TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 23 mai 2013

Composition

M. Eric Brandt, président;  M. Guy Dutoit et M. Antoine Thelin, assesseurs; Mme Leticia Garcia, greffière.

 

Recourant

 

X.________, à 1********, représenté par Antoine BAGI, avocat, à Lausanne,  

  

Autorité intimée

 

Département de la sécurité et de l'environnement, Secrétariat général, 

  

Autorité concernée

 

Service de la consommation et des affaires vétérinaires, Affaires vétérinaires,  

  

 

Objet

      Divers    

 

Recours X.________ c/ décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 24 février 2011 (autorisation d'enseigner la cynologie et de dispenser des cours d'éducation canine).

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________ est titulaire d'un certificat fédéral de capacité de gardien d'animaux depuis le 24 avril 1984. Il a été employé en cette qualité chez un particulier pendant plusieurs années, puis au sein de la Fondation Ecole Romande pour Chiens-Guides d'Aveugles. A teneur d'une attestation établie le 28 avril 2008, X.________ est employé depuis 1999 auprès de la Société vaudoise pour la protection des animaux (ci-après: SVPA) en qualité d'éducateur canin et d’animateur. A ces titres, il donne des cours d'éducation canine au centre cynologique de la SVPA de 2******** et a été l'initiateur du programme de prévention des accidents par morsure de chien (PAM) dans les écoles vaudoises et romandes. Il organise régulièrement les examens des gardiens d'animaux au refuge de 3******** et exerce la fonction de commissaire cantonal pour les apprentis gardiens d'animaux.

B.                               Par lettre du 14 mars 2006, X.________ s’est adressé, pour le compte de la SVPA, au Vétérinaire cantonal. Il l’informait se mettre à disposition de la Commission pour la police des chiens qui allait être instituée conformément au projet de loi sur la police des chiens - alors sur le point d’être adoptée - et donnait des indications sur les cours d’éducation canine dispensés par la SVPA.

Le 14 avril 2008, le Service de la consommation et des affaires vétérinaires (ci-après : le service ou le SCAV), par l’intermédiaire du Vétérinaire cantonal, a répondu à la SVPA qu’il n’était pas prévu de siège pour les éducateurs canins au sein de la Commission pour la police des chiens. Il a également rappelé qu’aux termes de l’art. 30 de la loi du 31 octobre 2006 sur la police des chiens (LPolC ; RSV 133.75), entrée en vigueur le 1er janvier 2008, chaque personne dispensant des cours d’éducation canine, de dressage au mordant ou de prévention des accidents par morsure ou offrant d’autres prestations ayant trait à l’éducation ou au comportement du chien devait être au bénéfice d’une autorisation délivrée par le service. Il précisait que chaque personne exerçant une telle activité devait adresser une demande à titre personnel au SCAV afin d’obtenir une autorisation nominative.

C.                               Dans cette mesure, le 29 avril 2008, X.________ a déposé auprès du Vétérinaire cantonal une demande visant à pouvoir dispenser des cours d'éducation canine, ainsi qu’à obtenir une « même accréditation » pour le programme de prévention des accidents par morsures de chiens « PAM VAUD SVPA » présenté dans les écoles du canton de Vaud. Il a précisé dans une lettre du 16 avril 2009 que sa demande portait sur le "profil éducateur n° 1".

D.                               Le 13 mai 2009, l'Office vétérinaire fédéral a statué sur la demande de reconnaissance de cours déposée le 8 octobre 2008 par X.________, dans les termes suivants :

"Les cours de formation au sens de l'art. 192, al. 1, let. c, OPAn donnés par M. X.________ à des détenteurs de chiens en application de l'art. 68, al. 1 et 2, OPAn (délivrance de l'attestation de compétences théoriques et de l'attestation de compétences pratiques) sont reconnus. Cette reconnaissance est valable jusqu'au 13 mai 2014.".

X.________ a informé le Vétérinaire cantonal par lettre du 27 mai 2009 de l’obtention de la reconnaissance fédérale susmentionnée.

E.                               Le 18 décembre 2009, à la suite d’un entretien téléphonique avec X.________, le service, soit pour lui la Commission pour la police des chiens, a pris acte du fait que sa requête visant l’obtention d’une autorisation au sens de l’art. 30 LPolC en tant qu’éducateur canin s’appuyait sur l’art. 20 al. 2 [recte 20 al. 1 in fine] du règlement du 14 novembre 2007 d’application de la loi du 31 octobre 2006 sur la police des chiens (RLPolC ; 133.75.1) et consistait en une demande d'équivalence. Elle l'informait également du fait qu'elle souhaitait procéder à une observation des cours donnés par ses soins, ainsi qu’à une inspection locale des infrastructures dévolues à cet effet avant de rendre son préavis.

F.                                Deux commissaires de la Commission pour la police des chiens (ci-après : les commissaires) ont effectué des visites en date des 13 et 19 janvier 2010 auprès de la SVPA afin de contrôler l'activité cynologique de X.________. Aux termes du protocole de contrôle du 23 février 2010, les commissaires ont qualifié l’évaluation générale des visites de satisfaisante ; ils ont néanmoins recommandé à la Commission pour la police des chiens de se prononcer défavorablement dans le cadre du préavis relatif à la demande d’équivalence de X.________ en qualité d’éducateur canin de profil n° 1, comprenant l’enseignement dispensé au profit des chiens potentiellement dangereux et autres chiens qui, sans devoir être considérés comme dangereux, font l’objet de mesures de proximité.

A la suite des visites effectuées, la Commission pour la police des chiens a rendu, dans sa séance du 25 février 2010, un préavis conditionnel quant à la demande d'autorisation déposée par X.________. La motivation figurant dans le préavis est la suivante:

"Motif: L'intéressé est au bénéfice d'une expérience cynologique pouvant être qualifiée d'empirique ou d'atypique. En effet, il n'a pas suivi l'une ou l'autre des formations cynologiques actuellement validées par le SCAV. Nonobstant, M. X.________ demande que ses actuelles compétences cynologiques soient considérées comme équivalentes à une formation officielle et reconnue. Le rapport établi par les commissaires ayant visité M. X.________ à deux reprises, soit le 13 et 19 janvier 2010, conclut à ce que cette demande d'équivalence soit rejetée. Après examen de ce rapport et délibérations, la CCPC [Commission cantonale pour la police des chiens] recommande que M. X.________ soit mis au bénéfice d'une autorisation provisoire d'enseigner la cynologie, limitée à 2 ans. Il devra mettre ce délai à profit pour acquérir l'une des formations agréées dans notre canton.

Remarques: Profil 1

Le dossier ne mentionnant aucun programme de cours pour les CPD [chiens potentiellement dangereux], l'autorisation provisoire délivrée doit faire abstraction de la possibilité de dispenser des cours à ce type de chien et à leur détenteur, ainsi qu'à ceux qui, sans être dangereux, font l'objet de mesures de proximité (cours) au sens de l'art. 26 LPolC".

G.                               Par décision du 18 mai 2010, le service, soit pour lui le Vétérinaire cantonal, a délivré à X.________ une autorisation provisoire de dispenser des cours d’éducation canine. Il a estimé, à l’appui de sa décision, que X.________ était  au bénéfice d’une formation empirique, que son dossier ne remplissait pas toutes les exigences mentionnées dans le profil n° 1 d’éducateur canin et qu’il n’avait transmis au SCAV aucun programme de cours pour les chiens dits potentiellement dangereux, ainsi que pour ceux qui, sans être dangereux, font l’objet de mesures de proximité au sens de l’art. 26 LPolC. Le dispositif de la décision a la teneur suivante :

"Le Vétérinaire cantonal décide:

de vous octroyer une autorisation provisoire de dispenser des cours d'éducation canine pour une période de deux ans, soit jusqu'au 19 mai 2012;

que vous devez, d'ici au 19 mai 2012, si vous souhaitez poursuivre votre activité d'éducateur canin/éducatrice canine, être au bénéfice d'une formation correspondant au profil n° 1;

qu'à cet effet, un dossier doit être déposé auprès du SCAV dans l'échéance précitée;

que vous n'êtes pas autorisé à donner des cours aux chiens dits potentiellement dangereux, ainsi qu'aux chiens qui, sans être dangereux, font l'objet de mesures de proximité (cours) au sens de l'art. 26 LPolC.

(…).".

H.                               Par acte du 18 juin 2010, X.________ a formé recours contre cette décision auprès du Département de la sécurité et de l'environnement (ci-après : le département) en concluant à son annulation et à ce que les effets de la décision de l'Office vétérinaire fédéral du 13 mai 2009 soient reconnus dans le canton de Vaud.

Le service s'est déterminé sur le recours par lettre du 10 août 2010, en concluant à son rejet. Il a rappelé que les candidats à la délivrance de l’autorisation de dispenser des cours d’éducation canine au sens de l’art. 30 LPolC devaient être au bénéfice du diplôme d’instructeur canin délivré par l’Union canine suisse (DIC) et/ou du brevet de moniteur d’éducation canine délivré par la Fédération romande de cynologie (MEC) et cumulativement bénéficier des compétences et d’une expérience pratique suffisante. Le service a estimé que l’intéressé ne remplissait pas ces conditions. X.________ a déposé une écriture complémentaire le 15 septembre 2010 et le service s'est déterminé une nouvelle fois le 25 octobre 2010.

I.                                   Par décision du 24 février 2011, la Cheffe du département a rejeté le recours interjeté par X.________ et a confirmé la décision du Vétérinaire cantonal du 18 mai 2010. Elle a notamment considéré que le recourant ne devait pas être titulaire d’un brevet de moniteur d’éducation canine délivré par la Fédération romande de cynologie (MEC) ou d’un diplôme d’instructeur canin délivré par l’Union canine suisse (DIC) afin d’obtenir une autorisation de dispenser des cours d’éducation canine, que le SCAV reconnaissait d’autres formations que celles mentionnées par le recourant et que des connaissances éprouvées pouvaient également être prises en considération. Or, dans le cas d’espèce, de telles connaissances ne pouvaient être prises en considération en raison de la qualité des prestations fournies lors des contrôles effectués par la Commission pour la police des chiens.

J.                                 Le 28 mars 2011, X.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal) d’un recours contre cette décision, en concluant, préalablement, à ce qu'une nouvelle évaluation soit ordonnée selon le programme de travail établi par la Commission pour la police des chiens, et principalement, à l’annulation de la décision et à la reconnaissance dans le canton de Vaud, des effets de la décision de l'Office du vétérinaire fédéral du 13 mai 2009.

La Cheffe du département s'est déterminée le 20 avril 2011. Le service en a fait de même le 26 avril 2011. X.________ a déposé un mémoire complémentaire le 24 juin 2011.

Par lettre des 9 et 12 septembre 2011, le département et le service ont produit les directives relatives au fonctionnement de la Commission pour la police des chiens, aux missions de la Commission sur la législation, à la procédure en cas d’inspection locale et aux conditions relatives aux profils minimaux nos 1 à 3 des éducateurs canins.

K.                               Le tribunal a tenu une audience le 29 mars 2012 au cours de laquelle les parties ont été entendues. Le procès verbal de l’audience a la teneure suivante :

« (…)

Le président demande à l'autorité intimée s'il peut être envisagé de soumettre le recourant à une nouvelle évaluation.

Y.________ indique que cela est tout à fait envisageable. Il rappelle toutefois qu'il a été recommandé au recourant de compléter sa formation.

Le recourant déclare ne pas avoir suivi de formation complémentaire durant ces deux dernières années. Il indique n'avoir jamais suivi de cours en cynologie car il est au bénéfice de 32 ans d'expérience. Il relève qu'il est titulaire d'un CFC de gardien d'animaux, d'une décision de l'Office vétérinaire fédéral (OVF) de reconnaissance de formation spécifique et d'une attestation de compétence délivrée par la société vaudoise de protection des animaux. Il indique également qu'il s'est spécialisé dans la formation de chiens pour personnes aveugles. Il estime donc avoir les connaissances suffisantes. Selon lui, la décision que lui a délivré l'OVF est suffisante pour l'autoriser à pratiquer en qualité d'éducateur canin et à l'exempter de toute autre reconnaissance au niveau cantonal.

En ce qui concerne la lettre de l’association « Union canine suisse » du 11 septembre 2009, le recourant explique avoir participé en réalité à un seul cours de la formation DIC, laquelle devait se solder par un examen. Au vu de son expérience, on lui a dit qu'il n'avait pas besoin de suivre ces cours, mais qu'il pouvait se présenter à l'examen. Le vétérinaire cantonal ne l'a cependant pas autorisé à passer cet examen. Le recourant a eu connaissance de cette injonction quelques jours seulement avant l'examen.

Y.________ déclare qu'il faut insister sur la vision locale. Une formation autre qu'une formation atypique, comme celle du recourant est facile à évaluer. Une nouvelle évaluation du recourant est possible. Une vision locale peut être réalisée par la Commission cantonale pour la police des chiens (ci-après: Commission).

Les parties indiquent que la Commission sera entièrement renouvelée à la fin du mois de mai prochain. Il y aura 9 nouveaux membres.

Le recourant estime que la décision de l'OVF, dont il est titulaire, doit être reconnue par les autorités cantonales.

Z.________ indique qu'il se peut que la nouvelle Commission arrive au même résultat que celui établi par l'ancienne Commission. Il relève que les profils de formations sont bien établis.

Me Bagi relève que ces profils de formations n'existaient pas au moment où la Commission a pris sa décision.

Y.________ indique qu'il y a une « check-list » pour guider les inspecteurs. Il précise que la formation des éducateurs canins a été prévue dans la loi fédérale sur la protection des animaux et dans l'ordonnance fédérale sur la protection des animaux. Le législateur fédéral a ainsi voulu garantir le respect du bien-être de l'animal. Y.________ souligne que les autorités cantonales doivent en revanche veiller à garantir l'aspect sécuritaire, qui ne serait pas visé par la législation fédérale. Il s'agit donc de deux bases légales différentes.

Y.________ relève que le recourant dispense souvent des cours d'éducation canine à de jeunes chiens. Ces types de cours  sont très différents de ceux donnés à des chiens plus âgés et qui ont par conséquent un passé. C'est une activité plus complexe. Il faut faire une distinction entre la problématique de la détention de l'animal et celle de la sécurité. Selon Y.________, lorsque la formation de base est reconnue, il est plus facile de reconnaître l'équivalence. Lorsqu'il s'agit de formations complémentaires, comme en l'espèce, c'est en revanche plus compliqué. Les profils cantonaux requièrent en effet l'ajout de l'aspect sécuritaire. La formation de base du recourant est une formation de base très générale, qui nécessite une spécialisation. Il y a des exigences spécifiques, essentiellement dans le domaine de la pratique.

Me Bagi ne voit pas de différences, puisque le bien-être de l'animal est lié à l'aspect sécuritaire.

Le recourant indique être l'un des rares éducateurs canins à demander à ses élèves de lâcher leurs chiens par groupe de huit. Lors de l'évaluation, il a demandé aux huit participants de lâcher leurs chiens, alors que rien ne l'obligeait à le faire.

Y.________ déclare qu'il n'y a pas eu de plaintes au sujet du recourant. Il veut toutefois éviter qu'on lui reproche que la formation du recourant ne serait pas suffisante.

Le président relève que la loi ou le règlement ne fixent pas les exigences posées par l'autorité intimée, pour ce qu'elle attend d'un éducateur canin.

Y.________ relève que dans le cas d'espèce, l'équivalence n'a pas pu être délivrée au recourant car il a été constaté que celui-ci avait des lacunes. Il admet que le recourant possède des connaissances de base solides. Il estime toutefois qu'il lui manque un élément pour considérer que la formation du recourant est complète.

Me Bagi relève que l'on n'a pas dit à son client sur quoi portait le contrôle.

Y.________ indique que lors d'une visite en vue de l’accréditation, les candidats ne connaissent pas le programme mais savent sur quoi celui-ci va porter. A cette occasion, ce sont les notions de base qui sont examinées. Il précise que certains documents sont des outils de travail en interne visant à harmoniser les procédures.

Le recourant indique être chef expert lors des examens pour l'obtention du CFC de gardien d'animaux. Il relève s'être occupé de toute la prééducation des futurs chiens guides pour aveugles. Il rappelle être au bénéfice d'un CFC et non d'une simple autorisation. Il estime répondre aux exigences en matière de sécurité, l'aspect sécuritaire étant en effet toujours abordé dans ses cours. Il indique que certains de ses clients sont prêts à écrire des lettres de soutien confirmant cela. Il déclare devenir comportementaliste de chiens. Il précise avoir été engagé comme animateur en matière de prévention canine, notamment dans les écoles, depuis environ 10 ans.

Y.________ relève que le déroulement des cours du recourant ne pose pas de problème. Selon les membres de la Commission qui ont évalué son cours, le recourant décèle bien les problèmes mais après il n'arriverait pas à les faire corriger.

Le recourant indique que le jour de l'évaluation, il y avait beaucoup de neige. Il aurait dû renvoyer le cours car les chiens et leurs propriétaires étaient stressés.

Le président relève que la conclusion du recourant tendant à faire procéder à une nouvelle évaluation par la Commission pourrait être une bonne solution pour l'issue du litige, si l’autorité intimée est d’accord.

Le recourant indique que s'il n'avait pas les capacités, les responsables des cours DIC n'auraient pas manqué de le signaler à l'autorité intimée. Il remet en cause le système d'évaluation de l'époque. Il ne comprend pas les reproches qui lui ont été faits.

Y.________ indique que toute la difficulté consiste à évaluer l’activité du recourant.

L'assesseur Thélin demande aux juristes des autorités intimée et concernée d'expliquer comment ils conçoivent la tâche assignée à la Commission par l'art. 32 al. 2 LPolC, soit "proposer au service les exigences minimales quant à la qualification des éducateurs canins".

A.________ estime qu'il n'y a pas lieu de mettre en doute les directives et protocoles de contrôles.

Y.________ indique que la Commission se penche sur le MEC, le DIC et les formations générales. Elle adresse ensuite un préavis au vétérinaire cantonal, qui procédera ou non à l'agrément. Il relève qu'il s'agit davantage de produits proposés par des organisations que de formations.

L'assesseur Dutoit demande à quoi pouvait s'attendre le recourant lors de l'évaluation.

Y.________ indique que la Commission a pour but premier de procéder à l'évaluation des formations. Les personnes au bénéfice de formations empiriques doivent compléter celles-ci. Les questions d'examen ne sont pas communiquées, mais la matière examinée est connue des candidats.

Z.________ indique qu'il y a une différence d'esprit selon les formations. L'art. 26 de la loi sur la police des chiens est connu des professionnels. Ils savent que les autorités cantonales ont vraiment en tête l'aspect sécuritaire.

Me Bagi indique que les documents existants fixant les critères et exigences sont postérieurs à l'évaluation de son client. Son client ignorait sur quoi porterait l'évaluation.

Le recourant relève que le protocole de contrôle de la Commission se base sur des critères que lui-même utilise, et qui retracent le déroulement de sa formation.

Y.________ confirme que la liste des matières traitées lors de l’évaluation est communiquée aux candidats, celle-ci ne surprend jamais personne du milieu de l'éducation canine. Il n'y a également pas de surprise au niveau de ce qui sera inspecté. La seule différence réside dans la communication du nombre de binômes.

Le président propose aux parties de soumettre le recourant à une nouvelle évaluation et de prolonger l’autorisation provisoire dont bénéficie le recourant jusqu’à la fin de l’année.

Le recourant demande à être évalué par les nouveaux membres de la Commission.

Le président propose aux parties de suspendre la procédure, dans l'attente du résultat de l'évaluation du recourant. Une ordonnance de suspension sera notifiée aux parties. Cette décision prolonge jusqu'au 31 décembre 2012 la validité de l’autorisation provisoire accordée au recourant. Celui-ci, l'autorité intimée et l'autorité concernée adhèrent à cette proposition.

(…) »

L.                                Par ordonnance du 3 avril 2012, le tribunal a suspendu l’instruction de la cause jusqu’à droit connu sur la nouvelle évaluation du recourant par la Commission cantonale sur la police des chiens et il a prolongé au 31 décembre 2012 l’autorisation provisoire délivrée au recourant pour dispenser des cours d’éducation canine.

M.                               Le service s’est déterminé sur le compte rendu de l’audience le 18 avril 2012 et il a demandé que la précision suivante soit apportée: « Une formation atypique comme celle du recourant est difficile à évaluer ». En outre, il a aussi demandé de rectifier une déclaration faite à l’audience par Y.________ dans le sens suivant: « Y.________ relève que le recourant dispense souvent des cours d’éducation canine à des chiens plus âgés et qui ont par conséquent un passé. Ces types de cours sont très différents que ceux donnés à de jeunes chiens ».

Le recourant s’est déterminé le 21 mai 2012 sur le compte rendu de l’audience. Sur l’aspect sécuritaire, le recourant précise qu’il avait remis de nombreux rapports au service et au Bican (Bureau d'intégration canine et de la police des chiens) ayant trait à des chiens qui avaient mordu et pour lesquels des cours d’éducation canines avaient été imposés à leurs propriétaire, rapports qui avaient été acceptés par l’autorité. Le recourant précise encore que dans le cadre de ses nombreux cours, - 12 heures hebdomadaires - qu’il dispense depuis plus de 10 ans, il n’avait jamais été confronté à des problèmes de sécurité et aucun des chiens dont il s’est occupé n’avaient fait l’objet d’un signalement à la police ou au service. Il avait en outre souligné que lors de l’évaluation, tout s’était bien passé pour cinq chiens, notamment pour le rappel alors qu’il ignorait que trois binômes suffisaient pour l’évaluation. La non réceptivité des trois autres propriétaires de chiens ne pouvait lui être totalement imputée.

N.                               Le tribunal a en outre été informé le 28 août que la Commission pour la police des chiens avait été entièrement renouvelée le 29 mai 2012. Une délégation de la nouvelle commission (sous commission) a procédé à l’inspection des cours donnés par le recourant le 9 novembre 2012. Avec l’accord des parties, l’autorisation provisoire délivrée au recourant à été prolongée au 31 mars 2013 par décision du 22 novembre 2012.

O.                              Le service a transmis au tribunal le 21 décembre 2012 le rapport de la Commission pour la police des chiens avec une copie du protocole de contrôle et la feuille d’appréciation concernant cette nouvelle évaluation. Au vu du préavis négatif de la commission, le service précisait qu’il ne lui était pas possible de rendre une nouvelle décision favorable au recourant. Le tribunal a informé les parties le 6 février 2013, qu’il gardait l’affaire à juger dans son état à l’issue de l’audience du 29 mars 2013, y compris les déterminations des parties sur le compte rendu de l’audience,  dès lors que la nouvelle évaluation du recourant n’avait pas permis de modifier la décision attaquée.

Considérant en droit

1.                                Le litige porte sur la décision du département, confirmant celle du Service de la consommation et des affaires vétérinaires, octroyant au recourant une autorisation provisoire de dispenser des cours d'éducation canine pour une période de deux ans, lui enjoignant d'être au bénéfice d'une formation particulière dans ce délai s'il souhaite poursuivre son activité d'éducateur canin, et lui interdisant de donner des cours aux chiens dits potentiellement dangereux, ainsi qu'aux chiens qui, sans être dangereux, font l'objet de mesures de proximité.

a) En substance, le recourant fait valoir qu’il est au bénéfice d’une autorisation de dispenser des cours d’éducation canine, délivrée par l’Office vétérinaire fédéral, qui l’exempterait de solliciter toute autre autorisation au niveau cantonal. Dans un premier temps, il convient donc de déterminer si les cantons sont compétents pour légiférer en matière d'autorisation de dispenser des cours d'éducation canine, de dressage au mordant ou de prévention des accidents par morsure ou d’autres prestations ayant trait à l’éducation ou au comportement du chien.

b) L'art. 80 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) dispose que la Confédération légifère sur la protection des animaux (al. 1). Elle règle en particulier la garde des animaux et la manière de les traiter (let. a), l’expérimentation animale et les atteintes à l’intégrité d’animaux vivants (let. b),  l’utilisation d’animaux (let. c), l’importation d’animaux et de produits d’origine animale (let. d), le commerce et le transport d’animaux (let. e) et l’abattage des animaux (let. f). L’exécution des dispositions fédérales incombe aux cantons dans la mesure où elle n’est pas réservée à la Confédération par la loi (al. 3). La loi fédérale du 16 décembre 2005 sur la protection des animaux (LPA; RS 455) vise à protéger la dignité et le bien-être de l’animal (art. 1 LPA). L’art. 6 LPA précise que toute personne qui détient des animaux ou en assume la garde doit, d’une manière appropriée, les nourrir, en prendre soin, leur garantir l’activité et la liberté de mouvement nécessaires à leur bien-être et, s’il le faut, leur fournir un gîte (al. 1). Après avoir consulté les milieux intéressés, le Conseil fédéral édicte des dispositions sur la détention d’animaux, en particulier des exigences minimales, en tenant compte des connaissances scientifiques, des expériences faites et de l’évolution des techniques. Il interdit les formes de détention qui contreviennent aux principes de la protection des animaux (al. 2). Il peut fixer les exigences auxquelles doivent satisfaire la formation et la formation continue des détenteurs d’animaux et des personnes qui éduquent des animaux (al. 3).

Dans un arrêt du 27 février 2007 (ATF 133 I 172 ss), le Tribunal fédéral a jugé que les dispositions du droit fédéral en matière de protection des animaux, fondées sur l'art. 80 Cst., visent la protection des animaux et non celle des êtres humains. Les aspects de police relatifs à la sécurité des personnes par rapport aux animaux relèvent de la compétence des cantons. En exerçant leur compétence, les cantons ne doivent cependant pas édicter de règles entrant en conflit avec le droit fédéral. Dans le même arrêt, rendu sous l'empire de la loi fédérale du 9 mars 1978 sur la protection des animaux, le Tribunal fédéral a ajouté que la nouvelle loi fédérale du 16 décembre 2005 sur la protection des animaux ne modifiait pas cette situation. En effet, il a relevé qu’aux termes de son art. 1, la loi visait à protéger la dignité et le bien-être de l'animal et qu’elle contenait notamment des dispositions sur la détention d'animaux (art. 6 à 9), ainsi que sur l'élevage d'animaux et les modifications obtenues par le génie génétique (art. 10 à 12). Le Tribunal fédéral a considéré que ces dispositions étaient conçues comme des instruments permettant d'atteindre le but général de la loi et qu’il en allait ainsi de l'art. 6 al. 3 de la loi précitée du 16 décembre 2005 entrée en vigueur le 2 mai 2006 (RO 2006 p. 1423) qui prévoit que le Conseil fédéral peut fixer les exigences auxquelles doivent satisfaire les formations de base et continue des détenteurs d'animaux et des personnes qui éduquent les animaux (ATF 133 I 172 consid. 2 p. 175 ss).

Aux termes de l'art. 1er de la loi vaudoise du 31 octobre 2006 sur la police des chiens (LPolC; RSV 133.75), la loi a pour but de protéger les personnes et les animaux des agressions canines par des mesures préventives et répressives. Il ressort de l’exposé des motifs et projet de loi du Conseil d’Etat, que, de manière générale, le projet doit répondre au sentiment d’insécurité du public vis-à-vis de la population canine et plus particulièrement vis-à-vis des détenteurs de chiens qui, volontairement ou non, par leur manque de connaissances, leur insouciance, voire inconscience, ne maîtrisent pas leurs chiens et mettent ainsi en danger, parfois de manière sérieuse, la santé (physique et/ou psychique) des personnes qu’ils rencontrent. D’autres chiens ou d’autres animaux peuvent également être la cible de chiens non maîtrisés dont le comportement peut aller jusqu’à entraîner la mort (Exposé des motifs et projet de loi sur la police des chiens, 308, Bulletin du Grand Conseil, 3A août-septembre 2006, p. 2802).

c) Il ressort de ce qui précède que les cantons sont compétents pour légiférer en matière de protection des personnes et des animaux contre les agressions canines. Partant, l’art. 30 LPolC, qui prévoit de soumettre à autorisation la dispense de cours d’éducation canine, de dressage au mordant ou de prévention des accidents par morsure ou d’autres prestations ayant trait à l’éducation ou au comportement du chien, n’empiète pas sur le domaine de compétence de la Confédération visant la protection des animaux en tant que telle. Par conséquent, et contrairement à l’opinion du recourant, la décision de reconnaissance rendue le 13 mai 2009 par l'Office vétérinaire fédéral en vertu de l'art. 199 al. 1 de l'ordonnance fédérale sur la protection des animaux (OPAn; RS 455.1), dont il se prévaut, ne suffit pas à le dispenser de toute autre reconnaissance au niveau cantonal afin de pouvoir dispenser des cours d’éducation canine, de dressage au mordant ou de prévention des accidents par morsure ou d’autres prestations ayant trait à l’éducation ou au comportement du chien.

2.                                Il reste à déterminer si les conditions posées par le droit cantonal à la délivrance de l’autorisation de dispenser des cours d’éducation canine, de dressage au mordant ou de prévention des accidents par morsure ou d’autres prestations ayant trait à l’éducation ou au comportement du chien sont compatibles avec la garantie constitutionnelle de la liberté économique. A cet égard, le recourant soutient que l’art. 30 LPolC ne permettrait pas au service de soumettre la délivrance de l’autorisation litigieuse à des conditions particulières et que les critères d’évaluation des prestations des candidats, observées lors des inspections locales effectuées par la Commission pour la police des chiens, ne seraient pas clairement déterminés.

a) En vertu de l’art. 27 Cst., la liberté économique est garantie (al. 1). Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (2P.187/2005 consid. 5 et référence citée). Selon l'art. 36 Cst., toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés (al. 1). Les restrictions doivent être justifiées par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental d’autrui (al. 2) et être proportionnées au but visé (al. 3). L’essence des droits fondamentaux est inviolable (al. 4).

aa) Indépendamment de son contenu (définition des critères à remplir sur le fond), l'exigence même de soumettre à autorisation la dispense de cours d'éducation canine, de dressage au mordant ou de prévention des accidents par morsure ou d’autres prestations ayant trait à l’éducation ou au comportement du chien entraîne une restriction à la liberté économique du recourant. En effet, à défaut de disposer de cette autorisation, le recourant ne serait plus habilité à poursuivre une partie de son activité professionnelle actuelle, c’est-à-dire une activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un revenu. La décision attaquée touche donc la sphère de protection accordée au recourant par la Constitution. Par ailleurs, dès lors que l’obligation d’être au bénéfice de l’autorisation précitée est prévue par l’art. 30 LPolC, soit par une base légale formelle de rang législatif, la question de savoir si la restriction est grave ou non, au sens de l’art. 36 al. 1 Cst., peut demeurer indécise. Il reste néanmoins à examiner si la disposition légale prévoyant la restriction à la liberté en cause est suffisamment précise.

bb) Le principe de la légalité au sens de l’art. 36 al. 1er Cst. exige une précision suffisante et raisonnable des normes juridiques à appliquer. Cette exigence vise à garantir le principe de la primauté de la loi et la sécurité juridique, avec des éléments de la prévisibilité matérielle et temporelle des actes de l’Etat, de même que I’égalité de traitement. D’après la jurisprudence du Tribunal fédéral (tout comme celle de la Cour européenne des droits de l’homme), l’exigence de précision des normes juridiques ne doit pas être comprise dans un sens absolu. Le législateur ne peut pas renoncer à employer des notions générales plus ou moins vagues, dont la jurisprudence assure l’interprétation et l’application. Le degré de précision exigé ne doit pas être déterminé abstraitement. Il dépend notamment de la multiplicité des situations à réglementer, de la complexité et de la prévisibilité de Ia décision à prendre dans le cas concret, du destinataire de la norme, de la gravité de l’atteinte aux droits constitutionnels; cela dépend aussi de l’appréciation que l’on peut faire objectivement seulement lorsque se présente un cas concret d’application. Dans une certaine mesure, l’imprécision des normes peut être compensée par des garanties de procédure: le principe de la proportionnalité a à cet égard une signification particulière (ATF 132 I 49 in JDT 2007 I 381 avec renvoi à l’ ATF 128 1 327 c. 4.2, JdT 2003 1 309).

Dans un arrêt du 15 mars 2002 (ATF 128 I 113 ss), le Tribunal fédéral a jugé qu’en vertu du droit constitutionnel fédéral, une délégation des compétences du législateur ordinaire au gouvernement ou à un autre organe est admissible lorsqu’elle est contenue dans une loi formelle, n’est pas exclue par le droit cantonal, est limitée à un domaine déterminé et que la loi formelle indique le contenu essentiel de la réglementation déléguée dans la mesure où la situation juridique des particuliers est gravement touchée. Le caractère usuel de la réglementation peut jouer un rôle à cet égard : une norme correspondant à un standard habituel pourra plus facilement figurer au niveau réglementaire. Dans l’affaire en cause, une loi grisonne créant un établissement public autonome contenait une disposition habilitant une commission administrative de cet établissement à édicter des directives sur les conditions d’emploi du personnel. En l’occurrence, le Tribunal fédéral a relevé que la délégation législative figurait dans une loi formelle et se limitait à un domaine particulier. En revanche, la clause de délégation ne contenait aucun principe relatif à la réglementation à édicter et apparaissait ainsi comme un blanc-seing autorisant la commission administrative en cause à réglementer les rapports de service à sa guise. Le Tribunal fédéral a considéré qu’une telle délégation en blanc n’était pas admissible, même en tenant compte du fait que les exigences du principe de la légalité pouvaient être moins strictes dans le domaine du droit de la fonction publique. Il a ajouté qu’un tel blanc-seing n’était absolument pas usuel en droit cantonal et n’avait jamais été considéré comme admissible. Le Tribunal fédéral a retenu que la première phrase de la disposition attaquée était contraire aux principes de la séparation de pouvoirs et de la légalité et devait être annulée (ATF 128 I 113 ss consid. 3c p. 121-122, traduit in RDAF 2003 I p. 383).

cc) En l’espèce, l’art. 30 LPolC dispose que quiconque dispense des cours d’éducation canine, de dressage au mordant ou de prévention des accidents par morsure ou offre d’autres prestations ayant trait à l’éducation ou au comportement du chien doit être au bénéfice d’une autorisation délivrée par le service. L’art. 32 al. 1 LPolC dispose qu’une commission pour la police des chiens, nommée par le département, préavise les demandes d’autorisation prévues à l’art. 30, à l’intention du vétérinaire cantonal. En outre, la commission pour la police des chiens est chargée de proposer au service les exigences minimales quant au contenu des cours agréés par ce dernier et à la qualification des éducateurs canins (al. 2). Un règlement fixe la composition et les règles de fonctionnement de la commission (al. 3). L’art. 38 al. 1 LPolC prévoit que le Conseil d’Etat est chargé de l’exécution de la loi. L’art. 20 RLPolC, adopté par le Conseil d’Etat, précise que l’autorisation de dispenser des cours ou d’offrir d’autres prestations au sens de l’art. 30 de la loi est subordonnée, pour les cours de défense, à la possession d’un brevet reconnu par le service (al. 1 let. a), pour les cours d’éducation canine, de prévention d’accidents par morsure et pour toutes autres prestations offertes ayant trait à l’éducation ou au comportement du chien, à la possession d’un brevet reconnu par le service. A défaut, des qualifications éprouvées peuvent être prises en considération par le service (al. 1 let. b). L’autorisation est renouvelée tous les 5 ans et peut être retirée en tout temps si les conditions liées à son octroi ne sont plus remplies. De surcroît, toute infraction à la loi ou à celle sur la protection des animaux peut également constituer un motif de retrait (al. 2).

Il ressort de l’exposé des motifs et projet de loi sur la police des chiens que « La formation des dresseurs/éducateurs de chiens ou de formateurs des couples détenteur – chien fait partie intégrante de la prévention. En conséquence, le projet de loi prévoit également que les dispensateurs de cours, qui s’occupent d’éducation canine ou de cours de dressage à l’attaque, seront soumis au même genre d’obligations que les intervenants des programmes PAM, soit être au bénéfice d’une autorisation du Service vétérinaire» (Exposé des motifs et projet de loi sur la police des chiens, 308, Bulletin du Grand Conseil, 3A août-septembre 2006, p. 2802).

dd) Sur la base de l’art. 32 LPolC et des art. 21 à 23 RLPolC, le département a élaboré des directives relatives au fonctionnement de la commission et le service a élaboré un document intitulé « Mise en œuvre de la loi sur la police des chiens (LPolC), Missions de la Commission selon la législation (dans l’ordre de priorité) ». Il ressort de ce deuxième document, qu’en application de l’art. 32 al. 2 LPolC, il incombe notamment à la Commission pour la police des chiens de proposer au SCAV les exigences minimales  relatives à la qualification des personnes qui dispensent des cours d’éducation canine, de dressage au mordant ou de prévention des accidents par morsure ou offrent d’autres prestations ayant trait à l’éducation ou au comportement du chien au sens de l’art. 30 LPolC. A cet égard, le document précise que de manière générale, la méthodologie utilisée doit également constituer un critère dans l’examen contenu des cours ou de la qualification des éducateurs canins (chiffre 1 du document). Le document prévoit également que la Commission pour la police des chiens préavise les demandes d’autorisation présentées par les personnes qui dispensent des cours d’éducation canine, de dressage au mordant ou de prévention des accidents par morsure ou qui offrent d’autres prestations ayant trait à l’éducation ou au comportement du chien selon les art. 30 LPolC et 20 RLPolC (chiffre 4 du document). La commission pour la police des chiens a adopté un document relatif aux inspections locales et a posé des conditions relatives aux profils minimaux des éducateurs canins, en les subdivisant en trois catégories, à savoir : éducateur canin n° 1 (chien de famille et/ou chien potentiellement dangereux et/ou chien faisant l’objet de mesures de proximité), éducateur canin n° 2 (chien dangereux), éducateur canin n° 3 (moniteur de mordant et/ou homme d’assistance/piqueur pour chien de défense ou de mordant). Les conditions relatives à la personnalité, d’une part, et à la formation, d’autre part, divergent selon ces différentes catégories.

b) Le régime de l'autorisation, pour les éducateurs canins, est clairement institué par l'art. 30 LPolC. De toute évidence, ce régime a pour but de garantir l'aptitude et la compétence minimales des éducateurs, afin d'améliorer indirectement l'aptitude des détenteurs de chiens (art. 2 let. b et c LPolC), et ainsi, plus indirectement encore, de prévenir les agressions canines (art. 1 LPolC). De l'art. 2 let. c LPolC, il ressort assez clairement que les conditions de refus ou d'octroi de l'autorisation se rapportent notamment à la formation. De ce point de vue, la loi est suffisamment précise au regard de l'art. 36 al. 1 Cst. Le législateur a renoncé à définir lui-même, dans la loi, ce que doit être un éducateur canin. Cette solution est raisonnable parce que la matière se prête mal à des définitions abstraites. La loi institue la Commission et elle la charge de « proposer au service les exigences minimales quant ... à la qualification des éducateurs canins » (art. 32 al. 1 et 2 LPolC). La loi admet donc d'emblée que la formation et la qualification est affaire de spécialistes et de praticiens, ce qui est aussi raisonnable. De toute évidence aussi, les « exigences minimales » proposées par la Commission et adoptées par le service devraient revêtir la forme d'un document auquel les candidats et le service puissent se référer. A première vue, ce document n'existe pas et la Commission ne paraît pas avoir accompli une mission qui lui est pourtant attribuée par la loi et qui est essentielle dans le régime de l'autorisation d'éducateur canin.

Le règlement d’application de la loi sur la police des chiens prévoit qu’en règle générale, la formation exigée est attestée par la possession d'un « brevet » reconnu par le service (art. 20 al. 1 RLPolC). Il faut donc que le service, sur proposition de la Commission, pose d'abord les « exigences minimales » prévues par l'art. 12 al. 2 LPolC; il faut ensuite que le service statue, par décision motivée, sur préavis de la Commission, d'après lesdites exigences, sur la reconnaissance des titres que lui présentent les candidats à l'autorisation. En l'état, les exigences minimales ne paraissent pas avoir été définies et le dossier ne contient non plus aucune liste de brevets que le service aurait déjà reconnus. Le dossier fait seulement allusion à deux formations que le service semble enclin à reconnaître. Subsidiairement, mais seulement pour donner les cours ou fournir les prestations visées par l'art. 20 al. 1 let. b RLPolC, le service peut autoriser une personne, sur préavis de la Commission, à raison de ses « qualifications éprouvées ». Il s'agit donc d'une admission sur dossier, fondée sur une pratique et une expérience professionnelles que le service, par hypothèse, juge équivalente à l'un des brevets reconnus et suffisante au regard des « exigences minimales ».

c) La loi sur la police des chiens et son règlement ne prévoient pas d'examen officiel ni de commission d'examen comme il en existe, par exemple, pour les professions de notaire ou d'avocat. En particulier, la Commission instituée par l'art. 32 al. 1 LPolC n'est pas composée de manière à garantir que chacun de ses membres soit lui-même et personnellement apte, à raison de ses propres formations et parcours professionnel, à se prononcer sur l'aptitude d'autrui à donner des cours (art. 21 RLPolC). En l'espèce, la Commission a délégué deux de ses membres pour aller observer le recourant dans son activité. Ils ont élaboré un préavis qu'ils ont succinctement motivé. Il n'existait aucun document adopté par le service fixant les exigences minimales qui permettrait un éventuel contrôle de ce préavis, lequel a été simplement entériné par la Commission puis par le service. Cette manière de procéder s’écarte toutefois du régime légal et réglementaire.

Le service devait d'abord élaborer et fixer, avec le concours de la Commission, les exigences minimales. Le service devait ensuite statuer sur la reconnaissance du titre de capacité invoqué par le recourant, que celui-ci a reçu de l'Office vétérinaire fédéral. Si le service refusait la reconnaissance, il devait indiquer précisément en quoi la formation attestée ne répond pas aux exigences minimales applicables aux éducateurs canins, et, par suite, aux objectifs spécifiques de la loi vaudoise. Enfin, s'il refusait la reconnaissance, le service devait dire si l'expérience professionnelle du recourant pouvait suppléer une formation reconnue. A ce stade, le service jouissait certainement d'un assez large pouvoir d'appréciation. En revanche, le service ne pouvait pas s'en remettre, ainsi qu'il l'a fait, à une inspection oculaire de deux membres de la Commission.

3.                                Le recourant demande dans ses conclusions la reconnaissance de son titre par l'Office vétérinaire fédéral. Or, cette conclusion doit être clairement rejetée (voir consid. 1 ci-dessus). En revanche, la décision attaquée ne peut être maintenue pour les motifs exposés au consid. 2c ci-dessus. Le recours doit donc être partiellement admis et les décisions du Département et du service annulées, la cause étant renvoyée au service pour compléter l’instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau.  

En ce qui concerne la répartition des frais et dépens, une partie des frais de justice doivent être mis à la charge du recourant qui n’obtient que partiellement gain de cause en application de l’art. 49 al. 1 deuxième phrase de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (RSV 173.36 LPA-VD). Des dépens, réduits pour le même motif, doivent être alloués au recourant qui obtient partiellement gain de cause en ayant exposé des frais par la mise en œuvre d’un homme de loi (art. 55 al. 1 LPA-VD). 


Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

 

I.                                   Le recours est  partiellement admis.

II.                                 La décision du Département de la sécurité et de l’environnement du 24 février 2011 et celle du Service de la consommation et des affaires vétérinaires du 18 mai 2010 sont annulées.

III.                                Le dossier est retourné au Service de la consommation et des affaires vétérinaires pour compléter l’instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau.

IV.                              Un émolument de justice de 1000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.

V.                                Le Département de la sécurité et de l’environnement est débiteur du recourant d’une indemnité de 1000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 23 mai 2013

 

 

Le président:                                                                                             La greffière:


                                                                                                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.