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TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 24 octobre 2012

Composition

M. François Kart, président; M. Guy Dutoit et M. Jean W. Nicole, assesseurs ; M. Félicien Frossard, greffier.

Recourante

Plakanda Sàrl, à Hünenberg, représentée par Me Isabelle Salomé DAÏNA, avocate à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité de Commugny, représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne,

Objet
	Recours Plakanda Sàrl c/ décision de la Municipalité de Commugny du 16 novembre 2010 (refus d'autorisation pour un emplacement d'affichage à la route de Genève 19).

Vu les faits suivants

A. Plakanda Sàrl, devenue Clear Channel Sàrl, est inscrite au Registre du commerce du canton de Zoug. Son but est notamment la mise en place de panneaux publicitaires et autres objets de réclame ainsi que leur mise en location. La société Clear Channel Plakanda Sàrl a demandé le 6 septembre 2010 à la Municipalité de Commugny (ci-après: la municipalité) l'autorisation d’installer un emplacement d'affichage F12 de type « Soleil » sur poteaux d'une dimension de 283 cm de largeur et 130 cm de hauteur à la route de Genève 19. Il était requis que l’autorisation soit établie au nom de Plakanda Sàrl. Le procédé de réclame serait situé dans l’enceinte d’un garage/station-service le long de la route de Genève reliant Tannay à Commugny et ne serait visible que des usagers de la route circulant en direction du village de Commugny.

Par courrier du 6 octobre 2010, la municipalité a informé la requérante qu'elle avait décidé de ne pas entrer en matière sur sa demande car un affichage à cet emplacement nuirait au bon aspect du site et porterait atteinte à la sécurité routière.

Par courrier du 1^er novembre 2010, Clear Channel Plakanda Sàrl a demandé à la municipalité de statuer formellement sur sa requête du 6 octobre 2010.

Dans une décision du 16 novembre 2010, la municipalité a confirmé son refus d’autoriser un emplacement d'affichage à l’endroit prévu. Elle insistait sur le fait que l'emplacement choisi était situé dans un endroit dangereux du point de vue de la sécurité routière dès lors qu'il se trouvait dans un virage en "s" manquant de visibilité.

B. Par acte du 17 décembre 2010, Plakanda Sàrl a formé recours contre la décision précitée devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et, principalement à ce que l'autorisation sollicitée soit accordée, subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour l'octroi de l'autorisation sollicitée, par nouvelle décision. En substance, elle faisait valoir que le procédé de réclame litigieux n’enfreignait pas les règles fédérales en matière de sécurité routière dès lors que la visibilité ne serait d’aucune manière masquée par l’installation projetée. Ce faisant, elle soutenait que la décision querellée était contraire au principe de la liberté économique.

Dans sa réponse du 21 février 2011, la municipalité a conclu, avec suite de frais et dépens, principalement à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée. A ce titre, elle faisait valoir que la société destinataire de la décision attaquée (Clear Channel Plakanda Sàrl) n’était pas celle qui avait déposé le recours (Plakanda Sàrl). Sur le fond, elle soutenait que la législation fédérale sur la circulation routière limitait les possibilités d’affichage à l’emplacement sollicité et que de ce point de vue, la décision querellée était compatible avec le principe de la liberté économique.

La recourante a maintenu ses conclusions dans ses déterminations du 17 mars 2011 tout en explicitant la structure du groupe auquel elle appartenait. La municipalité a renoncé à déposer des déterminations complémentaires dans le délai imparti à cet effet.

C. Par courrier du 6 juin 2011, la municipalité a requis le renvoi de l'audience fixée au 30 juin 2011 et la suspension de la cause au motif qu’elle avait décidé d’initier une procédure d’élaboration d’un règlement sur les procédés de réclame. Elle invoquait l’application par analogie de l’art. 77 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11). Elle indiquait que la réglementation nouvelle devait pouvoir être approuvée par le Conseil communal à la fin de l’année 2011.

Dans ses déterminations du 10 juin 2011, la recourante a conclu au rejet de la requête précitée soutenant que celle-ci présentait un caractère dilatoire, le principe d’une réglementation communale en matière d’affichage n’étant pas encore acquis et son contenu encore largement inconnu. Elle contestait également, faute de base légale, que la loi cantonale sur les procédés de réclame puisse emporter un effet anticipé négatif à l’image des plans d’affectation.

Par avis du 15 juin 2011, le juge instructeur a refusé de donner suite à la requête de renvoi de l’audience et de suspension de la cause.

D. Le tribunal a procédé à une inspection locale le 30 juin 2010 en présence, pour la recourante de Steeve Mohler assisté de Me Isabelle Salomé Daïna; pour la municipalité de Raymonde Schoch, syndique et de Serge Cachin, assistés de Me Jean-Michel Henny; ainsi que de Teobaldo Lanzilotto, représentant de l’hoirie regroupant les propriétaires fonciers de la parcelle où le procédé de réclame litigieux devait prendre place. Le tribunal a constaté que l’emplacement prévu se situait dans l’enceinte d’un garage fonctionnant également en tant que station-service à l’entrée du village. Interpellés sur la volonté communale de mettre sur pied un règlement concernant les procédés de réclame, les représentants de la municipalité ont précisé qu’elle était prête à collaborer avec la société recourante afin d’élaborer un projet. En ce qui concernait spécifiquement cet emplacement, les représentants de l’autorité intimée ont néanmoins relevé que plusieurs accidents de la route avaient déjà eu lieu à cet endroit et que la présence d’un obstacle visuel supplémentaire aggraverait encore la situation. Il a été constaté à ce propos que, depuis la station service, il était possible de partir soit en direction du village de Commugny, soit en direction de Tannay. Interpellés sur ce point, les représentants de la recourante ont indiqué que l’affichage débuterait à environ 70 cm du sol. A titre de mesure d’instruction, la municipalité a requis la production de l’accord de tous les propriétaires fonciers concernés par la réalisation de l’installation litigieuse, le représentant de l’hoirie ayant indiqué au cours de l’audience vouloir construire une villa sur le terrain attenant à celui où l’installation litigieuse devait prendre place et retirer son accord à la pose du procédé de réclame litigieux.

Par lettre du 12 juillet 2011, la recourante a indiqué avoir obtenu l’accord de tous les membres de l’hoirie propriétaire de la parcelle devant accueillir l’installation litigieuse. Le 29 août 2011, elle a transmis une attestation signée des intéressés.

Se référant au procès-verbal de l’audience, la municipalité a contesté par lettre du 23 septembre 2011 que le procédé de réclame litigieux puisse débuter à environ 70 cm du sol. Selon elle, il résultait des photographies produites avec le recours que le bas de l’affiche serait à la hauteur d’une voiture normale, soit à 1 m 40 du sol. La municipalité a en outre requis à nouveau une suspension de la cause jusqu’à droit connu sur la réglementation communale en matière de procédés de réclame.

Par lettre du 7 octobre 2011, la recourante a précisé que si la hauteur minimale à laquelle un procédé de réclame pouvait être implanté était bien de 70 cm, il était en l’occurrence prévu de l’implanter à 1 m 40 du sol. Elle a en outre communiqué son accord à une suspension de la procédure tout en appelant de ses vœux que la municipalité tienne compte de l’emplacement litigieux dans son examen de la problématique de l’affichage.

E. Par avis du 10 octobre 2011, le juge instructeur a suspendu la cause pour une durée indéterminée et a invité la municipalité à renseigner régulièrement le tribunal au sujet de l’avancement de la procédure d’adoption de la réglementation sur les procédés de réclame.

Par lettre du 29 novembre 2011, la municipalité a fait savoir que le projet de règlement sur les procédés de réclame était à l’étude et qu’un préavis serait déposé pour approbation lors de la séance du Conseil communal du mois de février 2012.

Interpellée par le juge instructeur, la municipalité a fait savoir par lettre du 23 avril 2012 que le projet de règlement sur les procédés de réclame était toujours à l’étude et qu’un prévis serait déposé pour approbation lors de la séance du Conseil communal du mois de juin 2012.

F. Le 19 juin 2012, la municipalité a sollicité la reprise de la procédure, indiquant qu’aucun accord n’avait pu intervenir entre les parties. Elle indiquait en outre que le règlement communal sur les procédés de réclame serait adopté dans le courant de l’automne 2012.

Par avis du 21 juin 2012, le juge instructeur a informé les parties de la reprise de la cause et leur a donné la faculté de déposer des déterminations finales.

Le 27 juin 2012, la municipalité a fait savoir qu’elle n’avait pas de déterminations finales à formuler. Elle précisait que le règlement communal sur les procédés de réclame devait être mis à l’ordre du jour de la séance du Conseil communal du 12 septembre 2012 et a joint à son courrier une copie in extenso dudit règlement.

Dans ses déterminations finales du 11 juillet 2012, la recourante a maintenu ses conclusions. Elle faisait valoir que les emplacements réservés à l’affichage pour compte de tiers prévus dans le projet de règlement communal sur les procédés de réclame étaient impropres à cet usage. Elle déduisait du déroulement des faits depuis l’audience que le véritable objectif de la municipalité était de prohiber l’affichage pour compte de tiers sur son territoire. Cette dernière a démenti ces allégations dans un courrier daté du 16 juillet 2012.

G. Le 19 septembre 2012, la municipalité a informé le tribunal que, lors de sa séance du 12 septembre 2012, le Conseil communal avait rejeté le préavis concernant l’élaboration d’un règlement sur les procédés de réclame. Elle a joint à son courrier un extrait conforme du procès-verbal de cette séance. Par lettre du 25 septembre 2012, la recourante a requis la production au dossier de l’intégralité dudit procès-verbal.

Par avis du 26 septembre 2012, le juge instructeur a invité l’autorité intimée à transmettre au tribunal l’intégralité du procès-verbal de la séance du Conseil communal du 12 septembre 2012, à tout le moins la partie qui concernait les débats et la décision au sujet de l’élaboration d’un règlement sur les procédés de réclame.

Par fax du même jour, la municipalité a indiqué que la production du procès-verbal requis n’était pas de nature à modifier le sort du litige. Si la recourante devait persister dans sa réquisition de production, elle a néanmoins requis l’audition de l’un des membres de la commission ad hoc qui avait eu à traiter du dossier.

Le 2 octobre 2012, la municipalité a fait savoir que ledit procès-verbal n’avait pas encore pu être établi par ses services.

H. Suite à la délibération du tribunal, le juge instructeur a informé les parties par avis du 5 octobre 2012 que la production du procès-verbal précédemment requis n’était pas nécessaire et qu’il était par conséquent renoncé à cette mesure d’instruction.

Les arguments respectifs des parties seront repris dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1. En premier lieu, on relèvera qu’il n’est pas nécessaire d’examiner le grief d'informalité initialement soulevé par la municipalité en raison du fait que le recours avait été déposé par une société différente de celle à qui la décision attaquée avait été adressée. Lors de l’audience du 30 juin 2011, l’autorité intimée a en effet indiqué qu’elle renonçait à ce moyen.

2. Les parties ont requis diverses mesures d’instruction visant à établir les raisons pour lesquelles le préavis municipal concernant l’élaboration d’un règlement communal sur les procédés de réclame n’avait pas abouti.

a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), comprend le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494; 127 III 576 consid. 2c p.578; 127 V 431 consid. 3a p. 436; 124 II 132 consid. 2b p. 137 et la jurisprudence citée). Le droit de faire administrer des preuves suppose que le fait à prouver soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater ce fait et que la demande soit présentée selon les formes et délais prescrits par le droit cantonal (ATF 119 Ib 492 consid. 5b/bb p. 505 s.). Le droit d’être entendu découlant de l’art. 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428 s.). L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient l’amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428 s. et les arrêts cités; 122 V 157 consid. 1d; 119 Ib 492 consid. 5b/bb p. 505 s.).

b) Dans le cadre de la présente procédure, l’adoption d’une réglementation communale concernant les procédés de réclame postérieurement à l’autorisation sollicitée par la recourante n’a d’intérêt pratique que dans la mesure où celle-ci peut déployer un effet anticipé négatif à l’image de ce qui prévaut en matière de plans d’affectation (cf. art. 77 LATC). La question relative à l’application par analogie des dispositions concernant les plans et règlements en voie d’élaboration dans le domaine de l’affichage est toutefois contestée et peut souffrir de demeurer indécise (voir à ce propos notamment l’arrêt GE.2007.248 du 29 décembre 2008 et l’arrêt GE.2001.116 du 9 décembre 2002 auquel il se réfère). En l’occurrence, le processus d’adoption d’une réglementation communale en matière de procédés de réclame s’est finalement soldé par un échec, celle-ci n’ayant pas été adoptée par le législatif communal. Il importe peu dans ce contexte de déterminer les raisons de ce refus par la production de procès-verbaux ou par l’audition de membres de la commission du Conseil communal comme le proposent les parties dans leurs écritures respectives. Il suffit en effet de constater l’absence de réglementation concernant l’affichage en voie d’élaboration au niveau communal pour conclure à la seule application de la législation cantonale sur les procédés de réclame dans le cadre de la présente procédure.

3. Le litige porte en l’espèce sur le refus de la municipalité d’autoriser l’installation d’un procédé de réclame pour compte de tiers, celle-ci estimant que l'emplacement choisi par la société recourante est de nature à compromettre la sécurité routière.

a) La souveraineté cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral (voir art. 3 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière [LCR ; RS 741.01]). Ce dernier comprend des règles en matière d'affichage le long des routes; l'art. 6 LCR interdit en particulier les réclames et autres annonces qui pourraient créer une confusion avec les signaux et les marques ou compromettre d'une autre manière la sécurité de la circulation, par exemple en détournant l'attention des usagers de la route, sur les routes ouvertes aux véhicules automobiles ou aux cycles, ainsi qu'à leurs abords. Aux termes de l’art. 96 de l’ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR; RS 741.21), sont également interdites les réclames routières qui pourraient compromettre la sécurité routière, notamment si elles: rendent plus difficile la perception des autres usagers de la route, par exemple aux abords des passages pour piétons, des intersections ou des sorties (let. a); gênent ou mettent en danger les ayants droit sur les aires de circulation affectées aux piétons (let. b); peuvent être confondues avec des signaux ou des marques (let. c); ou réduisent l’efficacité des signaux ou des marques (let. d). Sont toujours interdites les réclames routières: si elles sont placées dans le gabarit d’espace libre de la chaussée (let. a); sur la chaussée, sauf dans les zones piétonnes (let. b); dans des tunnels signalés ainsi que dans des passages souterrains dépourvus de trottoirs (let. c); si elles contiennent des signaux ou des éléments indiquant une direction à suivre (let. d). Le droit fédéral pose ainsi une réglementation minimale sur les procédés de réclame qui pourraient nuire à la sécurité routière. Mais cette réglementation n'est pas exhaustive et les cantons peuvent la compléter pour les questions qui ont trait à l'aménagement du territoire, notamment la protection du paysage, de l'environnement construit et des sites historiques.

b) Le droit vaudois régit la matière par la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après: LPR ; RSV 943.11). Selon l'art. 17 LPR, les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par l'autorité compétente (al. 1). Sont interdits, de façon générale, tous les procédés de réclame lesquels, notamment par leur emplacement ou leurs dimensions, nuisent au bon aspect ou à la tranquillité notamment d'une localité, d'un quartier ou d'une voie publique (art. 4 LPR). La municipalité est chargée de l'application de la loi et de ses dispositions d'exécution sur tout le territoire communal, sauf le long des autoroutes ou semi-autoroutes (art. 23 LPR). L’apposition, l’installation, l’utilisation ou la modification d’un procédé de réclame est soumise à une autorisation préalable (art. 6 al. 1 LPR). Pour déterminer les emplacements admissibles, l'autorité compétente doit prendre en considération les buts poursuivis par la loi, qui sont d'assurer la protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (art. 1 al. 1 LPR). Selon l'art. 18 al. 1 LPR, les communes peuvent édicter, en matière de procédés de réclame, un règlement communal d'application, destiné à assurer la protection des sites et des monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules. La LPR est complétée par un règlement d'application adopté par le Conseil d'Etat le 31 janvier 1990 (RLPR; RSV 943.11.1). Celui-ci s’applique en l’absence de règlement communal (art. 18 al. 2 LPR).

Comme précédemment évoqué, la commune de Commugny a choisi de ne pas faire usage de la compétence réservée par l’art. 18 al. 1 LPR, son législatif ayant récemment rejeté une réglementation concernant les procédés de réclame. Il y a donc lieu de s’en tenir au règlement communal de police, lequel se borne à renvoyer en ce qui concerne l'affichage à l'intérieur de la localité à la loi cantonale sur les procédés de réclame et à son règlement d’application.

c) En l’espèce, le procédé de réclame litigieux doit prendre place le long de la voie d’accès permettant aux clients d’accéder ou de quitter la station-service dans l’enceinte de laquelle il est situé. L’inspection locale a permis de constater que la visibilité à cet endroit était déjà entravée par plusieurs véhicules entreposés par l’exploitant du garage. Dans ces conditions, l’ajout d’un panneau publicitaire à l’emplacement prévu contribuerait à péjorer la situation existante du point de vue de la sécurité routière dès lors qu’il diminuerait encore le champ visuel des automobilistes qui souhaitent accéder à la station-service depuis Commugny ou de ceux qui désirent en sortir pour prendre la direction de Tannay. Bien que l’affichage ne débuterait en l’espèce qu’à 1m40 du sol, force est de constater que le procédé de réclame litigieux, associé aux véhicules stationnés par le garagiste, contribuerait à créer un écran visuel à un endroit où la municipalité a déjà recensé plusieurs accidents de la route. L’emplacement projeté est ainsi problématique du point de vue de la sécurité routière dès lors qu’il est susceptible de rendre plus difficile la perception des autres usagers de la route au niveau d’une sortie au sens de l’art. 96 let. a OSR. A cela s’ajoute que la parcelle attenante à la station-service où celui-ci doit prendre place est située en zone constructible. La réalisation de voies d’accès supplémentaires en relation avec de nouvelles constructions à proximité immédiate du panneau publicitaire que souhaite installer la recourante ne manquerait pas de renforcer encore le danger résultant de la configuration des lieux telle que précédemment exposée.

d) La pose d’un procédé de réclame à l’emplacement litigieux étant susceptible de compromettre la sécurité routière, il y a lieu de considérer que la restriction à la liberté économique qu’emporte la décision querellée, en plus de reposer sur une base légale, est justifiée par un intérêt public prépondérant et respecte le principe de la proportionnalité. L’appréciation de la municipalité peut donc être confirmée en l’espèce sans qu’il ne soit nécessaire de procéder à l’examen de l’installation projetée sous l’angle de l’esthétique.

4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté. Vu le sort du litige, les frais de la cause sont mis à la charge des recourants. Ces derniers verseront en outre des dépens à la Commune de Commugny qui a agi par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la municipalité de Commugny du 16 novembre 2010 est confirmée.

III. Un émolument judiciaire de 2’000 (deux mille) francs est mis à la charge de Clear Channel Sàrl.

IV. Clear Channel Sàrl est débitrice d’une indemnité de 3’000 (trois mille) francs à titre de dépens en faveur de la Commune de Commugny.

Lausanne, le 24 octobre 2012

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.