procédure d’expropriation des droits des propriétaires voisins du collège. Ils font valoir que la décision attaquée serait en quelque sorte prématurée.

c) La parcelle n° 922 se trouve dans la zone agricole du territoire communal; elle est donc inconstructible. A titre préliminaire, il importe dès lors de s’interroger sur les possibilités d’exproprier un terrain pour y construire un bâtiment public, tant et aussi longtemps que l'affectation de la zone exclut une telle construction. Cette question relève de la nécessaire planification préalable en matière d'aménagement du territoire. Elle doit être distinguée du degré de précision que devrait revêtir le projet d'expropriation pour être conforme à l'art. 14 LE, l’al. 2 notamment, question qui sera abordée plus avant.

La LS ne distingue pas explicitement la procédure de planification de la procédure d'expropriation, contrairement, par comparaison, à la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01); celle-ci suppose en effet que la première précède la seconde (cf. art. 13 et 14 LRou; ATF 1P.317/1998 du 1^er septembre 1998, in RDAF 1999 I 250). Aussi, dans le domaine des aménagements routiers soumis à la LRou, l'expropriant doit impérativement mener à bien la procédure de planification avant d'engager la procédure d'expropriation (arrêt AC.2000.0164 du 23 mars 2001). Il n’en demeure pas moins que, de façon générale, le terrain choisi pour la construction projetée doit se prêter de manière adéquate à l'affectation prévue (v. Olivier Dind, L'expropriation, in Mélanges 50 années SSCRV, Wädenswil 1998, p. 178). Or, tel n'est clairement pas le cas d'un terrain en zone agricole pour l'extension de bâtiments scolaires. En l’occurrence, l’extension prévue sur la parcelle n° 922 n’étant pas conforme à l’affectation de la zone, elle n’est en l’état pas autorisable, vu l’art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700). Même le plan directeur, qui prévoit une extension de la zone d'intérêt public, n'a pas encore été soumis au conseil communal au demeurant, puisque la décision attaquée fait à cet égard mention d'un projet soumis à l’examen préalable du Service du développement territorial (ci-après: SDT). Par conséquent, la décision attaquée ne résiste pas à ce premier grief.

d) En droit fédéral. la procédure d’expropriation présuppose qu’une première phase, indépendante, celle de la planification préalable, ait été menée à son terme (art. 27 et ss de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l’expropriation – LEx; RS 711; cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, n° 8.2.6.1). Les plans relatifs aux projets de construction ou d’installation doivent renseigner sur l’ampleur, l’emplacement, l’emprise et l’impact de l’ouvrage (v. Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n° 1214; cf. en outre Heinz Hess/Heinrich Weibel, Das Enteignungsrecht des Bundes, vol. I, Berne 1986, p. 375). Le Tribunal fédéral a jugé que, dès lors que l'approbation des plans devait être considérée comme une décision au sens technique du terme (selon l’art. 5 PA), la procédure d'expropriation doit, en lieu et place de la procédure d'approbation des plans, permettre aux tiers, susceptibles de subir des atteintes du fait du projet, de faire valoir leurs moyens (ATF 115 Ib 424 consid. 4c et d p. 432 et ss; 108 Ib 245 consid. 2e p. 251). En revanche, cette solution ne s'impose pas si la procédure d'approbation des plans débouche sur des décisions, non plus à caractère purement interne, susceptibles de faire l'objet de recours déposés par des tiers touchés par les travaux projetés (arrêt AC.1996.0101 du 11 juillet 1996). Le droit vaudois est moins exigeant à cet égard puisqu’il n’impose pas une procédure de planification analogue à celle prévue en droit fédéral. Le but et l'objet de l'expropriation doivent être définis au moyen d'un plan parcellaire dressé à l'échelle du plan cadastral et précisant les emprises, et le cas échéant d'un plan des travaux avec les profils en long et en travers nécessaires (cf. art. 14 ch. 2 LE).

Les recourants contestent en l’espèce à la Municipalité le droit d’agir sur la base du préavis 2009/11. Les recourants font sans doute une lecture très restrictive du préavis municipal. Ils paraissent perdre de vue que, dans l’exposé des motifs, la Municipalité a elle-même mis en évidence l’opportunité d’utiliser la parcelle n° 922 afin d’y réaliser cette extension et de créer un ensemble constitué de deux salles de sport, une piscine couverte et de plein-air, ainsi qu’une cafétéria. Il ressort ainsi clairement de ce préavis que la Municipalité a privilégié avant tout cette solution, à l’exclusion de toute autre; cela ne pouvait échapper au Conseil communal, lequel a délibéré en connaissance de cause. Cela étant, ce projet d’espace polyvalent à créer demeure à l’état d’études. La Municipalité elle-même a énoncé l’objet principal de son préavis; il s’agit pour elle de mener une «suite d’études préparatoires», collecter et analyser les «solutions à retenir dans les différents domaines et aspects et en estimer les coûts». Ainsi la Municipalité n’a, en l’état actuel, élaboré aucun plan de l’extension du collège. Le degré de précision des plans que l'on est en droit d'attendre dans la procédure d'expropriation s’avère, sans doute, nécessairement inférieur à celui des plans d'enquête pour la demande de permis de construire. Il n’en demeure pas moins que l’on ignore tout de la configuration future de l’espace polyvalent que la Municipalité projette de réaliser. Il est douteux du reste que le mandat que la Municipalité s’est vue conférer par le Conseil communal s’étende à la procédure d’expropriation proprement dite. Ce préavis a trait aux opérations préalables qui, le cas échéant, devront conduire l’autorité communale à entreprendre cette procédure.

La Municipalité semble s’être placée sur le terrain de l’expropriation dite préventive (v. sur cette notion de droit fédéral, art. 4 let. a LEx, à teneur duquel le droit d’expropriation peut être exercé pour l’exécution, la transformation, l’entretien et l’exploitation de travaux, ainsi que pour l’extension future de ceux-ci; v. en outre Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n° 1105; Hess/Weibel, op. cit., pp. 76-77). Dans une situation de ce genre, il suffit pour l’expropriant de dresser un plan d’expropriation et un tableau des droits expropriés (cf. art. 27 al. 3 LEx). La Municipalité entend ainsi acquérir une partie de la parcelle n° 922 pour un besoin futur qui, en l’état, n’est pas encore défini avec précision, faute de plan. Or, selon la jurisprudence, il importe en pareil cas que le besoin futur soit déterminé avec précision; il doit être propre à se réaliser un jour avec quelque certitude. Une simple possibilité ne suffit pas; il doit apparaître que, selon toute probabilité, les travaux prévus seront tôt ou tard nécessaires (v. ATF 98 Ib 417 consid. 4 p. 422, références citées; v. en outre Hess/Weibel, p. 380 et les renvois). Quoi qu’il en soit, même s’il peut paraître nécessaire de réaliser à brève échéance l’extension du Collège de la Perrosalle, ce que les recourants se gardent de remettre en question, il reste au préalable à démontrer que la procédure suivie en l’espèce résiste à l’examen du principe de légalité. A cet égard, il n’a sans doute pas échappé à l’autorité intimée qu’à l’inverse de la LEx, la LE ne contient, quant à elle, aucune règle permettant à l’autorité d’ouvrir une procédure en vue d’une expropriation dite préventive, soit en vue de l’extension future de bâtiments publics existants. Il en va de même de la LS, loi spéciale sur laquelle se fonde pourtant la décision attaquée et dont l’art. 110a autorise la municipalité à exproprier les droits nécessaires à la construction des locaux et installations nécessaires à l'enseignement, ainsi qu’à leur exploitation rationnelle. C’est en vain que l’on déduirait de ce texte qu’elle serait également autorisée à le faire à titre préventif, en vue d’une extension future de bâtiments existants. Or, la réalisation future d’un ouvrage d’envergure régionale ou, comme en l’occurrence, locale, implique la seule mise en œuvre du droit cantonal (Bovey, op. cit., p. 83), ce que l’autorité intimée a sans doute perdu de vue. Le droit vaudois ne contient pas de disposition équivalente à l’art. 4 let. a LEx. La référence que font la Municipalité et le Département à l’ATF 98 Ib 417 consid. 4 p. 422ss, concernant l’application de l’art. 4 LEx, n’est donc pas pertinente.

e) Il suit de là que l’expropriation des terrains litigieux ne peut se faire que dans la procédure ordinaire, selon les art. 14ss LE. Cela implique notamment de mener à chef la procédure de classement des terrains dans la zone d’équipements publics prévue dans le plan d’affectation communal (ce qui permettra de régler du même coup toute la problématique liée à l’application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural – LDFR; RS 211.41.11 – et des surfaces d’assolement, évoquée par les recourants) et l’élaboration d’un plan précis des constructions envisagées. Par conséquent, il appartient à la Municipalité de mener à chef ces études préliminaires, pour lesquelles elle a reçu mandat du conseil communal, et de définir avec précision son projet d’extension, avant, le cas échéant, d’entreprendre la procédure d’expropriation à l’encontre des recourants. Elle ne saurait non plus être dispensée de mener à son terme la procédure de planification et de dresser le plan des travaux de l’ouvrage projeté avant de requérir de l’autorité intimée la déclaration d’intérêt public.

En l’état, les conditions nécessaires à la mise en œuvre de la déclaration d’intérêt public ne sont pas réalisées, de sorte que le grief de violation de l'art. 26 Cst. doit être opposé à la décision attaquée. Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner les autres arguments des recourants dirigés à l’encontre de l'expropriation projetée.

5.                                Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent à l’admission du recours et à l’annulation de la décision attaquée. Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 48, 52 et 91 LPA-VD) et des dépens seront alloués aux recourants qui obtiennent gain de cause avec l’assistance d’un avocat; ceux-ci seront mis à la charge de la Commune d’Ollon, qui succombe (art. 55 et 91 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du Département des finances, du 12 juillet 2010, est annulée.

III.                                Le présent arrêt est rendu sans frais.

IV.                              La Commune d’Ollon, par sa Municipalité, versera aux recourants des dépens par 2'000 (deux mille) francs.

 

Lausanne, le 10 janvier 2012

 

 

 

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

 

 

 

                                                                    

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.