TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 8 décembre 2010
Composition	Mme Danièle Revey, présidente; M. Alain Zumsteg et M. Eric Brandt, juges; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.

 

Recourante

X.________, à 1********, représentée par Me Pierre CHIFFELLE, avocat, à Vevey 2,

  

Autorité intimée

ASSOCIATION SECURITE RIVIERA Comité de Direction, p.a. Police Riviera, représentée par Me Philippe VOGEL, avocat, à Lausanne,

  

 

Objet
	Recours X.________ c/ décision du Comité de direction de l'Association Sécurité Riviera du 21 septembre 2010 (résiliation du contrat de travail)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, née le ********, a été engagée le 1^er septembre 2001 comme garde municipale par la Commune de 2********.

A la suite de la création de l'Association de Communes Sécurité Riviera, un nouveau contrat d'engagement à partir du 1^er janvier 2008 a été établi le 21 juin 2007 en faveur de X.________, en qualité d'assistante de police à plein temps. Il y est stipulé que le contrat est soumis au statut du personnel de l'Association de communes Sécurité Riviera du 3 mai 2007 (ci-après: le Statut) et à son règlement d'application du 10 mai 2007, tous deux approuvés le 30 mai 2007 par le chef du Département des institutions et des relations extérieures. Selon un document annexé au contrat, l'activité de la recourante consiste, d'une manière générale, à "participer au contrôle du trafic au repos et assumer des tâches annexes liées à l'Office du stationnement, ainsi que participer à des missions de régulation du trafic. Assurer la présence visible dans les parcs et promenades publics."

B.                               X.________ a été victime de deux accidents non professionnels successifs survenus, semblerait-t-il, les 31 août et 29 septembre 2009.

L'intéressée se trouve en incapacité complète de travail depuis le 14 novembre 2009. Selon les indications figurant au dossier, elle souffrirait d'affections dégénératives de la colonne vertébrale, préexistantes à l'accident, que celui-ci n'aurait fait que rendre symptomatiques (v. dans ce sens, lettre de la B._________ du 10 juin 2010).

X.________ perçoit une pension d'invalidité temporaire versée par la C._________ depuis le 1^er avril 2010 (correspondant au 150^ème jour) et jusqu'au 31 janvier 2011, son cas devant être revu dans le courant du mois de janvier 2011. Dans l'intervalle, elle a été annoncée le 5 mai 2010 auprès de l'assurance-invalidité et a formé une demande de prestation AI.

C.                               Le 11 août 2010, une proposition n° 53/2010 a été rédigée en vue d'une séance du 19 août 2010 du Comité de direction de l'Association de Communes Riviera Sécurité (ci-après: le Comité de direction). Le document indiquait que des difficultés organisationnelles découlaient des absences prolongées de X.________. Il évoquait en outre un "sentiment d'impunité" de l'intéressée, renforcé par le fait qu'elle rencontrait quasi journellement ses collègues lors de ses déplacements en ville où, accompagnée de ses deux enfants, elle "semblait disposer de la pleine capacité de ses moyens". Le document proposait au Comité de direction de rendre la décision suivante:

"Décision proposée

Le Comité de direction prend acte de la situation particulière de l'assistante de police de l'Office du stationnement de Vevey, Madame X.________, en relation avec ses absences répétées, et notamment son incapacité de travail intervenue sans discontinuer, suite à deux accidents, dès le 31 août 2009.

Il décide:

·          d'entendre X.________ au sujet de sa capacité à envisager un reclassement au sein de l'organisation, conformément à l'art. 14 du Statut.

·          le cas échéant, d'annoncer la possible application des dispositions de l'art. 70 (cessation de la fonction moyennant un préavis de 3 mois).

·         de désigner les délégués qui procèderont à l'audition de l'intéressée.

·         de fixer la date de l'audition.

Le 20 août 2010, le Comité de direction, sous la signature de son secrétaire, a adressé à X.________ la lettre recommandée suivante:

"Madame, chère collaboratrice,

Je vous informe qu'une délégation du Comité de direction souhaite vous entendre, en relation avec votre situation particulière et votre état de santé.

A cet effet, Messieurs Y.________, Président, et Z.________, membre du Comité de direction, vous recevront le

jeudi 02 septembre 2010 à 11h.00

à Clarens, Salle du Comité de direction

Le soussigné sera également présent.

Dans l'attente de vous revoir (…)"

Au nom du Comité de direction, son secrétaire a établi une note résumant l'entretien, dont il y a lieu d'extraire le passage suivant:

"(…)

A la question de savoir si elle pouvait envisager de reprendre une activité et, si oui, dans quel domaine, X.________ a clairement démontré qu'elle ne pouvait plus œuvrer à son activité d'assistante de police, en raison de ses difficultés à marcher et de son impossibilité de porter une ceinture de charge. Un travail administratif serait envisageable, mais elle l'a déjà testé, durant une brève période de reprise d'activité, et constaté que le tri des fiches lui avait provoqué un blocage au niveau de la nuque et de l'épaule.

X.________ a d'autre part indiqué que A.________, de l'AI, lui avait signalé vouloir entreprendre des démarches en vue d'une réinsertion professionnelle. Elle est également dans l'attente de propositions dans ces domaines, mais confirme, à la demande de Y.________, ne pas pouvoir reprendre l'activité d'assistante de police pour laquelle elle a été engagée dans l'organisation.

(…)

Y.________ informe X.________ avoir pris note de son impossibilité à reprendre son activité. Il lui précise également que le Comité de direction sera informé de la situation et prendra une décision conforme aux dispositions du Statut du personnel; cette dernière lui sera communiquée en temps opportun.

(…)"

D.                               Le 7 septembre 2010, une nouvelle proposition n° 70/2010 a été rédigée en vue d'une séance du Comité de direction du 16 septembre 2010. Selon ce document, X.________ avait pu faire usage de son droit d'être entendue devant une délégation du Comité de direction lors de la séance du 2 septembre 2010, et l'échange avait fait l'objet d'un "procès-verbal" joint à la proposition. Le document proposait au Comité de direction de rendre la décision suivante:

"Décision proposée

Le Comité de direction décide, après avoir pris connaissance du procès-verbal de l'audition de X.________ (…), d'appliquer les dispositions de l'art. 70 du Statut (…) à l'égard de l'intéressée, en décrétant la cessation de ses fonctions au 31 décembre 2010, soit avec un préavis de trois mois."

Par décision du 21 septembre 2010, le Comité de direction a signifié à X.________ qu'il résiliait son contrat de travail avec effet au 31 décembre 2010, en application de l'art. 70 du Statut, son droit au salaire à 100 % s'éteignant au 22 septembre 2010 et subsistant au-delà à raison de 80 %.

Cette décision expose notamment: "Vos problèmes de santé permettent, selon vos affirmations une seule activité de téléphoniste sans action administrative autre. L'examen détaillé des éventuelles possibilités de reclassement dans notre organisation n'a pas abouti et nous ne pouvons de ce fait envisager votre transfert dans une autre activité à l'interne de l'organisation".

E.                               Par acte du 25 octobre 2010, X.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un recours dirigé contre la décision du 21 septembre 2010, concluant, avec dépens, à l'annulation de celle-ci. Elle dénonce une violation de son droit d'être entendue et, sur le fond, reproche à l'autorité intimée de ne pas avoir examiné sérieusement la possibilité de la reclasser dans le cadre de son organisation en tant qu'employée de bureau et/ou téléphoniste. Au titre de mesure d'instruction, elle requiert qu'il soit ordonné à l'autorité intimée de fournir toutes les indications concernant le nombre de postes de travail existant en son sein ainsi que leur description et le tableau des mutations concernant l'ensemble des postes administratifs de Sécurité Riviera depuis le 1^er janvier 2010; elle demande également la production du "procès-verbal" de l'audition du 2 septembre 2010.

Le 18 novembre 2010, l'autorité intimée a déposé son dossier, "procès-verbal" compris, et sa réponse au terme de laquelle elle conclut au rejet du recours.

Le 19 novembre 2010, la recourante a derechef sollicité la mesure d'instruction relative aux postes de travail existants.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                a) La décision attaquée résilie le contrat de travail de la recourante en raison non pas d'une faute, mais d'une incapacité de l'intéressée, pour des motifs de santé, de poursuivre ses fonctions. A cet égard, l'autorité intimée a également retenu qu'aucun reclassement n'était possible. Elle a fait application des art. 70 et 14 du Statut.

b) Inclus dans le chapitre X "Cessation des fonctions", l'art. 70 du Statut a la teneur suivante:

"Art. 70  Diminution grave des capacités

En cas de diminution grave des capacités professionnelle, ou à la suite d'une invalidité totale ou partielle, le comité de direction peut décider de la cessation des fonctions moyennant un préavis de 3 mois pour la fin d'un mois si aucun reclassement au sein de l'administration au sens de l'art. 14 n'est possible."

L'art. 14 du Statut prévoit:

" Art. 14  Transfert

Le comité de direction peut charger le fonctionnaire d'autres tâches répondant à ses aptitudes ou convenir avec lui d'un transfert:

-      par entente mutuelle

-      lorsque les capacités du fonctionnaire sont fortement diminuées au sens de l'art. 70 et qu'un transfert dans une autre fonction est possible

-      lorsqu'une réorganisation entraîne des suppressions de postes au sens de l'art. 71.

Le comité de direction est compétent pour prendre les mesures adéquates que le transfert implique."

2.                                La recourante dénonce en premier lieu une violation de son droit d'être entendue, en raison de l'imprécision de la convocation à l'entretien aménagé le 2 septembre 2010.

a) Selon la jurisprudence, le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, le droit de consulter le dossier et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 136 I 265 consid. 3.2 p. 272; 135 II 286 consid: 5.1 p: 293; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494, V 368 consid. 3.1 p. 371; 129 II 497 consid. 2.2 p. 504 s.; 127 I 54 consid. 2b p. 56; 124 I 48 consid. 3a p. 51 et les arrêts cités).

Le Tribunal fédéral détermine le contenu et la portée de l'art. 29 al. 2 Cst. au regard de la situation concrète et des intérêts en présence (ATF 135 I 279 consid. 2.2; 123 I 63 consid. 2d p. 68 ss). Il prend notamment en considération, d'une part, l'atteinte aux intérêts de la personne touchée, telle qu'elle résulte de la décision en cause, et, d'autre part, l'importance et l'urgence de l'intervention administrative (ATF 135 I 279 consid. 2.2; 2P.63/2003 du 29 juillet 2003 consid. 3.2). D'une manière générale, plus la décision est susceptible de porter gravement atteinte aux intérêt de la personne touchée, plus le droit d'être entendu doit lui être accordé et reconnu largement (ATF 135 I 279 consid. 2.2; 105 Ia 193 consid. 2b/cc p. 197; voir aussi ATF 2P.46/2006 du 7 juin 2006 consid. 4.3, avec réf.). Il faut en outre tenir compte des garanties que la procédure offre globalement à cette personne pour sa défense; en particulier, on se montrera moins exigeant sur le strict respect du droit d'être entendu s'il existe une possibilité de porter la contestation devant une autorité de recours exerçant un pouvoir d'examen complet (ATF 135 I 279 consid. 2.2; 123 I 63 consid. 2d p. 69 ss; 111 Ia 273 consid. 2b), pour autant que la violation ne soit pas particulièrement grave (ATF 135 I 279 consid. 2.2; 126 I 68 consid. 2).

Qu'il s'agisse d'une révocation disciplinaire ou d'un licenciement pour justes motifs (avec ou sans faute), le Tribunal administratif a précisé à plusieurs reprises que la procédure devait respecter un certain nombre de règles minimales de procédure sauvegardant les intérêts du fonctionnaire, découlant de la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu. Ainsi, une décision de renvoi ne peut être prise avant que l'intéressé ait été dûment informé des faits qui lui sont reprochés et de la possibilité d'un renvoi en raison de ces faits, qu'il ait été mis en mesure pratiquement de pouvoir les contester, d'en atténuer la portée ou, d'une manière générale, de faire valoir les moyens susceptibles de modifier l'appréciation de l'autorité de nomination (arrêt TA GE.2004.0082 du 11 avril 2005 et les références citées, soit GE.1999.0051 du 21 novembre 2000 et GE.1996.0061 du 31 octobre 1996 publié in RDAF 1997 I 79). L'autorité doit attirer expressément l'attention du fonctionnaire sur le fait qu'elle envisage de le renvoyer et doit lui donner la possibilité de faire valoir ses droits élémentaires de partie, notamment de consulter le dossier et de se faire assister (cf. GE.2000.0026 du 3 août 2000).

De même, selon le Tribunal fédéral, quoique le droit d'être entendu ne confère pas le droit de s'exprimer sur les conséquences juridiques des faits, il ne peut remplir pleinement son rôle que si l'intéressé sait (ou doit savoir) de manière claire qu'une décision de nature déterminée est envisagée (ATF 135 I 279 consid. 2.4; 2P.214/2000 du 5 janvier 2001 consid. 4a et les réf.; 2P.241/1996 du 27 novembre 1996 consid. 2c).

b) S'agissant d'une éventuelle application, en matière de licenciement pour justes motifs (avec ou sans faute), des règles de procédure en matière de révocation disciplinaire, on relèvera à toutes fins utiles ce qui suit:

En matière disciplinaire, la jurisprudence du Tribunal administratif a considéré que l'ouverture d'une enquête suppose à tout le moins qu'il soit clair pour tous les intéressés, et principalement pour celui qui en est l'objet, que s'est engagé un processus tendant à établir les faits susceptibles de motiver un renvoi pour justes motifs. Il faut ensuite que les faits sur lesquels doit porter l'enquête soient déterminés de manière suffisamment précise pour que toutes les parties puissent se prononcer et faire valoir des moyens de preuve avant l'établissement, sous une forme ou sous une autre, d'un rapport de fin d'enquête énonçant ce qui est finalement retenu le cas échéant à la charge du fonctionnaire visé. Sauf dans les cas où n'est envisagée qu'une sanction relativement peu grave (blâme, par exemple), ces exigences constituent un minimum et leur inobservation entraîne l'annulation de la décision attaquée, indépendamment du mérite des moyens avancés sur le fond par les parties (GE.2001.0083 du 6 novembre 2001, GE.2000.0016 du 3 août 2000 et les références citées, soit GE.1992.0025 du 25 septembre 1992, GE.1997.0005 du 29 juillet 1997, GE 1996.0061 du 31 octobre 1996 publié in RDAF 1997 I 79).

L'arrêt précité GE.1996.0061 du 31 octobre 1996, publié in RDAF 1997 I 79, a considéré que même si leurs effets pratiques étaient les mêmes, licenciement administratif pour justes motifs (avec ou sans faute) et révocation disciplinaire n'étaient pas identiques et qu'on ne saurait appliquer sans autre réflexion la procédure disciplinaire au licenciement administratif; cet arrêt rappelait toutefois qu'un renvoi devait de toute façon respecter les règles minimales de procédure découlant de la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu.

Dans le même sens, un arrêt du Tribunal fédéral 2A.520/2000 du 23 mars 2001 consid. 3b et 4b, concernant un fonctionnaire fédéral, a exposé en substance que le licenciement administratif et la révocation disciplinaire n'offraient pas les mêmes droits de partie. Ainsi, l'ordonnance fédérale (à l'époque l'ordonnance sur le statut des fonctionnaires du 30 juin 1927, aujourd'hui abrogée) ne prévoyait pas, dans le premier cas, l'ouverture formelle d'une procédure, ni n'établissait de règles particulières à cet égard. Toutefois, il n'en demeurait pas moins que l'autorité devait dans tous les cas respecter des garanties minimales de procédure, notamment le droit d'être entendu selon les modalités prévues par la loi fédérale sur la procédure administrative.

En revanche, le Tribunal administratif a retenu dans l'arrêt GE.2004.0082 du 11 avril 2005 que le fonctionnaire qui se voit signifier la résiliation de ses rapports de fonction pour des motifs liés à ses aptitudes ou à son comportement doit bénéficier des mêmes garanties de procédure que celui qui fait l'objet d'une procédure de résiliation dite pour justes motifs (manquements graves ou répétés aux devoirs de services, autres motifs entraînant une rupture du lien de confiance, etc.). En effet, dans l'un et l'autre cas, si les motifs sont avérés, la conséquence est la même pour le fonctionnaire: le licenciement. Tomas Poledna relevait également en 1995, à l'instar d'une partie de la doctrine publiée à cette époque, que la procédure et les voies de droit applicables en matière de licenciement administratif devraient se calquer sur celles du licenciement disciplinaire. Même sans faute du fonctionnaire, les conséquences d'une résiliation extraordinaire sont suffisamment lourdes pour justifier une protection étendue (Disziplinarische und administrative Entlassung von Beamten - vom Sinn und Unsinn einer Unterscheidung, in ZBl 1995 p. 49 ss, spéc. p. 60).

En l'occurrence, le Statut ne contient pas de disposition sur la procédure à suivre en cas de décision de cessation des fonctions dans l'hypothèse de diminution grave des capacités de son art. 70. L'art. 65 al. 2 du Statut, intégré dans le chapitre IX relatif à la responsabilité civile, pénale et aux peines disciplinaires, précise en revanche qu'avant toute décision, il est procédé à une enquête administrative au cours de laquelle le fonctionnaire concerné doit être entendu par le Comité de direction et a la possibilité d'être assisté.

Quoi qu'il en soit, on s'en tiendra ici aux règles minimales de procédure exposées au consid. 2a ci-dessus.

c) En l'espèce, le courrier de l'autorité intimée du 20 août 2010 convoquant l'intéressée se bornait à indiquer que le Comité de direction souhaitait l'entendre "en relation avec [sa] situation particulière et [son] état de santé". La convocation ne mentionnait pas l'objet exact de l'entretien, pourtant expressément décrit dans la proposition de décision du 11 août 2010, à savoir entendre l'intéressée sur sa capacité à envisager un reclassement au sein de l'organisation, voire annoncer la possible application de l'art. 70 du Statut. Compte tenu de l'imprécision de la convocation, la recourante ne pouvait saisir la réelle portée de l'entretien. Elle n'a ainsi pas pu préparer son argumentation, encore moins suggérer l'administration de preuves, ni décider en toute connaissance de cause de s'y faire assister ou non. A cela s'ajoute que la recourante n'a pas été entendue par le Comité de direction in corpore, mais uniquement par une délégation de celui-ci; or, seul un résumé unilatéral de l'entretien, et non un procès-verbal des déclarations signées de la recourante, a été établi et soumis aux autres membres du Comité, sans même du reste que la recourante n'en ait eu connaissance. La procédure de résiliation des rapports de service de la recourante n'a donc pas respecté le droit d'être entendu de celle-ci.

Certes, l'autorité intimée fait valoir dans sa réponse au recours qu'elle ne pouvait pas annoncer avant l'entretien une cessation de la relation de travail alors la décision n'était pas prise. Rien ne l'empêchait toutefois, comme déjà dit, d'informer clairement la recourante que son employeur envisageait des mesures de reclassement ou de résiliation, dès lors qu'il est établi que celles-ci étaient sérieusement prises en considération, déjà avant la séance incriminée.

L'autorité intimée objecte de même qu'il était de toute façon loisible à la recourante de se faire assister à l'entretien et qu'elle ne voit pas raisonnablement, vu les réponses données par l'intéressée, en quoi elle aurait pu décider différemment. Cet argument est toutefois vain: ce qui est décisif, c'est que l'intéressée, ignorant l'objet réel de l'entretien, n'avait pas à prévoir à tout hasard la présence d'un tiers à ses côtés, et n'a pas pu se donner les moyens de défendre correctement ses intérêts.

3.                                Par exception au principe de la nature formelle du droit d'être entendu, une violation de ce dernier est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure, et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1; 133 I 201 consid. 2.2 p. 204; 129 I 129 consid. 2.2.3 p. 135; 127 V 431 consid. 3d/aa p. 437; 126 V 130 consid. 2b p. 132). Toutefois, la réparation de la violation du droit d'être entendu doit rester l'exception (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1; 129 I 129 consid. 2.2.3 p. 135; 126 V 130 consid. 2b p. 132; 124 V 180 consid.4b; 116 V 182 consid. 3c p. 187; 105 Ia 193 consid. 2b/cc p. 197).

Selon la jurisprudence, la violation du droit d'être entendu en matière de gestion du personnel communal n'est en principe pas susceptible d'être réparée devant le tribunal de céans. En effet, le tribunal ne peut pas revoir l'opportunité de la décision attaquée (cf. art. 98 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; LPA-VD; RSV 173.36) et doit exercer son pouvoir d'examen avec beaucoup de retenue dans un tel domaine (GE.2001.0083 du 6 novembre 2001 et les références citées, soit GE.1999.0140 du 23 juin 2000, GE.1997.0080 du 30 septembre 1997, GE.1996.0061 du 31 octobre 1996, RDAF 1997 I 79).

Il n'y a pas lieu d'en juger différemment en l'espèce. Dans ces conditions, la décision attaquée doit être annulée.

4.                                Vu l'issue du recours, il n'y a pas lieu de donner suite aux mesures d'instruction requises par la recourante.

5.                                Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée. Suivant la pratique du tribunal en matière de contentieux de la fonction publique, il ne sera pas prélevé d’émolument (décision de la Cour plénière du 30 juin 2000). En revanche la recourante, qui a procédé par l’intermédiaire d’un avocat, a droit à des dépens, à la charge de la Commune de Lausanne.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision rendue le 21 septembre 2010 par le Comité de direction de l'Association de Communes Sécurité Riviera est annulée.

III.                                Il n'est pas prélevé d'émolument judiciaire.

IV.                              L'Association de Communes Sécurité Riviera est débitrice de la recourante d'une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 8 décembre 2010

 

 

La présidente:                                                                                           La greffière:

                                                                                                                 

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.