TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 7 septembre 2011
Composition	M. Pascal Langone, président;  M. Guy Dutoit et M. François Gillard, assesseurs; Mme Fabia Jungo, greffière.

 

Recourante

X.________, à 1********, représentée par Me Franck AMMANN, avocat à Lausanne.

  

Autorité intimée

Police cantonale du commerce, Service de l'économie, du logement, et du tourisme.

  

 

Objet	Police du commerce (sauf LADB)
	Recours X.________ c/ décision de la Police cantonale du commerce du 7 janvier 2011 (avertissement avec menace de fermeture d'un salon de massages à 2********).

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________ exploite depuis le 5 avril 2009 un salon au sens de la loi du 30 mars 2004 sur l'exercice de la prostitution (LPros; RSV 943.05), sis à l'Impasse 3******** à 2******** (appartement n° ********, ******** étage). Annoncée au Service de l'économie, du logement et du tourisme, Police cantonale du commerce (ci-après: le SELT-PCC) en tant que responsable unique du salon, elle l'exploite avec Y.________.

B.                               Le 3 juin 2009, X.________ a fait l'objet d'un avertissement avec menace de fermeture en raison de la présence de personnes en situation irrégulière et de la tenue incomplète du registre en relation avec l'exploitation du salon "Z.________" sis Impasse 4******** à 2********. A cette occasion, le SELT-PCC a expressément rappelé à X.________ la teneur des obligations lui incombant - à savoir notamment la tenue régulière d'un registre - ainsi que les suites possibles à une violation de celles-ci. Suite à la réitération d'infractions, le salon précité a fait l'objet d'une fermeture administrative pour une durée de quatre mois prononcée le 19 février 2011 par le SELT-PCC.

C.                               Le 27 juillet 2010, la Police de sûreté a effectué un contrôle dans le salon sis à l'Impasse 3******** à 2********, qui n'a pas fait l'objet d'un rapport circonstancié. On extrait d'un rapport d'audition de Y.________ du 26 août 2010 les passages suivants:

"Avec mon amie, on exploite encore un autre salon, à l'Impasse 3********, au ******** étage, appartement n°********, toujours à 2********. (…). Il est aussi au nom de .________. (…)

D. 6 Nous vous informons que nous avons effectué plusieurs contrôles en mars et juillet 2010 dans vos salons à 2********. Nous avons constaté la présence de clandestins et d'anomalies au niveau de la tenue des registres. Nous vous donnons connaissance de salons où des manquements ont été relevés:

(…) 27.07.2010: 2********, 3********, ******** étage, appartement No ******** (pas de registre).

R (…) Toujours concernant le 27 juillet, 3********, je suis sûr qu'il devait y avoir un registre. Il se trouve toujours au même endroit, soit enfilé entre des armoires à la cuisine. Les filles auraient dû savoir où il était."

D.                               Par décision du 7 janvier 2011, le SELT-PCC a prononcé envers X.________ un avertissement avec menace de fermeture dont on extrait ce qui suit:

"Nous nous référons à un rapport du 26 août 2010, émanant de la Police de sûreté, relatif à un contrôle effectué dans votre salon en date du 27 juillet 2010.

Ce document fait état de l'absence de tout registre des personnes s'adonnant à la prostitution à cet endroit.

Nous attirons également votre attention sur le fait qu'il vous incombe de tenir un registre, régulièrement mis à jour, de toutes les personnes qui, vous incluse, exercent une activité de prostitution dans votre salon. Par ailleurs, ce dernier doit être tenu à disposition des autorités compétentes en tout temps.

(…)

Nous vous signalons que nous donnons au présent courrier la valeur d'un avertissement avec menace de fermeture. A ce propos, nous constatons qu'il s'agit de la seconde infraction de ce type: un avertissement pour des motifs similaires (présence de personnes en situation irrégulière et tenue de registre incomplète) vous ayant été adressé en date du 3 juin 2009 pour un salon à l'Impasse 4******** au rez-de-chaussée".

E.                               Par acte du 7 février 2011, X.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal contre cette décision, concluant sous suite de frais et dépens à son annulation.

L'autorité intimée s'est déterminée le 10 mars 2011, concluant, sous suite de frais, au rejet du recours. Elle a produit son dossier.

A la requête du juge instructeur, la Police de sûreté a produit le 6 mai 2011 une lettre dont le contenu est le suivant:

"Comme mentionné dans le procès-verbal d'audition Y.________ du 26.08.2010 (page 4, demande 6, pièce en votre possession), la police cantonale a procédé, en mars et juillet 2010, à plusieurs contrôles de routine dans les divers salons de massages exploités par Mme X.________.

Le 27.07.2010, l'Ipa A.________ et l'insp B.________ ont vérifié le fonctionnement du salon cité en marge. Lors de ce passage, [ils] ont dû se rendre à l'évidence que la personne présente sur les lieux ignorait où se trouvait le registre du salon. Ce document, qui doit pouvoir en tout temps être examiné par l'autorité à des fins de contrôles, n'a pu leur être présenté. L'intervention en question n'a pas fait l'objet d'un rapport circonstancié par nos services. Par mesure de simplification, la cas a été traité dans le cadre de l'audition précitée de Y.________. Il ne nous est pas possible de fournir l'identité de la travailleuse du sexe identifiée le jour en question.

Contactés téléphoniquement par le soussigné, les deux inspecteurs précités n'ont pu donner aucune information complémentaire permettant de répondre plus précisément à la requête de la Cour".

Le 23 mai 2011, la recourante a confirmé les conclusions prises dans son recours. Elle a à nouveau sollicité la tenue d'une audience.

Le 31 mai 2011, l'autorité intimée s'est déterminée sur les conclusions de la recourante du 23 mai 2011.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                La décision attaquée prononce un avertissement avec menace de fermeture à l'encontre de la recourante.

a) La LPros a notamment pour but de réglementer les modalités de l'exercice de la prostitution afin de garantir en particulier que les conditions d'exercice de cette activité soient conformes à la législation (art. 2 LPros). La police cantonale procède à un recensement des personnes exerçant la prostitution (art. 4 LPros). Selon l'art. 13 LPros, dans tout salon doit être tenu un registre, constamment à jour, portant tous renseignements sur l'identité des personnes exerçant la prostitution dans le salon (al. 1). Les autorités compétentes au sens de la présente loi peuvent contrôler ce registre en tout temps (al. 2). Le Conseil d'Etat définit le contenu de ce registre (al. 3). L'art. 7 du règlement d'application du 1^er septembre 2004 de la LPros (RLPros; RSV 943.05.1) précise que par registre au sens de l'art. 13 LPros, il faut comprendre tout support de données (notamment papier ou informatique) contenant la liste constamment tenue à jour des personnes exerçant la prostitution dans le salon. L'alinéa 2 de cette disposition énumère les rubriques que le registre doit comporter (nom, prénom, date de naissance, lieu de naissance, nationalité, domicile, etc.). Aux termes de l'art. 23 LPros, la police cantonale du commerce et la police cantonale, notamment, sont les autorités compétentes au sens de cette loi.

b) L'art. 15 LPros permet à la police cantonale de procéder à la fermeture immédiate d'un salon, pour trois mois au moins, entre autres motifs lorsque celui-ci n'a pas été annoncé (let. a), qu'il a fait l'objet d'une annonce concernant des informations erronées sur le lieu, les horaires d'exploitation ou les personnes qui y exercent (let. b), qu'il n'offre pas des conditions satisfaisantes, notamment en matière d'hygiène, de sécurité et d'ordre public (let. c) ou qu'il ne bénéficie pas de l'accord écrit du propriétaire ou des copropriétaires de l'immeuble pour exercer cette activité (let. d).

L'art. 16 LPros habilite la police cantonale du commerce à prononcer la fermeture définitive d'un salon notamment lorsque, dans celui-ci, se produit une atteinte majeure à l'ordre, à la tranquillité et à la salubrité publics, la commission d'un crime, de délits ou de contraventions répétés, des violations réitérées de la législation, ou lorsque s'y trouve un mineur (let. a); il en va de même lorsque, dans ce salon, les conditions d'exercice de la prostitution ne sont pas conformes à la législation, soit notamment qu'il y est porté atteinte à la liberté d'action des personnes qui se prostituent, si celles-ci sont privées de leurs pièces d'identité, si elles sont victimes de menaces, de violences, de brigandage, d'usure ou de pressions ou si l'on profite de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte d'ordre sexuel (let b).

Les art. 15 et 16 LPros ne prévoient pas d’autre mesure que la fermeture immédiate ou définitive du salon. Toutefois, selon la jurisprudence du tribunal cantonal, l’exigence de la gradation de la sanction découle directement du principe de la proportionnalité. Selon l’adage "qui peut le plus peut le moins", l’autorité intimée est libre de prendre des sanctions moins graves que la fermeture définitive, lorsque les circonstances le commandent. Elle peut ainsi, au regard de l’art. 16 LPros, prononcer un avertissement ou ordonner la fermeture temporaire d’un salon (arrêt GE.2008.0126 du 27 novembre 2008 et réf. cit.).

c) En l'espèce, l'autorité intimée a prononcé un avertissement, qui constitue une sanction administrative, dont il convient d'examiner le bien-fondé.

2.                                L'autorité intimée a fondé sa décision sur l'absence de registre dans le salon exploité par la recourante. La recourante conteste l'état de fait retenu à l'appui de la décision litigieuse, faisant valoir que la personne présente savait où se trouvait le registre et l'aurait produit si la présentation en avait été demandée, ce qui n'aurait pas été le cas.

a) L'administration supporte le fardeau de la preuve lorsque la décision intervient, comme en l'espèce, au détriment de l'administré (cf. arrêt PE.2010.0033 du 1^er septembre 2010).

b) En l'espèce, le contrôle du salon effectué le 27 juillet 2010 n'a fait l'objet d'aucun rapport, contrairement à ce qui est habituellement le cas (voir arrêts GE.2005.0079 du 20 juin 2006, GE.2007.0030 du 20 novembre 2007, GE.2008.0067 du 7 mai 2008 et GE.2009.0187 du 14 avril 2010). Il a uniquement été cité dans un rapport d'audition concernant Y.________, qui paraît certes impliqué dans la gestion du salon en cause, mais n'est pas désigné comme tel dans le formulaire d'annonce à l'autorité compétente; ce rapport d'audition, établi un mois après les événements dont il est question, indique laconiquement ce qui suit: "27.07.2010: 2********, 3********, ******** étage, appartement No ******** (pas de registre)". Cet extrait n'est suivi d'aucune explication circonstanciée relative au déroulement des événements. Sur requête du juge instructeur, la Police de sûreté, dont deux inspecteurs ont procédé au contrôle litigieux, a certes affirmé le 6 mai 2011 que lesdits inspecteurs "[avaient] dû se rendre à l'évidence que la personne présente sur les lieux ignorait où se trouvait le registre du salon" et que ce document "n'[avait] pu leur être présenté". Cette affirmation intervient cependant plus de neuf mois après les événements et n'est fondée que sur le rapport d'audition précité; en outre, les inspecteurs concernés n'ont pas été en mesure de fournir l'identité de la personne alors présente dans le salon.

Ainsi, les événements litigieux n'ont fait l'objet, en tout et pour tout, que d'une mention indirecte laconique ("pas de registre") dans un rapport d'audition d'une autre personne que la recourante exploitante du salon, un mois après les événements. Cette mention indirecte ne permet d'établir ni le déroulement des événements, ni l'identité de la personne qui se trouvait dans le salon au moment du contrôle. Force est ainsi de constater que les faits ayant fondé la décision attaquée ne sont pas suffisamment établis. Partant, la décision attaquée doit être annulée.

3.                                Pour le surplus, la recourante fait valoir que les inspecteurs, connaissant également l'endroit où se trouvait toujours le registre, auraient pu et dû contrôler celui-ci eux-mêmes.

a) La LPros exige dans tout salon la tenue d'un registre, que les autorités compétentes peuvent contrôler en tout temps. Le projet de loi prévoyait expressément que le responsable du salon devait tenir le registre (voir Exposé des motifs et projet de loi sur la prostitution, BCG 24 septembre 2003, p. 2838 s.). Le texte du projet a cependant été modifié en ce sens que l'obligation initialement rattachée à la personne du responsable du salon est désormais rattachée au lieu. L'art. 13 al. 1 LPros dispose en effet que "dans tout salon doit être tenu un registre (…)". Il n'est pas précisé si le registre doit être présenté - et donc son emplacement être connu - par tout travailleur présent dans le salon lors d'un contrôle par les autorités compétentes ou s'il suffit que ces dernières, connaissant l'endroit où est rangé le registre, puissent consulter celui-ci en tout temps à l'occasion d'un contrôle du salon. Quoiqu'il en soit, la loi n'exige pas que toute personne présente dans le salon soit en mesure de présenter le registre, mais que ce dernier doit pouvoir être consulté par les autorités compétentes.

b) En l'espèce, ni l'autorité intimée, ni la Police de sûreté ne contestent le fait que les inspecteurs connaissaient l'endroit où était rangé ledit registre; la Police de sûreté ne prétend pas que ses inspecteurs l'auraient cherché et ne l'y auraient pas trouvé, mais uniquement qu'il "n'[avait] pu leur être présenté". L'autorité intimée se borne à indiquer qu'"il n'incombe pas aux inspecteurs d'aller spontanément ouvrir les tiroirs du mobilier présent ou de tout autre endroit susceptible de renfermer un registre, voire de contacter téléphoniquement le titulaire du salon ou une quelconque tierce personne pour y accéder ou pour en déterminer sa localisation. Il ne leur appartient pas non plus d'indiquer à qui que ce soit l'emplacement probable dudit registre. Leur rôle se borne à le demander et, celui des personnes présentes qui sont sollicitées, à le produire". Or, une telle affirmation ne trouve aucun fondement dans le texte légal; bien plus, il y a lieu de relever que les inspecteurs de la Police de sûreté auraient pu et dû, conformément au principe de la confiance, indiquer l'emplacement probable du registre, ou encore vérifier eux-mêmes la présence de celui-ci dans son lieu de rangement habituel en vue de sa consultation, voire en requérir la production jusqu'au lendemain, si la personne présente n'avait pas pu donner suite à leur requête de production du registre (ce qui fut le cas dans l'arrêt GE.2009.0187 précité).

4.                                L'autorité intimée prononce dans la décision attaquée un avertissement avec menace de fermeture en relevant qu'il s'agit de la seconde infraction de même type commise par la recourante. Cette dernière fait valoir que, s'agissant d'un autre établissement, l'infraction précédente ne saurait être prise en considération dans le cas présent. Elle estime que la tenue du registre doit être considérée séparément pour chaque salon.

En l'espèce, cette question souffre de demeurer indécise, vu l'issue du litige.

5.                                Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et la décision attaquée, annulée. Il est statué sans frais. La recourante, ayant agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision de la Police cantonale du commerce, Service de l'économie, du logement et du tourisme, du 7 janvier 2011 est annulée.

III.                                Il est statué sans frais.

IV.                              La Police cantonale du commerce, Service de l'économie, du logement et du tourisme, versera à X.________ une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 7 septembre 2011

 

 

Le président:                                                                                             La greffière:
                                                                    

 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.