TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt partiel du 21 juin 2011

Composition

M. Robert Zimmermann, président; Mme Danièle Revey et Mme Imogen Billotte, juges.

Recourant

X.________, à 1********, représenté par Me Antoine Eigenmann, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité d'Yverdon-les-Bains, représentée par Me François Roux, avocat à Lausanne,

Objet	Fonctionnaires communaux
	Recours X.________ c/ décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 26 novembre 2010 (résiliation des rapports de travail)

Vu les faits suivants

A. Le 20 octobre 2009, la Municipalité d’Yverdon-les-Bains a nommé X.________, à titre provisoire dès le 1^er novembre 2009, en qualité d’employé technique rattaché au complexe de la patinoire et piscine communale.

B. Le 24 septembre 2010, X.________ a participé à une séance d’évaluation de ses prestations, à laquelle participaient Y.________, intendant de la piscine-patinoire, Z.________, adjoint du chef du service des ressources humaines, et A.________, assistante auprès de ce service. Alors que X.________ s’est déclaré satisfait de son activité, Y.________ lui a adressé des reproches s’agissant de la qualité générale de l’exécution des tâches confiées, de la motivation au travail, de la fiabilité et de la confiance. X.________ a rejeté ces critiques. Le 8 octobre 2010, a eu lieu un entretien entre X.________, B.________, Conseiller municipal, C.________, délégué aux sports, Y.________ et Z.________. Le 26 novembre 2010, après avoir entendu X.________, la Municipalité a résilié le contrat de travail, pour le 31 janvier 2011. Elle a libéré X.________ de l’obligation de travailler, en maintenant son droit au salaire. Cette décision indique la voie et le délai de recours au Tribunal cantonal.

C. X.________ a recouru, en concluant à l’annulation de la décision attaquée. La Municipalité conclut principalement à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. X.________ tient le recours pour recevable; à défaut, il demande l’allocation de dépens. La Municipalité s’y oppose; elle a renoncé à l’octroi de dépens en sa faveur.

D. Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Le présent arrêt est partiel, en ce sens qu’il ne tranche que la question de la recevabilité du recours, et non le fond.

2. Concluant principalement à l’irrecevabilité du recours, la Municipalité allègue que le litige l’opposant au recourant devrait être qualifié de nature pécuniaire. Dès lors, seuls les tribunaux civils ordinaires seraient compétents pour en connaître, à l’exclusion de la juridiction administrative. Le recourant s’en tient pour sa part aux voie et délai de recours indiqués dans la décision attaquée.

a) Le Statut pour le personnel de l’administration communale de la Commune d’Yverdon, adopté par le Conseil communal le 5 octobre 2000 et approuvé par le Conseil d’Etat le 4 décembre 2000 (ci-après: le Statut), s’applique aux fonctionnaires communaux, soit les personnes nommées en cette qualité pour exercer, à titre principal ou accessoire, une fonction ou un emploi permanent au service de la commune (art. 1^er du Statut). La Municipalité peut engager, à titre exceptionnel et en règle générale pour un temps limité, des travailleurs qui n’ont pas qualité de fonctionnaire (art. 3). Il s’agit, selon l’art. 3 du règlement d’application du Statut (ci-après: RStatut), des auxiliaires et des travailleurs temporaires. En l’occurrence, le recourant n’a pas été engagé à titre temporaire ou comme auxiliaire.

b) La nomination définitive du fonctionnaire intervient, en règle générale, après une période provisoire d’un an, prolongeable jusqu’à deux ans au maximum (art. 7 du Statut). Cette période provisoire vaut comme temps d’essai (art. 7 RStatut). Le recourant a été nommé provisoirement fonctionnaire, le 20 octobre 2009 avec effet au 1^er novembre 2009. Les rapports de travail ont été résiliés avant la nomination définitive.

c) La qualité de fonctionnaire prend fin par démission, renvoi pour cause de suppression d’emploi, renvoi pour justes motifs, retraite ou invalidité définitive (art. 10 du Statut). Le congé du fonctionnaire engagé à titre provisoire peut être signifié, de part et d’autre, moyennant avertissement préalable d’au moins un mois pour la fin d’un mois si la nature des motifs ou de la fonction n’exige pas un départ immédiat (art. 16 du Statut). Selon l’art. 70 du Statut, les décisions prises dans les cas d’espèce par la Municipalité en application du Statut, peuvent être portées par voie de recours devant le Tribunal administratif (al. 1); la compétence des tribunaux ordinaires est réservée pour les contestations de nature pécuniaire (al. 2). Le personnel engagé sans avoir qualité de fonctionnaire, au sens de l’art. 3 du Statut, est soumis aux dispositions du Code des obligations (Titre X, régissant le contrat de travail), ainsi qu’aux prescriptions du droit public fédéral, cantonal et communal sur le travail et la protection des travailleurs (art. 71 al. 2 du Statut).

d) Le Statut distingue deux catégories d’employés communaux: ceux qui ont qualité de fonctionnaires (art. 1^er du Statut), et ceux qui ne l’ont pas (art. 3 du Statut). Ceux-ci sont soumis aux dispositions du CO (art. 71 al. 2 du Statut), ceux-là aux règles du Statut. Les fonctionnaires se distinguent eux-mêmes entre le titre, provisoire ou définitif, de leur nomination (art. 7 du Statut). Il ressort clairement de la décision du 20 octobre 2009 que la Municipalité a nommé le recourant à titre provisoire, c’est-à-dire dans la perspective d’une nomination définitive au terme du temps d’essai, soit sous la forme d’un acte unilatéral (cf. arrêt GE.2005.0050 du 1^er septembre 2005). Or, aucune disposition du Statut ne prévoit que les fonctionnaires engagés provisoirement seraient soumis, jusqu’à leur nomination définitive, aux prescriptions du Code des obligations régissant le contrat de travail. Pour le surplus, la Municipalité ne prétend pas que le recourant aurait été engagé en application de l’art. 3 du Statut.

e) La Municipalité a désigné la décision attaquée comme une «résiliation des rapports de travail durant la période provisoire»; elle s’est référée aux art. 7 et 16 du Statut. Pour les motifs évoqués lors des entretiens des 24 septembre, 8 octobre et 26 novembre 2010, elle a considéré que la poursuite des rapports de travail, sous la forme d’une nomination définitive au sens de l’art. 7 du Statut, n’était pas envisageable au terme de la période d’essai correspondant à la nomination provisoire. La Municipalité comme autorité de nomination du personnel (art. 5 du Statut), notamment pour ce qui concerne le remplacement de la nomination provisoire par la définitive (art. 7 et 16 du Statut), agit comme autorité administrative au sens de l’art. 4 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36). Sa décision est attaquable devant le Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 LPA-VD), comme le prévoit également l’art. 70 al. 1 du Statut, dont la terminologie n’a pas été adaptée à la suite de la réunion du Tribunal administratif et du Tribunal cantonal. La Municipalité ne s’y est pas trompée, au demeurant, puisqu’elle a indiqué cette voie de droit dans la décision attaquée.

3. Dans sa réponse au recours, la Municipalité a considéré que la démarche du recourant équivalait à une action pécuniaire, du ressort des tribunaux civils.

a) Aux termes de l’art. 13 du Statut, la Municipalité peut en tout temps prononcer le renvoi pour justes motifs, par quoi on entend le fait que le fonctionnaire ne remplit plus les conditions dont dépend la nomination et toutes les autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut être exigée (al. 1); le dommage résultant d’un renvoi injustifié peut faire l’objet d’une action pécuniaire (al. 6). Lorsque le fonctionnaire s’oppose à son licenciement parce qu’il estime que les conditions n’en seraient pas remplies, sa démarche doit être considérée comme un recours soumis aux règles ordinaires de la juridiction administrative, et non comme une action pécuniaire (cf. également dans ce sens l’arrêt GE.2001.0083 du 6 novembre 2001, concernant le recours d’un fonctionnaire qui contestait le refus de le nommer à titre définitif). La question de savoir si une action pécuniaire peut être formée par un fonctionnaire et pour quels motifs, souffre de rester indécise en l’espèce, car elle relève du juge civil.

b) Le recourant, qui n’était pas d’emblée représenté par un avocat, a conclu, sans équivoque, à l’annulation de la décision attaquée, avec son maintien dans la fonction qu’il occupe. Sur le fond, il rejette en bloc les motifs contenus dans la décision attaquée. Le recourant, qui s’exprime de manière parfois désordonnée et agressive, a certes évoqué, dans l’acte de recours, le Code des obligations, notamment son art. 336a régissant l’indemnité pour licenciement abusif, ainsi que l’art. 13 al. 6 du Statut, ce qui peut laisser accroire qu’il entend également former une action pécuniaire contre la commune. Cela étant, il convient de s’en tenir aux conclusions expresses du recours, de sorte qu’il faut admettre que la démarche du recourant tend principalement à l’annulation de la décision du congé signifié au terme de la période provisoire et, partant, à sa nomination définitive comme fonctionnaire communal. Cet aspect du litige relève de la compétence de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Tel n’est pas le cas, en revanche, d’une éventuelle demande de paiement par la commune d’une somme d’argent au titre de la réparation du harcèlement moral («mobbing»), laquelle ne peut être réclamée que sous la forme de l’action pécuniaire au sens de l’art.13 al. 6 du Statut.

c) Il y a lieu d’entrer en matière uniquement pour ce qui concerne la conclusion du recourant tendant à l’annulation de la décision attaquée et à sa nomination à titre définitif.

4. Selon la Municipalité, le recours serait irrecevable parce qu’insuffisamment motivé.

L’acte de recours doit indiquer ses conclusions et motifs (art. 79 al. 1 LPA-VD). Les écritures du recourant ne sont pas des plus limpides. Il en ressort toutefois, de manière suffisamment claire, que le recourant conteste toutes les critiques qui lui sont adressées, ce qui commanderait, selon lui, d’annuler la décision attaquée. Cela suffit pour admettre que le recours est recevable au regard de l’art. 79 al. 1 LPA-VD.

5. La conclusion principale de la Municipalité, tendant au constat de l’irrecevabilité du recours, doit ainsi être écartée, en ce sens que le recours est recevable pour ce qui concerne la résiliation des rapports de travail. Le recours est irrecevable en tant que le recourant cherche à obtenir de la commune le paiement d’une indemnité. La procédure se poursuit, dans cette mesure. Le sort des frais et dépens suivra celui de la cause au fond.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est recevable en tant qu’il porte sur l’annulation de la résiliation des rapports de travail.

II. Il est irrecevable pour le surplus.

III. La procédure se poursuit au fond, dans cette mesure.

IV. Le sort des frais et dépens est réservé.

Lausanne, le 21 juin 2011

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.