TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 3 novembre 2011
Composition	M. Rémy Balli, président; M. Guy Dutoit et M. François Gillard, assesseurs; Mme Nadia Egloff, greffière.

 

Recourant

X.________, à 1********, représenté par Me Philippe EGLI, avocat à Bôle,

  

Autorité intimée

Service de la population (SPOP), à Lausanne.

  

 

Objet	Assistance judiciaire
	Recours X.________ c/ décision du Service de la population (SPOP) du 5 juillet 2011 (refus d'assistance judiciaire)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, ressortissant italien né le ********, a été mis au bénéfice d'une autorisation d'établissement le 18 janvier 1993.  

B.                               Par courrier du 14 janvier 2011, le Service de la population (ci-après: le SPOP) a informé l'intéressé de son intention de proposer au Chef du Département de l'intérieur la révocation de son autorisation d'établissement et son renvoi de Suisse. Pour motifs, il lui a indiqué qu'au vu de l'une de ses condamnations intervenue en 2004, les conditions posées à l'art. 63 al. 1 let. a, respectivement 62 let. b de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 142.20) étaient réalisées.

Dans le délai imparti pour ce faire par le SPOP, X.________ s'est exprimé le 7 avril 2011 par l'entremise de son conseil, en sollicitant notamment l'assistance judiciaire complète.

C.                               Par décision du 13 mai 2011, le Chef du Département de l'intérieur a révoqué l'autorisation d'établissement de X.________ et prononcé son renvoi de Suisse, considérant en substance qu'il représentait une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour l'ordre public au sens de l'art. 5 annexe I de l'Accord du 21 juin 1999 entre, d'une part, la Confédération suisse, et, d'autre part, la Communauté européenne et ses Etats membres sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681).

D.                               X.________ s'est adressé au Département de l'intérieur par lettre du 9 juin 2011 aux fins de lui indiquer que la décision du 13 mai 2011 ne faisait nullement mention de sa demande d'assistance judiciaire adressée au SPOP.

Le 10 juin 2011, le SPOP, auquel le courrier du 9 juin 2011 avait été transmis, a fait savoir à l'intéressé que sa requête d'assistance judiciaire ferait l'objet d'une décision séparée relevant de la compétence du SPOP. Lui indiquant qu'il entendait refuser cette demande, vu les minces chances de succès et le fait que la procédure était régie par la maxime inquisitoriale, il lui a toutefois imparti un délai pour se déterminer.

Le 16 juin 2011, X.________ a répondu au SPOP que l'autorité ayant mené la procédure était le Département de l'intérieur, quand bien même l'instruction de l'affaire avait été confiée au SPOP. Quant aux chances de succès, il a précisé que l'appréciation du cas, devant être examinée sous l'angle de l'ALCP, ne se révélait pas aussi simpliste qu'elle pourrait l'être dans le cadre de la LEtr. Il a de surcroît souligné que la maxime inquisitoriale n'avait pas empêché l'autorité de ne pas établir complètement l'état de fait nécessaire à une appréciation juridique adéquate, basée sur les normes européennes en matière de libre circulation, ni à peser correctement les intérêts en jeu selon les critères développés par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.

E.                               Par acte du 17 juin 2011, X.________ a déféré la décision du Chef du Département de l'intérieur du 13 mai 2011 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), cause ayant été enregistrée sous la référence PE.2011.0221.

F.                                Par décision du 5 juillet 2011, le SPOP a refusé d'accorder l'assistance judiciaire à l'intéressé, considérant qu'il était question d'une procédure simple ne nécessitant pas de connaissances techniques et ne rendant pas indispensable le concours d'un avocat.

G.                               Par acte du 21 juillet 2011, X.________ a recouru contre cette décision devant CDAP, en concluant comme suit:

"Principalement:

1. Réformer la décision du 5 juillet 2011;

2. Accorder à M. X.________ l'assistance judiciaire pour la procédure de première instance menée devant le Service de la population et/ou le Département de l'Intérieur;

Subsidiairement:

3. Annuler la décision du 5 juillet 2011;

4. Renvoyer la cause au Département de l'Intérieur pour nouvelle décision;

En tout état de cause:

5. Accorder l'assistance judiciaire au recourant pour la présente procédure, en conséquence renoncer à exiger une avance de frais et nommer le mandataire soussigné en qualité d'avocat d'office;

6. Laisser les frais à la charge de l'Etat et allouer à sa charge une indemnité de dépens au recourant."

 

Par décision incidente du 3 août 2011, le Juge instructeur a mis X.________ au bénéfice de l'assistance judiciaire complète, avec effet au 21 juillet 2011, s'agissant de la procédure de recours se déroulant devant la CDAP.

H.                               Le SPOP a conclu au rejet du recours au terme de ses déterminations du 8 septembre 2011.

I.                                   Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                a) Le recourant met tout d'abord en doute la compétence du secteur juridique de l'autorité intimée de rendre une décision en matière d'assistance judiciaire, considérant que celui-ci ne constitue pas une "autorité administrative" au sens de l'art. 18 al. 3 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Il prie la CDAP, si elle devait s'estimer incompétente pour traiter du recours, de transmettre ce dernier "pour décision au Département de l'Intérieur ou au Service de la population, comme autorité de première instance compétente". 

b) L'autorité examine d'office si elle est compétente (art. 6 LPA-VD). L'autorité qui s'estime incompétente transmet la cause sans délai à l'autorité qu'elle juge compétente (art. 7 al. 1 LPA-VD). L'autorité qui tient sa compétence pour douteuse procède à un échange de vues avec l'autorité qu'elle estime compétente (art. 7 al. 2 LPA-VD).

A teneur de l'art. 5 de la loi du 18 décembre 2007 d'application dans le canton de Vaud de la législation fédérale sur les étrangers (LVLEtr; RSV 142.11), le Chef du Département de l'intérieur est compétent pour statuer sur la révocation d'une autorisation d'établissement.

Selon l'art. 3 al. 1 de l'arrêté du 1^er juillet 2007 sur la composition des départements et les noms des services de l'administration (AdésA; RSV 172.215.1.1), le Département de l'intérieur comprend notamment le Service de la population.

Aux termes de l'art. 18 al. 3 LPA-VD, les autorités administratives sont compétentes pour octroyer l'assistance judiciaire pour les procédures qu'elles mènent.

Le chapitre III de la LPA-VD a trait à la procédure devant l'autorité de première instance. Compris dans la section I "Procédure non contentieuse", l'art. 62 LPA-VD prévoit que l'autorité dirige en principe elle-même la procédure (al. 1). Elle peut confier l'instruction du dossier à l'un de ses membres, à une personne qui lui est subordonnée, à un service spécialisé, ou à un tiers; les parties en sont informées (al. 2). Si l'instruction est menée par un membre de l'autorité, celui-ci est compétent pour rayer la cause du rôle suite au retrait de la requête, pour statuer sur les demandes d'assistance judiciaire et de mesures provisionnelles. Dans les autres cas, l'autorité est seule compétente pour rendre des décisions incidentes.

L'exposé des motifs et projet de loi sur la procédure administrative de mai 2008 (p. 91) précisait ce qui suit s'agissant de l'art. 63, correspondant à l'actuel art. 62 LPA-VD:

"En théorie, l’autorité administrative, soit la personne habilitée à rendre une décision, devrait procéder elle-même à l’instruction et aux divers actes de procédure. Cependant, pour des raisons pratiques, elle ne peut pas toujours le faire, surtout lorsqu’elle est appelée à rendre un grand nombre de décisions, en sus de ses tâches ordinaires. De plus, la personne disposant de la compétence décisionnelle ne disposera pas nécessairement des compétences nécessaires pour mener elle-même la procédure, sans l’assistance d’un spécialiste, en particulier d’un juriste. C’est pourquoi il s’avère nécessaire que l’autorité puisse déléguer une partie de ses prérogatives à une personne qui lui est subordonnée, voire à un service spécialisé, s’agissant notamment du Conseil d’Etat ou des communes qui sont dotés de tels services.

Dans de tels cas, l’autorité chargée de l’instruction doit pouvoir, pour des motifs de célérité et d’économie de procédure, disposer de certaines compétences décisionnelles. Celles-ci sont limitées dans le projet aux mesures provisionnelles et à l’assistance judiciaire, mesures qui n’ont d’influence que pour la durée de la procédure. Pour les autres décisions, l’autorité administrative demeure seule compétente, même si elle peut se faire assister par la personne chargée de l’instruction.

A la fin de l’instruction, la personne qui en est chargée devra rapporter à l’autorité compétente sur le résultat de l’administration des preuves (…)"

 

c) A la lecture de ce qui précède, il s'impose en l'espèce d'admettre que le Département de l'intérieur – compétent pour prononcer la révocation d'une autorisation d'établissement – pouvait confier l'instruction de la procédure concernant le recourant à son service spécialisé, soit le Service de la population. Dans ce cadre, l'autorité intimée était pleinement fondée à rendre la décision afférente à la demande d'assistance judiciaire du recourant qui lui était soumise. Le fait que cette décision émane en l'occurrence du Secteur juridique – soit l'un de ses services internes – n'est pas de nature à modifier ce constat, contrairement à ce que laisse entendre le recourant.

Le tribunal est par conséquent compétent pour connaître de la présente affaire.

2.                                Selon l’art. 29 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 28 avril 1999 (Cst; RS 101), toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l’assistance judiciaire gratuite; Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. L'art. 18 al. 1 LPA-VD prévoit que l'assistance judiciaire est accordée, sur requête, à toute partie à la procédure dont les ressources ne suffisent pas à subvenir aux frais de procédure sans la priver du nécessaire, elle et sa famille et dont les prétentions ou les moyens de défense ne sont pas manifestement mal fondés. Selon l'art. 18 al. 2 LPA-VD, si les circonstances de la cause le justifient, l'autorité peut désigner un avocat d'office pour assister la partie au bénéfice de l'assistance judiciaire.

L'octroi de l'assistance judiciaire est ainsi soumis à trois conditions cumulatives, à savoir l'indigence du requérant, la nécessité de l'assistance, respectivement celle de la désignation d'un avocat et les chances de succès de la démarche entreprise (cf. Bernard Corboz, Le droit constitutionnel à l'assistance judiciaire, in Semaine judiciaire [SJ] 2003 II p. 66-89, ch. 7 let. A p. 75).

S'agissant d'une demande d'assistance pour une procédure administrative non contentieuse, l'examen des conditions matérielles (nécessité, chances de succès, importance considérable de la cause, difficulté des questions posées, défaut de connaissances de l'assuré) doit être fait de manière stricte. Il faut poser des conditions élevées au caractère nécessaire de l'assistance judiciaire. La participation d'un avocat ne s'impose que dans des cas exceptionnels, lorsque des questions difficiles de fait ou de droit le rendent nécessaire et lorsqu'une assistance par des associations ou des institutions spécifiques n'entre pas en ligne de compte (ATF 125 V 32 consid. 2 p. 34; arrêt GE.2009.0153 du 10 mars 2009 consid. 7a où il était question d'une requête d'assistance judiciaire en matière d'aide aux victimes).

3.                                a) En l’espèce, l’autorité intimée ne remet pas en question l’indigence du recourant, ni ne conteste l’importance que revêt pour lui la cause. Elle soutient en revanche que la condition relative à la complexité de la cause, et de la nécessité qui en découlerait de se faire assister par un avocat d’office, ne serait pas réalisée. Elle relève à cet égard que la procédure opposant le recourant au service intimé était d’un caractère simple, que conformément à la maxime inquisitoriale, elle a établi les faits d’office et qu’au vu de l’expérience du recourant et de ses facultés – lui ayant notamment permis de fonder sa propre entreprise – il démontrait avoir les capacités de comprendre la procédure et était en mesure de faire lui-même valoir sa position par-devant le service intimé. Par surabondance, l’autorité intimée ajoute dans sa réponse au recours qu’au vu du lourd passé judiciaire du recourant et de la jurisprudence constante en la matière, les chances de succès du recours apparaissent très minces.

b) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il se justifie en principe de désigner un avocat d'office à l'indigent lorsque la situation juridique de celui-ci est susceptible d'être affectée de manière particulièrement grave. Lorsque, sans être d'une portée aussi capitale, la procédure en question met sérieusement en cause les intérêts de l'indigent, il faut en sus que l'affaire présente des difficultés en fait et en droit que le requérant ne peut surmonter seul (ATF 130 I 180 consid. 2.2; 128 I 225 consid. 2.5.2 p. 232 et les arrêts cités). En général, on ne tranchera par l'affirmative que si les problèmes posés ne sont pas faciles à résoudre et si le requérant ou son représentant ne bénéficient pas eux-mêmes d'une formation juridique (ATF 119 Ia 264 consid. 3b p. 266). Le point décisif est toujours de savoir si la désignation d'un avocat d'office est objectivement nécessaire dans le cas d'espèce. A cet égard, il faut tenir compte des circonstances concrètes de l'affaire, de la complexité des questions de fait et de droit, des particularités que présentent les règles de procédure applicables, des connaissances juridiques du requérant ou de son représentant, du fait que la partie adverse est assistée d'un avocat, et de la portée qu'a pour le requérant la décision à prendre, avec une certaine réserve lorsque sont en cause principalement ses intérêts financiers (ATF 123 I 145 consid. 2b/cc p. 147; 122 I 49 consid. 2c/bb p. 51 s.; 118 Ia 264 consid. 3b p. 265 s.). La nature de la procédure, qu'elle soit ordinaire ou sommaire, unilatérale ou contradictoire, régie par la maxime d'office ou la maxime des débats, et la phase de la procédure dans laquelle intervient la requête, ne sont pas à elles seules décisives (ATF 130 I 180 consid. 2.2; 125 V 32 consid. 4b p. 36 et les arrêts cités).

Selon Corboz, il est vain de vouloir distinguer abstraitement des catégories cloisonnées et d'exclure ainsi dans certains cas l'assistance judiciaire. L'auteur expose à cet égard qu'il y a deux paramètres différents qui entrent en jeu et qui offrent une infinie variété de situations, avec une gradation constante excluant que l'on puisse distinguer clairement et de manière convaincante diverses catégories. Il s'agit, d'une part, des intérêts en cause et, d'autre part, de la complexité de l'affaire. Il faut opérer une sorte de moyenne entre ces deux éléments. Si les intérêts en jeux sont de peu d'importance et si la démarche est simple à accomplir (compte tenu des facultés concrètes du requérant), l'assistance d'un avocat doit être refusée. Si les intérêts en jeu sont très importants ou si la démarche à accomplir est excessivement difficile (compte tenu des facultés du requérant), il faut accorder l'assistance d'un avocat. Entre ces deux extrêmes, il s'agit d'une question d'appréciation. En prenant en compte l'évolution des habitudes, il faut se demander si une personne raisonnable et de bonne foi, qui présenterait les mêmes caractéristiques que le requérant, mais disposerait de ressources suffisantes, ferait ou non appel à un avocat (Corboz, op. cit., p. 80 s.).

En matière de police des étrangers, le Tribunal fédéral a jugé (ATF 2P.75/1997 du 19 juin 1997 consid. 3b/bb p.9) que le refus de renouveler une autorisation de séjour ne présentait pas pour le requérant un enjeu suffisamment important pour justifier dans tous les cas la désignation d'un avocat d'office. Même si un tel enjeu était important, il fallait encore que des circonstances particulières justifient dans le cas d'espèce l'assistance d'un avocat. Dans ce même arrêt, le Tribunal fédéral relevait que les procédures de police des étrangers étaient en général d'une certaine complexité en droit et en fait, de sorte que la pesée des intérêts pouvait poser des problèmes qui n'étaient pas faciles à résoudre, particulièrement dans le cas d'espèce, où les recourants ne bénéficiaient d'aucune formation professionnelle et ne maîtrisaient pas la langue française, ni les connaissances juridiques leur permettant de former un recours cohérent, puis de demander les mesures d'instruction voulues (arrêt TA RE 99/0012 du 29 juillet 1999 consid. 1c).

c) En l'occurrence, la cause au fond porte sur la révocation de l'autorisation d'établissement du recourant eu égard à ses condamnations pénales. Le cas du recourant, ressortissant italien, doit être apprécié sous l'angle du seul art. 5 annexe I ALCP, dont l'application peut se révéler plus favorable à l'intéressé dès lors qu’il s’agit d’examiner la question au regard d’une menace actuelle pour l’ordre public (arrêt PE.2011.0010 du 16 mai 2011 consid. 3c et les réf. cit.). Au plan du droit, les autorités nationales sont à cet égard tenues de procéder à une appréciation spécifique, portée sous l'angle des intérêts inhérents à la sauvegarde de l'ordre public, qui ne coïncide pas nécessairement avec les appréciations à l'origine des condamnations pénales. Autrement dit, ces dernières ne peuvent être prises en considération que si les circonstances les entourant laissent apparaître l'existence d'une menace actuelle pour l'ordre public (ATF 130 II 176 consid. 3.4.1 p. 182 ss).

Cette pratique se distingue donc en ce sens de celle ayant cours pour les mesures d'éloignement prises sur la base du droit interne (LEtr), où le risque de récidive ne joue pas un rôle déterminant, mais constitue uniquement un facteur parmi d'autres dans la pesée des intérêts. 

Or, force est de constater que dans son avis du 14 janvier 2011 informant le recourant d'une éventuelle révocation de son autorisation d'établissement, l'autorité intimée s'est pour l'essentiel limitée à indiquer qu'au vu de sa lourde condamnation intervenue en 2004, les conditions posées à l'art. 63 al. 1 let. a LEtr, respectivement 62 let. b LEtr étaient réalisées. Elle n'a ainsi jamais évoqué la question pourtant centrale, voire cruciale, de l'existence d'un risque de récidive.

Si l'établissement des faits ne suscite a priori pas de difficultés particulières dans la présente affaire, la solution à résoudre au plan juridique revêt cependant une certaine complexité. L'appréciation du risque de récidive, en tant que notion juridique indéterminée, peut en effet se révéler délicate. Elle l'est d'autant plus dans le cas d'espèce où l'autorité intimée, puis le Département après elle, se fondent sur un jugement pénal relativement ancien, remontant à 2004. Force est d'admettre que cette situation particulière rendait le concours d'un homme de loi nécessaire à la sauvegarde des droits du recourant, lequel devait pouvoir faire valoir utilement ses arguments ou requérir la mise en œuvre de mesures d'instruction spécifiques de nature à apporter, par exemple, des éléments actualisés quant à sa situation personnelle. En effet, si la maxime d'office impose certes à l'autorité de prendre spontanément en considération tous les éléments déterminants et d'administrer les preuves indépendamment des conclusions des parties, elle ne dispense toutefois pas les parties de collaborer activement à la procédure en renseignant le juge sur les faits de la cause et en lui indiquant les moyens de preuve disponibles (ATF 130 I 180 consid. 3.2 p. 183 et l'arrêt cité; 4A.87/2008 du 28 mars 2008 consid. 3.2). Enfin, si le recourant a certes fondé, il y a peu, sa propre entreprise de dépannages de véhicules, l'on ne saurait cependant inférer de ce seul fait qu'il était à même d'assurer seul, valablement, sa propre défense devant l'autorité intimée.

En résumé, la présente affaire présentant manifestement le caractère de complexité exigé par les art. 29 al. 3 Cst et 18 al. 2 LPA-VD, c'est à tort que l'autorité intimée a refusé la désignation d'un avocat d'office. 

d) aa) D'après la jurisprudence, un procès est dépourvu de chances de succès lorsque les perspectives de le gagner sont notablement plus faibles que les risques de le perdre, et qu'elles ne peuvent donc être considérées comme sérieuses, de sorte qu'une personne raisonnable et de condition aisée renoncerait à s'y engager en raison des frais qu'elle s'exposerait à devoir supporter; il ne l'est pas, en revanche, lorsque les chances de succès et les risques d'échec s'équilibrent à peu près, ou que les premières ne sont que légèrement inférieures aux secondes. La situation doit être appréciée à la date du dépôt de la requête et sur la base d'un examen sommaire (ATF 133 III 614 consid. 5 p. 616 et les arrêts cités). Il est ainsi déterminant de savoir si une partie qui disposerait des ressources financières nécessaires se lancerait ou non dans le procès après une analyse raisonnable. Une partie ne doit pas pouvoir mener un procès qu'elle ne conduirait pas à ses frais, uniquement parce qu'il ne lui coûte rien (ATF 129 I 129 consid. 2.3.1 p. 136). Il y a lieu d’appliquer ces critères à la nomination d’un défenseur d’office de manière plus sévère dans le cadre d’une procédure régie par les maximes d’office et inquisitoriale (ATF 122 I 8 consid. 2c; 119 Ia 264 consid. 4c).

Il sied enfin de rappeler que l'autorité chargée de statuer sur l'assistance judiciaire ne doit évidemment pas se substituer au juge du fond; elle doit seulement examiner s'il lui apparaît qu'il y a des chances que le juge adopte la position soutenue par le requérant, chances qui doivent être plus ou moins équivalentes aux risques qu'il parvienne à la conclusion contraire (Corboz, op. cit., p. 82 s.; arrêt GE.2009.0116 du 27 octobre 2009 consid. 5 et les réf. cit.).

bb) En l'espèce, sur la base d’un examen sommaire, l'on ne saurait considérer la position du recourant comme manifestement et totalement infondée et, partant, vouée à l'échec. On rappellera à cet égard que le jugement sur lequel s'est fondé l'autorité intimée, puis le Département de l'intérieur, remonte à 2004, ceci nécessitant une certaine réflexion quant à l'existence ou non à ce jour d'un risque de récidive résiduel au sens de l'ALCP.

4.                                Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que le recourant est mis au bénéfice de l'assistance judiciaire pour la procédure s’étant déroulée devant l'autorité intimée. Les frais sont laissés à charge de l'Etat. Dûment représenté par un mandataire professionnel, le recourant a droit à des dépens, dont le montant doit être arrêté à 1'000 fr. (art. 55 LPA-VD). L'octroi de dépens supérieurs à l'indemnité due au conseil d'office rend la requête d'assistance judiciaire sans objet.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du Service de la population du 5 juillet 2011 est réformée en ce sens que X.________ est mis au bénéfice de l'assistance judiciaire pour la procédure s'étant déroulée devant ledit service; le Service de la population est invité à fixer le montant de l'indemnité due au conseil d'office de X.________.

III.                                Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.

IV.                              L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service de la population, versera à X.________ une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens pour la présente procédure de recours.

Lausanne, le 3 novembre 2011

 

 

Le président:                                                                                             La greffière:

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.