TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 24 mai 2012
Composition	M. François Kart, président;  M. Alain-Daniel Maillard et M. François Gillard, assesseurs.

 

recourant

X.________, à 1********, représenté par Me Vincent SPIRA, avocat à Genève,

  

autorité intimée

Département de la santé et de l'action sociale, Secrétariat général,

  

 

Objet
	Recours X.________ c/ décision du Département de la santé et de l'action sociale du 4 octobre 2011 (retrait provisoire avec effet immédiat de l'autorisation de pratiquer)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, ressortissant suisse né le ********, a obtenu un diplôme fédéral de médecin en 1994 puis un certificat de médecin généraliste en 1999. Il a en outre effectué une formation en médecine esthétique à 2********. Le 23 août 2010, le Département de la santé et de l’action sociale lui a délivré une autorisation de pratiquer dans le Canton de Vaud pour une activité au sein de la société « Y.________ SA ».

B.                               Au mois d’août 2011, le Service de la santé publique (SSP) a été informé par un collaborateur de la société Z.________ SA, grossiste en pharmacie, que cette dernière avait reçu des commandes importantes de Dormicum de la part de X.________. Selon les bulletins de commandes transmis par Z.________ SA au SSP, X.________ avait commandé à trois reprises 100 boîtes de 100 comprimés de Dormicum les 23 novembre 2010, 14 juillet 2011 et 8 août 2011 et 20 boîtes de 100 comprimés le 26 juillet 2011, soit au total 10'000 comprimés en 2010 et 22'000 comprimés en 2011. A cette époque, X.________ exerçait son activité de médecin comme employé de la société Y.________ SA au sein d’un cabinet de groupe basé à 3******** (centre médical d’urgence), comprenant deux autres médecins. Par courrier du 23 août 2011, le SSP a dénoncé ces faits au Ministère public. Dans sa dénonciation, le SSP indiquait que le Dormicum était un médicament psychotrope – midazolam, somnifère à fort potentiel d’abus de la famille des benzodiazépines, assimilé aux stupéfiants. Le SSP relevait en outre ce qui suit :

"Dans le canton de Vaud, les médecins ne sont pas autorisés à remettre des médicaments à leur patient sous réserve des cas d'urgence ou des circonstances locales rendant l'approvisionnement en médicament particulièrement difficile (art. 111 et 177 LSP). Dans le cas présent, même en supposant que les 22'000 comprimés de 2011 seraient destinés à couvrir une année d'activité du cabinet de groupe, il n'est pas plausible que chacun des trois médecins du cabinet ait remis chaque jour 20 comprimés de Dormicum en urgence à des patients.

Vu ce qui précède, il nous apparaît que les dispositions relatives à la remise et à l'utilisation des stupéfiants (art. 11 et 17 al. 4 Lstup et 8 du règlement cantonal sur les stupéfiants ainsi que l'art. 44 OCstup du 25 mais 2011 en vigueur dès le 1.7.2011 (auparavant art. 41 OStup du 29 mai 1996)) ainsi que celles relatives au devoir de diligence (art. 3 et 26 de la loi sur les produits thérapeutiques) et celles sur l'interdiction de la propharmacie (art. 111 et 177 LSP) n'ont pas été respectées.

Nous vous prions donc, conformément, aux articles 20 et 28 LStup, 86 et 90 LPth, premier du règlement sur les stupéfiants ainsi que 190 LSP, de faire procéder à l'instruction nécessaire. Simultanément nous ouvrons une procédure administrative que nous suspendrons jusqu'à droit connu sur le volet pénal (art. 191 et 192 LSP)."

X.________ a été entendu par la Police cantonale le 14 septembre 2011. Il ressort du procès-verbal d’audition qu’il avait à l’époque des dettes pour un montant de 160'000 fr. et des poursuites pour un montant de 31'000 fr. en relation avec des arriérés d’impôts et d’AVS, qu’il avait un prêt hypothécaire de 500'000 fr. dont il était débiteur solidaire avec son épouse et qui avait été dénoncé par la banque pour le 21 novembre 2011 en raison de retards dans les paiements, qu’il était séparé de son épouse et en instance de divorce, qu’il payait à son épouse une pension alimentaire mensuelle de 5’000 fr,. qu’il s’acquittait également des intérêts hypothécaires de l’appartement que cette dernière occupait à 4******** avec leur deux enfants à hauteur de 1'800 fr. mensuellement, que le loyer de l’appartement qu’il occupait à 1******** se montait à 2'200 fr., qu’il disposait d’un revenu mensuel de 11'000 fr. et qu’il lui arrivait de devoir emprunter de l’argent à des amis et à ses parents pour s’en sortir financièrement. L’intéressé a également expliqué que Y.________ SA disposait d’un compte auprès de Z.________ pour les commandes de médicaments et de matériel médical du cabinet de groupe et qu’il disposait en outre d’un compte personnel, ouvert six ou sept ans auparavant lorsqu’il était indépendant, compte qu’il utilisait pour diverses commandes, soit pour lui-même soit pour rendre service à des amis. Pour ce qui est du Dormicum, il a tout d’abord admis avoir remis à deux reprises 100 boîtes de 100 comprimés à une connaissance, dont il ne voulait pas donner l’identité, qui lui aurait indiqué vouloir les revendre à l’étranger. Il aurait touché des commissions se montant entre 600 et 700 fr. la première fois et à 1'200 fr. pour la seconde livraison. Il aurait appris ensuite qu’il existait un trafic de Dormicum et refusé depuis lors toutes nouvelles commandes. Il ressort du procès-verbal d’audition que, finalement,  X.________ a admis avoir effectué trois commandes de 100 boîtes de 100 comprimés, soit 30'000 comprimés au total.

C.                               Le 4 octobre 2011, le Département de la santé et de l’action sociale a informé X.________ que le Conseil de santé avait été saisi et qu’une procédure administrative en application de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP ; RSV 800.01) était ouverte contre lui. Ce courrier précisait que son autorisation de pratiquer était suspendue à titre de mesure provisionnelle et qu’un éventuel recours contre cette décision n’aurait pas d’effet suspensif.

D.                               X.________ s’est pourvu contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 1^er novembre 2011 en demandant l’octroi de l’effet suspensif et en concluant principalement à son annulation et subsidiairement à ce qu’une mesure soit prononcée n’emportant pas le retrait ou la suspension de son droit de pratiquer. Le Département de la santé et de l’action sociale a déposé sa réponse  le 9 novembre 2011 par l’intermédiaire du SSP en concluant au rejet de la requête de restitution de l’effet suspensif et, implicitement, au rejet du recours sur le fond et à la confirmation de la décision attaquée.

X.________ a été entendu par le Procureur général le 8 novembre 2011. A cette occasion, il a notamment indiqué avoir été licencié par Y.________ SA et s’être inscrit au chômage.

Par décision du 16 novembre 2011, le juge instructeur a restitué l’effet suspensif au recours. Les parties se sont encore déterminées les 26 janvier et 16 février 2012.

Considérant en droit

1.                                Le 1^er septembre 2007 est entrée en vigueur la nouvelle loi fédérale du 23 juin 2006 sur les professions médicales universitaires (LPMéd; RS 811.11). Dans la mesure où elle doit assurer le bon fonctionnement de la santé publique, cette loi a notamment pour but de régler de manière exhaustive l’exercice de la profession de médecin à titre indépendant, en posant les conditions tant professionnelles que personnelles donnant droit à l’autorisation de pratiquer (art. 36 LPMéd). En vertu de l’art. 34 LPMéd, la délivrance de l’autorisation de pratiquer relève toujours des cantons, qui appliquent les conditions posées par la loi fédérale, mais sont autorisés à émettre des restrictions et des charges spécifiques afin d’assurer des soins médicaux fiables selon l’art. 37 LPMéd (Message du 3 décembre 2004 concernant la loi fédérale sur les professions médicales universitaires, FF 2005 157, sp. p. 160).

La LPMéd introduit des devoirs professionnels uniformes et exhaustifs pour toute la Suisse, réglementés à l’art. 40 LPMéd (FF 2005 157, sp. p. 207 ss). Aux termes de cet article, les médecins sont notamment tenus d’exercer leur activité avec soin et conscience professionnelle et de respecter les limites des compétences acquises dans le cadre de leur formation universitaire, de leur formation postgrade et de leur formation continue (let. a); d’approfondir, développer et améliorer leurs connaissances, aptitudes et capacités professionnelles par une formation continue (let. b) et de garantir les droits du patient (let. c). En cas de non-respect de ces devoirs professionnels s’appliquent les mesures disciplinaires unifiées prévues à l’art. 43 LPMéd. Ces mesures ne peuvent être ni restreintes ni élargies par le droit cantonal (Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont, Loi sur les professions médicales, Commentaire, Bâle 2009, ad art. 43 n° 2). L’art. 43 LPMéd a la teneur suivante:

« En cas de violation des devoirs professionnels, des dispositions de la présente loi ou de ses dispositions d’exécution, l’autorité de surveillance peut prononcer les mesures disciplinaires suivantes:

a. un avertissement;

b. un blâme;

c. une amende de 20’000 francs au plus;

d. une interdiction de pratiquer à titre indépendant pendant six ans au plus (interdiction temporaire);

e. une interdiction définitive de pratiquer à titre indépendant pour tout ou partie du champ d’activité.

En cas de violation des devoirs professionnels énoncés à l’art. 40, let. b, seules peuvent être prononcées les mesures disciplinaires visées à l’al. 1, let. a à c.

L’amende peut être prononcée en plus de l’interdiction de pratiquer à titre indépendant.

Pendant la procédure disciplinaire, l’autorité de surveillance peut restreindre l’autorisation de pratiquer, l’assortir de charges ou la retirer. ».

Outre les mesures prévues par l’art. 43 LPMéd, l’autorité de surveillance est à même d’ordonner des mesures administratives au sens de l’art. 37 LPMéd, qui énonce que « les cantons peuvent prévoir que l’autorisation de pratiquer à titre indépendant soit soumise à des restrictions temporelles, géographiques ou techniques ainsi qu’à des charges pour autant que ces restrictions et ces charges soient imposées par la Confédération ou qu’elles soient nécessaires pour garantir des soins médicaux fiables et de qualité » (FF 2005 157, sp. p. 213). De plus, selon l’art. 45 LPMéd, l’interdiction de pratiquer s’applique à tout le territoire suisse. Elle rend caduque toute autorisation de pratiquer à titre indépendant.

2.                                a) Selon l’art. 27 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101), la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d’un gain ou d’un revenu (ATF 128 I 19 consid. 4c/aa p. 29 citées [traduit et résumé in RDAF 2003 I, p. 613]), telle celle de médecin (cf. dans ce sens ATF 118 Ia 175 consid. 1 p. 176 s.). Conformément à l’art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute restriction d’un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental d’autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionné au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). Sont autorisées les mesures de police, les mesures de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d’autres intérêts publics (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 s. et les références citées [traduit et résumé in RDAF 2006 I, p. 226]).

                   b) En l’espèce, on se trouve en présence d’un retrait de l’autorisation de pratiquer pendant la procédure disciplinaire ouverte à l’encontre du recourant ordonnée par l’autorité intimée en application de l’art. 43 al. 4 LPMéd. Quand bien même il s’agit d’une mesure provisionnelle, la décision implique une atteinte grave à la liberté économique du recourant qui est privé du droit d’exercer sa profession. Même si le SSP semble soutenir le contraire dans ses dernières déterminations, il apparaît difficilement concevable qu’une éventuelle sanction disciplinaire soit prononcée avant que les faits aient été instruits et jugés sur le plan pénal. On relève d’ailleurs que, dans la dénonciation  adressée au Ministère public le 23 août 2011, le SSP indiquait que la procédure administrative serait suspendue jusqu’à droit connu sur le volet pénal. Dans ces conditions, une décision sur le fond pourrait ne pas intervenir avant plusieurs mois, voire plusieurs années. Le principe de la proportionnalité implique dès lors que l’intérêt public en jeu soit important et que la mesure incriminée soit apte et nécessaire pour atteindre le but d’intérêt public visé. Concrètement, il doit donc être démontré que la continuation de l’activité professionnelle du recourant pendant la procédure disciplinaire soulève un problème de santé publique, soit plus précisément qu’elle soit susceptible d’affecter les intérêts de ses patients. Or, rien n’indique que tel serait le cas. On constate en effet que les ventes de Dormicum qui lui sont reprochés n’ont aucun lien avec ses patients et son activité médicale. En l’état, il n’existe ainsi aucun élément susceptible de démontrer que la continuation des activités professionnelles du recourant mettrait en péril ses patients. Certes, les faits qui lui sont reprochés sont graves et si la procédure pénale devait établir qu’il a sciemment participé à un trafic de produit stupéfiant, des sanctions allant jusqu’au retrait de l’autorisation de pratiquer (cas échéant pour une durée limitée) sont a priori concevables.

                   Le retrait de l’autorisation de pratiquer étant une sanction administrative et non pénale, le recourant ne peut pas directement se prévaloir de la présomption d'innocence, garantie par l'art. 6 § 2 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101) et l'art. 32 al. 1 de Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Il n’en demeure pas moins qu’une autorité administrative ne peut statuer que sur la base de faits établis, sauf à verser dans l’arbitraire proscrit par la Constitution (cf. à ce sujet Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, arrêt AC.2010.0046 du 30 novembre 20100 consid. 5b). Priver le recourant de son droit d’exercer son activité professionnelle pendant une longue durée alors que les faits au sujet de son éventuelle participation à un trafic de stupéfiants ne sont pas établis n’est dès lors pas admissible.

3.                Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Le recourant, qui a procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel, a droit à des dépens et les frais de la cause sont laissés à la charge de l’Etat.  

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du Département de la santé et de l'action sociale du 4 octobre 2011 est annulée

III.                                L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire du Département de la santé et de l'action sociale, versera à X.________ une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

IV.                              Le présent arrêt est rendu sans frais.

 

Lausanne, le 24 mai 2012

 

 

                                                          Le président:                                      

                                                                                                                 

 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.