TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 26 juillet 2011

Composition

M. Rémy Balli, président; M. Guy Dutoit et M. François Gillard, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourant

A. X.________, à 1********, représenté par M^e Franck Ammann, avocat à Lausanne.

Autorité intimée

Département de l’économie, Service de l'économie, du logement, et du tourisme, Police cantonale du commerce, à Lausanne.

Objet	Police du commerce (sauf LADB)
	Recours A. X.________ c/ décision de la Police cantonale du commerce du 6 janvier 2011 (ultime avertissement avec menace de fermeture d'un salon de massages sis rue 2****** à 3******)

Vu les faits suivants

A. Le 1^er juin 2008, A. X.________ a repris l’exploitation d’un salon de prostitution situé au 3^ème étage (appartement n°4********) de l’immeuble 2********, à 3********. Il a conclu un bail à son nom avec l’agence immobilière Y.________, à 3********. Le 13 juin 2008, il s’est annoncé à la Police cantonale du commerce (ci-après: PCC) comme responsable du salon.

B. Un contrôle effectué au salon par la Gendarmerie vaudoise le 9 septembre 2008 y a révélé l’absence de tout registre au sens de l’art. 13 al. 1 de la loi vaudoise du 30 mars 2004 sur l’exercice de la prostitution (LPros; RSV 943.05). En outre, une personne en situation irrégulière, B. Z.________, s’y prostituait. Le 11 février 2009, la PCC a notifié un avertissement à A. X.________ avec menace de fermeture. Cette mesure est aujourd’hui définitive.

C. Le 27 juillet 2010, un nouveau contrôle effectué par la Police de sûreté a révélé que le registre du salon n’était pas à jour. Il ressort en outre de l’enquête que le salon est en réalité exploité par C. D.________, aidé occasionnellement par E. F.________. Le 6 janvier 2011, la PCC a notifié à A. X.________, du chef de ce qui précède, un ultime avertissement avec menace de fermeture, contre lequel ce dernier a recouru, en demandant son annulation.

La PCC propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

Invité à répliquer, A. X.________ maintient ses conclusions.

D. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit

1. a) La PCC, le Service de la santé publique, la police cantonale et les services sociaux cantonaux sont les autorités compétentes au sens de l’art. 23 al. 1 LPros. Pour ce qui est de la fermeture des salons, la loi en distingue deux formes, l’immédiate (art. 15 LPros) et la définitive (art. 16 LPros). La fermeture immédiate relève de la police cantonale, selon l’art. 15 al. 1 LPros, soit parce que le salon en question n’a pas fait l’objet d’une déclaration (let. a) ou que celle-ci est inexacte (let. b), que les conditions d’exploitation ne sont pas respectées (let. c), ou encore que l’accord écrit du propriétaire ou des copropriétaires de l’immeuble fait défaut (let. d). L’affaire est ensuite immédiatement transmise à la PCC, comme objet de sa compétence (art. 15 al. 2 LPros). La fermeture définitive incombe à la PCC, selon l’art. 16 LPros, en cas d’atteinte majeure à l’ordre, à la tranquillité et à la salubrité publics, de commission d’un crime, de délits ou de contraventions répétés, de violations réitérées de la législation, ou de présence d’un mineur dans le salon (let. a), ou lorsque les conditions d’exercice de la prostitution ne sont pas respectées (let. b).

b) Dans tout salon doit être tenu un registre, constamment à jour, portant tous renseignements sur l’identité des personnes y exerçant la prostitution (art. 13 al. 1 LPros). Il s'agit de « tout support de données (notamment papier ou informatique) contenant la liste constamment tenue à jour des personnes exerçant la prostitution dans le salon » (art. 7 al. 1 du règlement du 1^er septembre 2004 d'application de la LPros – RLPros; RSV 943.05.1). Ce registre doit contenir les rubriques suivantes: nom; prénom; date et lieu de naissance; nationalité; domicile; type, numéro, date, lieu de délivrance et durée de validité d’une pièce d’identité; date de début et de fin d’activité dans le salon (art. 7 al. 2 RLPros). Ces dispositions, visant à permettre à la police cantonale de recenser les personnes exerçant la prostitution (art. 4 LPros), obligent à mentionner l'identité et la nationalité des personnes exerçant la prostitution dans le salon, mais pas leur statut sous l'angle de la police des étrangers. A elle seule, la tenue du registre n'astreint dès lors pas le responsable du salon à connaître ou à vérifier le statut de la personne exerçant la prostitution dans son salon (arrêts GE.2008.0067 du 7 mai 2008 et GE.2007.0030 du 20 novembre 2007).

c) Un salon de prostitution peut être fermé définitivement notamment lorsque la législation est violée de manière réitérée (art. 16 let. a LPros). D'après l'exposé des motifs à l'appui du projet de loi, l’on entend par violations réitérées de la législation l'ensemble du droit suisse, à savoir, le droit fédéral, cantonal et communal. Ce motif de retrait est interprété largement et englobe notamment l'absence d'autorisation de la part du propriétaire de l'immeuble, la présence de personnes en séjour illégal, les cas de nuisance à l'ordre public, d'infractions pénales ou de non-paiement des émoluments (voir Bulletin du Grand Conseil [ci-après: BGC] septembre 2003, p. 2834). Indépendamment de tout devoir de contrôle imposé au tenancier relativement à la tenue du registre, un salon peut être fermé parce que des prostituées y ont exercé leur activité alors qu’elles ne disposaient pas d’une autorisation de séjour au sens de la législation sur les étrangers. Le Tribunal a dès lors confirmé qu’il était conforme à l’art. 16 let. a LPros de fermer un salon au motif que des prostituées en situation irrégulière au regard de la législation sur les étrangers fréquentent celui-ci (arrêts GE.2008.0067 du 7 mai 2008 et GE.2007.0030 du 20 novembre 2007). Au sens de l'art. 16 let. a LPros, la fermeture d'un salon est par conséquent soumise uniquement à la condition qu'il s'y produise des atteintes majeures à l'ordre public, à la tranquillité et à la salubrité publiques ainsi que des violations répétées de la législation, indépendamment de tout devoir de contrôle du tenancier dans la tenue du registre. Il incombe à ceux qui sont susceptibles de subir les effets d'une fermeture de s'organiser de manière à ce que la législation soit respectée, sans qu'il y ait lieu de désigner qui est en charge d'une telle obligation (ATF 2C_357/2008 du 25 août 2008, consid. 3.1).

d) L’art. 16 LPros ne prévoit, cela étant, pas d’autre mesure que la fermeture définitive du salon. Il se distingue en cela de l’art. 17 LPros, lequel prévoit une échelle des sanctions infligées au tenancier. De toute manière, même si le texte légal est muet sur ce point, l’exigence de la gradation de la sanction découle directement du principe constitutionnel de la proportionnalité (arrêts GE.2003.0026 du 18 août 2003; GE.2006.0183 du 4 janvier 2007). Il a toutefois été jugé que la PCC était libre de prendre des sanctions moins graves que la fermeture définitive, lorsque les circonstances le commandent. Elle peut ainsi, comme elle l’a déjà fait au demeurant dans d’autres cas, prononcer un avertissement ou ordonner la fermeture temporaire d’un salon (arrêt GE.2007.0030, déjà cité).

2. a) En l’occurrence, le recourant a déclaré exploiter un salon de prostitution au sens de l’art. 9 LPros. Un avertissement lui a déjà été notifié au motif que le salon était dépourvu de registre, d’une part, et qu’une ressortissante étrangère, dépourvue d’autorisation de séjour et de travail, s’y prostituait, d’autre part. Moins de deux ans après le précédent contrôle, une nouvelle enquête de police a révélé que le registre du salon n’était pas tenu. Pour ce motif, un ultime avertissement avant fermeture du salon a été notifié au recourant. A juste titre, puisque le recourant ne s’est pas organisé pour que la législation soit respectée dans l’établissement dont il est à la tête. Peu importe à cet égard que le contrôle ait révélé qu’aucune prostituée n’était en situation irrégulière ce jour-là; la tenue du registre est une obligation légale à laquelle les responsables d’un salon doivent satisfaire. Il appartenait donc au recourant d’entreprendre les mesures nécessaires pour que la législation soit respectée. Peu importe à cet égard que le salon soit en réalité exploité par des tiers. On rappelle que l’art. 16 LPros doit s’interpréter en ce sens qu’il a une portée ad personam visant le salon en tant que sujet juridique sui generis. Il ne s’applique en revanche pas à l’exploitant du salon en tant que tel et n’a pas non plus de portée ad rem (visant les locaux dans lesquels s’exerce la prostitution de salon; arrêt GE.2008.0242 du 30 mars 2009).

b) Le recourant s’en plaint sans doute, mais la décision attaquée doit être confirmée sous l’angle du principe de la proportionnalité également. Dans l’échelle de la gradation des sanctions, l’avertissement constitue en effet la mesure la moins coercitive et la moins contraignante pour le recourant. Pris isolément, le seul motif de l’absence de tenue du registre était sans doute excessif pour justifier à lui seul la notification d’un avertissement avec menace de fermeture en cas de récidive. Il en va différemment si l’on garde à l’esprit les antécédents déjà constatés dans ce salon (v. sur ce point, arrêt GE 2010.0063 du 16 juillet 2010). Il n’a pas échappé au Tribunal que le recourant est à la tête d’autres locaux de même genre, y compris dans l’immeuble rue 2********, à 3********. Toutefois, contrairement à ce que soutient le recourant, c’est bien dans ce même salon (appartement n° 4******** au 3^ème étage) que des violations de la LPros et de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20) ont déjà été constatées en 2008 et sanctionnées en 2009 par un avertissement. Ainsi, confrontée à une nouvelle violation de la LPros, l’autorité intimée était fondée à notifier un ultime avertissement au recourant.

3. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Le sort du recours commande que le recourant supporte un émolument judiciaire (art. 49 et 91 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36). En outre, l’allocation de dépens ne saurait entrer en ligne de compte (art. 55 al. 1, a contrario, 56 al. 3 et 91 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Service de l'économie, du logement et du tourisme, Police cantonale du commerce, du 6 janvier 2011, est confirmée.

III. Les frais d’arrêt, par 2'000 (deux mille) francs, sont mis à la charge du recourant.

IV. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 26 juillet 2011

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.