TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 1^er septembre 2011

Composition

M. Robert Zimmermann, président; Mme Danièle Revey et
Mme Imogen Billotte, juges.

Recourant

X.________, à 1********, représenté par Me Antoine Eigenmann, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Municipalité d'Yverdon-les-Bains, représentée par Me François Roux, avocat à Lausanne,

Objet	Fonctionnaires communaux
	Recours X.________ c/ décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 26 novembre 2010 (résiliation des rapports de travail)

Vu les faits suivants

A. Le 20 octobre 2009, la Municipalité d’Yverdon-les-Bains a nommé X.________, à titre provisoire dès le 1^er novembre 2009, en qualité d’employé technique à temps plein, rattaché au complexe de la patinoire et piscine communale.

B. Le 15 février 2010, X.________ a rencontré Y.________, délégué aux sports, et Z.________, intendant de la piscine-patinoire, pour un premier bilan de la période d’essai. Selon le compte-rendu de cette séance, établi le 16 février 2010 par A.________, assistante auprès du service des ressources humaines, X.________ avait une perception très positive de ses prestations, tant pour ce qui concernait l’accueil et l’intégration au sein de l’équipe, la maîtrise des tâches et le degré de satisfaction. L’écho en retour («feed-back») de l’employeur était plus nuancé. Tout en relevant le caractère dynamique, le contact et l’intégration aisés de X.________, le compte-rendu signale qu’il manquait de constance dans les travaux de conciergerie, qu’il avait tendance à ne pas terminer; qu’il se dispersait dans ses tâches; qu’il éprouvait des difficultés à conduire la machine à refaire la glace de la patinoire, et qu’il écoutait sans «quittancer son interlocuteur qu’il écoute». Le 31 août 2010, Z.________ a adressé un courriel à A.________ et Y.________ au sujet de X.________, dont le contenu est le suivant:

«(…) Bientôt une année que M. X.________ travaille pour nous au sein du complexe patinoire et piscines. Malheureusement, je constate que depuis l’entretien des trois mois de collaboration, son travail ne s’est pas amélioré.

Manque de concentration.

Se disperse dans ses tâches.

N’effectue pas les travaux confiés selon les directives de son supérieur.

Ne s’intéresse pas au fonctionnement des installations, alors qu’il sensé (sic) nous apporter son savoir et ses compétences techniques.

Passe son temps à discuter avec les différents utilisateurs des installations.

On ne peut pas lui faire confiance.

J’ai constamment des plaintes concernant la qualité des passages de machine pour faire la glace.

S’arrange pour mettre un maximum de temps pour faire les travaux confiés pour finir la journée.

Ecoute sans écouter et finit toujours par faire à sa manière alors que ses collègues et moi-même voulons lui indiquer la bonne marche à suivre.

Travaux techniques confiés

Révision d’une pompe en circulation. Si je ne contrôle pas le travail… Les écrous du moteur qui entraîne la pompe ne sont pas serrés. Une fois de plus il est dispersé et étourdi.

Révision d’une tondeuse, ne serre pas la lame, ne change pas l’huile, en fait ne fait que nettoyer.

Conclusion: Je ne peux en aucune manière faire confiance à M. X.________ et de ce fait je pense qu’il ne faut pas engager cette personne ».

Le 24 septembre 2010, X.________ a participé à une séance d’évaluation de ses prestations, à laquelle participaient Z.________, B.________, adjoint du chef du service des ressources humaines, et A.________. Alors que X.________ s’est déclaré satisfait de son activité, Z.________, tout en relevant certains points positifs, lui a adressé des reproches s’agissant de la qualité générale de l’exécution des tâches confiées, de la motivation au travail, de la fiabilité et de la confiance. X.________ a rejeté ces critiques. Le 28 septembre 2010, X.________ a demandé à s’entretenir avec C.________, Conseiller municipal, afin de pouvoir s’expliquer. Il s’est exprimé spontanément, par un courrier du 29 septembre 2010. Le 8 octobre 2010, a eu lieu un entretien entre X.________, C.________, Y.________, Z.________ et B.________. Selon le procès-verbal de cet entretien, X.________ a expliqué que les difficultés rencontrées n’étaient selon lui pas d’ordre technique, mais étaient liées à une mauvaise communication avec Z.________. Il a également fait état de mauvaises relations avec le service des ressources humaines, qu’il sentait monté contre lui. B.________ a considéré comme intolérable le fait que X.________ l’ait, à une occasion, menacé verbalement. Z.________ a signalé que X.________ lui avait dit faire partie d’une «meute de loups», être grenadier à l’armée et qu’il lui «règlerait son cas». C.________ a constaté qu’il existait entre X.________ et sa hiérarchie, d’une part, ainsi que le service des ressources humaines, d’autre part, un conflit important. Le 28 octobre 2008, D.________, syndic, C.________, Y.________, Z.________ et B.________ ont rencontré X.________. Un nouvel entretien a eu lieu le 26 novembre 2010, avec la présence de D.________, C.________ et B.________. Par courrier du 26 novembre 2010, la Municipalité a résilié le contrat de travail, pour le 31 janvier 2011. Elle a libéré X.________ de l’obligation de travailler, en maintenant son droit au salaire.

C. X.________ a recouru, en concluant à l’annulation de la décision attaquée. La Municipalité conclut principalement à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Le recourant a produit un mémoire complémentaire. Il a demandé la convocation d’une audience et produit une liste de trois témoins à faire entendre.

D. Par arrêt partiel du 21 juin 2011, le Tribunal cantonal a déclaré le recours recevable en tant qu’il porte sur l’annulation de la résiliation des rapports de travail, et l’a déclaré irrecevable pour le surplus. Cet arrêt est entré en force.

E. Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Conformément à l’arrêt partiel du 21 juin 2011, l’objet du litige est limité à la conclusion du recourant tendant à l’annulation de la décision attaquée et à sa nomination comme fonctionnaire à titre définitif.

2. a) Le Statut pour le personnel de l’administration communale de la Commune d’Yverdon, adopté par le Conseil communal le 5 octobre 2000 et approuvé par le Conseil d’Etat le 4 décembre 2000 (ci-après: le Statut), s’applique aux fonctionnaires communaux, soit les personnes nommées en cette qualité pour exercer, à titre principal ou accessoire, une fonction ou un emploi permanent au service de la commune (art. 1^er du Statut). La nomination définitive du fonctionnaire intervient, en règle générale, après une période provisoire d’un an, prolongeable jusqu’à deux ans au maximum (art. 7 du Statut). Cette période provisoire vaut comme temps d’essai (art. 7 du règlement d’application du Statut - RStatut). Le recourant a été nommé provisoirement fonctionnaire, le 20 octobre 2009 avec effet au 1^er novembre 2009. Les rapports de travail ont été résiliés avant la nomination définitive. Le recourant ne conteste pas que la décision attaquée a été prise dans les formes prévues par le Statut et dans le respect de son droit d’être entendu.

b) Le congé du fonctionnaire engagé à titre provisoire peut être signifié, de part et d’autre, moyennant avertissement préalable d’au moins un mois pour la fin d’un mois si la nature des motifs ou de la fonction n’exige pas un départ immédiat (art. 16 du Statut). L’autorité statue dans les limites de son pouvoir d’appréciation. Dès lors que la période d’essai a pour but de vérifier les capacités et l’aptitude de l’employé à occuper le poste confié, ainsi que l’adéquation entre les attentes et le déroulement effectif de la collaboration (art. 7 al. 2 RStatut), le congé est valable s’il repose sur un motif plausible ou objectivement fondé, sans qu’il soit nécessairement grave. Tel est le cas lorsque les capacités et les prestations sont insuffisantes au regard des exigences du poste, ou que le comportement de l’employé ne permet pas de nouer avec lui la relation de confiance indispensable à la bonne marche du service (ATF 120 Ib 134 consid. 2a p. 134/135; 108 Ib 209; arrêt GE.1999.0091 du 10 novembre 1999, consid. 1; Peter Hänni, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, Zurich 2002, p. 570-574). Il y a abus du pouvoir d’appréciation lorsque l’autorité, tout en restant dans les limites de ce pouvoir, se fonde sur des considérations dénuées de pertinence, étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que la prohibition de l’arbitraire et de l’inégalité de traitement, la bonne foi ou la proportionnalité (ATF 137 V 71 consid. 5.1 p. 73 ; 123 V 150 consid. 2 p. 152).

c) Dans la décision attaquée, la Municipalité s’est référée aux évaluations des 15 février et 24 septembre 2010. Elle a constaté que la qualité des prestations offertes par le recourant était insuffisante, de même que la motivation au travail; ces éléments, ajoutés à un comportement inadéquat avec la hiérarchie en certaines circonstances, avaient conduit à une rupture du lien de confiance. Le recourant conteste en bloc les critiques qui lui sont adressées, et fait état d’une longue liste de griefs à l’égard de Z.________, du chef du service des ressources humaines et de son adjoint, ainsi que du syndic et de la Municipalité. Les pièces du dossier montrent à l’évidence que les visions du recourant et de sa hiérarchie, quant à ses compétences et ses prestations, divergent radicalement. Dans ses écritures, le recourant ne se remet pas en cause, n’argumente pas de façon précise relativement aux critiques qui lui sont adressées, et met toutes les difficultés qu’on lui reproche sur le dos de sa hiérarchie, et de Z.________ en particulier, à raison d’un prétendu défaut de communication – pour lequel, il ne porterait aucune part de responsabilité. Cette attitude vindicative, qui a conduit le recourant à proférer des menaces inadmissibles à l’égard de ses collègues du service des ressources humaines, ainsi qu’à l’égard de Z.________, confirme à l’évidence que le recourant n’a pas compris la finalité du temps d’essai imparti, qui était suffisamment long pour qu’il fasse ses preuves, et corrige d’éventuels défauts constatés. C’est tout le contraire qui s’est produit: non seulement le recourant ne s’est pas amendé, mais il a persisté dans ses erreurs, en se bornant à en reporter la faute sur les autres. Compte tenu du pouvoir d’appréciation qui est le sien, la Municipalité pouvait considérer que, de son point de vue, la période probatoire avait débouché sur un échec, et en tirer les conséquences. La décision attaquée n’est pas critiquable à cet égard.

3. Le recourant demande la tenue d’audience, avec son audition personnelle et celle de témoins.

a) Les parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 Cst., 27 al. 2 Cst./VD et 33 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36). Cela inclut pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 136 I 265 consid. 3.2 p. 272; 136 V 351 consid. 4.4 p. 356, et les arrêts cités). La procédure est en principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). Le Tribunal cantonal a toutefois la faculté de tenir une audience et ordonner des débats, y compris l’audition des parties et de témoins (art. 29 al. 1 let. a et f LPA-VD), lorsque les besoins de l’instruction l’exigent (art. 27 al. 2 et 3 LPA-VD). Cela ne signifie pas pour autant que les parties disposeraient du droit inconditionnel d’être entendues oralement (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; art. 33 al. 2 LPA-VD). L’autorité reste en effet libre de mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant de manière non arbitraire à une appréciation anticipée de la valeur probante des mesures proposées, elle a acquis la certitude que celles-ci ne modifieraient pas son opinion (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429, et les arrêts cités). En l’occurrence, eu égard à l’objet restreint de la procédure, qui se limite à la question de savoir si l’autorité a abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation (consid. 2a ci-dessus), le Tribunal considère que le dossier contient tous les éléments nécessaires pour en décider en connaissance de cause. L’audition du recourant et de témoins est dès lors superflue.

b) Il se pose toutefois la question de savoir si le droit à l’audience publique découlerait de l’art. 6 par. 1, première phrase, CEDH, à teneur duquel toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle.

aa) Dans son arrêt Vilho Eskelinen et autres c. Finlande du 19 avril 2007, la Cour européenne des droits de l’homme a jugé que les litiges relatifs à la fonction publique entrent dans le champ de l’art. 6 CEDH, à moins que le droit interne n’exclue expressément l’accès à un tribunal, s’agissant du poste ou de la catégorie d’employés en question; cette dérogation doit reposer sur des motifs objectifs liés à l’intérêt de l’Etat (par. 62 de l’arrêt). Un tel motif d’exclusion n’existe pas en l’espèce. L’art. 6 par. 1 CEDH est partant applicable.

bb) Le droit à l’audience publique, garanti par l’art. 6 par. 1 CEDH, implique le droit pour les parties à la procédure d’être entendues personnellement, à moins que des circonstances exceptionnelles justifient que l’on y renonce (arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme Andersson c. Suède du 7 décembre 2010, par. 47, et les arrêts cités). Le droit à l’audience publique n’est toutefois pas absolu. Tel est notamment le cas pour les affaires portant sur des faits qui ne sont pas contestés et pour lesquelles les tribunaux peuvent se prononcer de manière équitable et raisonnable sur la base des conclusions présentées par les parties et les pièces du dossier (arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme Jussila c. Finlande du 23 novembre 2006, Recueil 2006-XIV, par. 41, et les arrêts cités). Le juge peut ainsi refuser d’appointer une audience publique avec audition des parties lorsque cette requête apparaît comme chicanière, dilatoire ou abusive; que le recours apparaît comme manifestement irrecevable ou mal fondé, ou, inversement, que les conclusions de la partie qui demande l’audience doivent lui être adjugées d’emblée; ou encore lorsque la matière soulève des questions techniques complexes (ATF 136 I 279, et les arrêts cités; ATF 9C_402/2010 du 21 février 2011, consid. 2; 1C_456/2008 du 28 septembre 2009, consid. 3.1).

cc) En l’espèce, le Tribunal peut se dispenser de l’audience réclamée par la recourant car les faits de la cause, tels qu’ils ressortent du dossier, sont clairs; le recours est en outre manifestement mal fondé. Le recourant a demandé la citation de trois témoins, soit Z.________, E.________, responsable du service communal des ressources humaines, et de F.________, qui l’a précédé dans son poste. S’agissant des deux premiers témoins, ceux-ci ont participé à la procédure et notamment à de nombreux entretiens avec le recourant. On ne discerne pas ce que le recourant voudrait leur faire dire, qui s’écarte de leurs déclarations antérieures. Cette requête procède de l’erreur de perspective du recourant quant à l’objet du litige (cf. consid. 2c ci-dessus). S’agissant de F.________, son audition est demandée pour démontrer que Z.________ ne se serait pas entendu avec le prédécesseur du recourant, ce qui accréditerait la thèse selon laquelle la source des difficultés se trouverait du côté de la hiérarchie, et non du recourant. Même prouvé, cet élément ne serait pas déterminant pour décider si l’engagement du recourant doit être prolongé au-delà de la durée probatoire prévue par l’art. 7 du Statut.

c) La demande d’audience avec audition du recourant et de témoins est rejetée.

4. Le recours doit ainsi être rejeté, et la décision attaquée confirmée. Selon la jurisprudence, par analogie avec ce qui prévaut en matière de juridiction du travail, il n’est pas prélevé de frais ni alloué de dépens dans le contentieux de la fonction publique, à moins que l’agent public débouté n’ait agi par témérité (arrêt GE.2006.0180 du 28 juin 2007, consid. 5). On peut admettre que tel n’était pas le cas en l’espèce.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision rendue le 26 novembre 2010 par la Municipalité d’Yverdon-les-Bains est confirmée.

III. Il est statué sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 1^er septembre 2011

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.