TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 20 février 2012

Composition

M. Rémy Balli, président;  M. Vincent Pelet et M. Pascal Langone, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

 

Recourant

 

X.________, à 1********, représenté par Me Mirko Giorgini, avocat à Lausanne. 

  

Autorité intimée

 

Municipalité de Lausanne, à Lausanne.   

  

 

Objet

       Fonctionnaires communaux    

 

Recours X.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne du 25 octobre 2011 (résiliation des rapports de service)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, né en 1950, est entré au service de la Ville de Lausanne le 1er mars 1999, en qualité d’ouvrier spécialisé II au Service des routes et de la mobilité. Ses tâches consistaient principalement à entretenir et surveiller le domaine public. X.________ a été incorporé dans la division Entretien et Travaux et affecté au secteur géographique 2.

Au terme de la première année d’engagement, provisoire, il a été sursis à la nomination de l’intéressé pour une période de six mois en raison d’arrivées tardives répétées; en outre, son chef de secteur le suspectait alors de consommer de l’alcool de façon excessive. Le 31 août 2000, X.________ a été nommé à titre définitif, à compter du 1er septembre 2000.

B.                               a) Entre octobre 2001 et novembre 2002, X.________ a été surpris à plusieurs reprises par son chef de secteur en train de consommer de l’alcool durant le service. Le 27 décembre 2002, au cours d’une séance à laquelle son supérieur hiérarchique l’avait convoqué, il a accepté de prendre contact avec l’infirmière d’entreprise pour régler la problématique liée à une consommation d’alcool excessive. Le 29 avril 2004, la démarche entreprise par X.________ auprès de l’infirmière a pris fin, avec succès au demeurant, ceci jusqu’au 30 avril 2008.

b) A cette date en effet, X.________ a été surpris par un collègue de travail dans un établissement public, profondément endormi pendant les heures de service. Convoqué par son supérieur hiérarchique, Y.________, X.________ a minimisé les faits. Il a été mis en demeure, le 14 mai 2008, de ne plus consommer de l’alcool, de modifier son comportement au regard de la boisson et d’effectuer un travail irréprochable.

c) Le 15 février 2010, dans l’après-midi, Z.________, chef du secteur 2 et supérieur direct de X.________, a surpris ce dernier dormant à l’intérieur d’un local de la voirie pendant les heures de service; son comportement trahissait une consommation excessive d’alcool. Convoqué le 24 février 2010 par la responsable des ressources humaines du service, A.________, X.________ a nié toute consommation d’alcool, indiquant avoir ingéré des analgésiques en raison de douleurs dorsales persistantes. Ses interlocuteurs ayant insisté, il a consenti à consulter le Dr Jean-Pierre Randin, médecin-conseil de la Ville de Lausanne. A.________ et Z.________ ont exigé de sa part qu’il reste sobre à son travail et apte à exercer sa fonction, l’avertissant de ce qu’ils ne toléreraient aucun manquement de sa part dans l’intervalle.

d) Le samedi 5 juin 2010, alors qu’il devait être de service durant le week-end, X.________ ne s’est pas présenté à la reprise au début de l’après-midi. Il a été retrouvé peu après par Z.________ et un collègue de travail sur la place ********, ivre au point de ne pouvoir se tenir debout, suscitant l’hilarité des badauds; en outre, il arborait une blessure au front. Le 7 juin 2010, il a expliqué à son supérieur direct qu’il n’éprouvait aucun problème, si ce n’est une baisse de tension. Par la suite, deux de ses collègues se sont plaints à Y.________ de devoir effectuer une partie du travail de X.________, ce dernier ne parvenant pas suivre le rythme. Convoqué par son supérieur hiérarchique à une nouvelle séance, qui s’est tenue le 14 juillet 2010, X.________ a minimisé les faits. Y.________ l’a mis en demeure de respecter les points suivants:

 «(…)

aucune consommation d’alcool toute la journée, tolérance zéro, même à midi car M. X.________ ne le supporte pas;

démontrer plus de dynamisme, en étant plus alerte et en travaillant avec plus de rapidité

(…).»

 Y.________ a mis en outre l’intéressé en garde contre une éventuelle procédure de licenciement en cas de non-respect de cette mise en demeure. Le 19 juillet 2010, lors d’une séance avec les responsables des ressources humaines, X.________ a accepté de consulter le Dr B.________, médecin du travail de la Ville de Lausanne.

e) Le 23 juillet 2010, alors que X.________ s’apprêtait à prendre son service, Z.________ l’a renvoyé à son domicile, son état ne lui permettant pas de travailler sur la voie publique. Le 28 juillet 2010, une mise en demeure d’apporter immédiatement et durablement des mesures correctives à son comportement a été signifiée à X.________, avec les objectifs suivants:

« en ne consommant pas d’alcool sur votre lieu de travail et en n’étant pas en état d’ébriété durant toute votre journée de travail;

  en faisant preuve de plus de dynamisme lors de l’accomplissement de vos tâches.»

X.________ a été informé que de nouveaux dysfonctionnements en relation avec la non-atteinte de ces objectifs pourrait entraîner l’ouverture d’une procédure de licenciement pour justes motifs. Au cours d’une séance convoquée le 24 août 2010, Z.________ a assigné quatre objectifs à X.________:

« (…)

1. pas d’alcool;

2. justificatif médical demandé dès le premier jour d’absence;

3. respect des standards qualité des secteurs pour le nettoyage et le déneigement;

4. attitude dynamique au travail: rapidité accrue de façon à ce que vos collègues de travail n’ait pas à vous assister.
(…) »

Un délai de six mois a été fixé à l’interne pour le suivi de ces objectifs. X.________ a assuré son supérieur direct de ce qu’il ne consommait plus d’alcool et qu’aucun problème ne surviendrait. X.________ a consulté le Dr B.________ fin août 2010; tout en reconnaissant que l’intéressé présentait certains problèmes de santé, ce médecin n’a pas constaté d’incapacité de travail, recommandant toutefois un suivi par l’infirmière d’entreprise. Le 7 septembre 2010, les quatre objectifs assignés à X.________ lui ont été rappelés, avec la précision que les deux premiers seraient contrôlés de façon continue et les deux derniers, lors de sa tournée de balayage.

f) Le 3 janvier 2011, X.________ s’est annoncé malade sans toutefois produire de certificat médical le lendemain. A cette époque, ses collègues ont remarqué une diminution de rendement de l’intéressé, au point qu’ils ont dû l’assister dans son travail depuis un mois environ. Le 5 janvier 2011, le conducteur de la brosse de trottoir, nommé C.________, faisant équipe avec X.________, a fait part de sa lassitude quant à l’attitude de ce dernier au travail. Convoqué à une séance de mise au point intermédiaire, qui s’est tenue le 24 janvier 2011, X.________ a indiqué qu’il n’était pas malade le 3 janvier 2011 mais a estimé qu’en raison du fort vent ce jour-là, l’équipe du secteur 2 pouvait se passer de ses services; Z.________ lui a indiqué que cette attitude était inacceptable ; il a en outre fait part à l’intéressé de la baisse constatée de ses prestations. Informé par ailleurs de l’intention de l’Unité de santé et de sécurité au travail (USST) de le revoir afin de faire le point sur son état de santé, X.________ a indiqué qu’il ne voyait pas la nécessité de reprendre contact avec le Dr B.________.

g) Le 10 février 2011, X.________ s’est présenté à son travail avec deux heures de retard et ceci, sans la moindre justification. A la reprise en début d’après-midi le chef de chantiers du secteur 2, D.________, a constaté que X.________ tenait des propos incompréhensibles et enfilait ses chaussures avec la plus grande peine; estimant qu’il n’était plus en état de poursuivre son travail, il a été contraint de renvoyer l’intéressé à son domicile. Le 17 février 2011, X.________ n’a pas honoré le rendez-vous auquel l’infirmière d’entreprise l’avait pourtant convoqué; il a dû être reconvoqué le 3 mars 2011. Le 7 mars 2011, dans l’après-midi, Z.________ a conduit X.________, pris de boisson, à son domicile; on extrait de son rapport interne le passage suivant:

«(…)Il se met en danger vis-à-vis des automobilistes. C’est également inadmissible l’image du service qu’il transmet(…)».

Le 7 mars 2011, Z.________ a appris du chauffeur C.________ que X.________ n’arrivait plus à suivre la tournée et que cette situation devenait difficile pour l’équipe des ouvriers. Le 14 mars 2011, en début d’après-midi, Z.________ a surpris X.________ titubant dans la descente du chemin ********, pris de boisson et incapable d’effectuer un travail correct; il l’a reconduit à son domicile. Le 23 mars 2011, en début d’après-midi, Z.________ a retrouvé X.________ profondément endormi dans le local de séchage des habits; à son réveil, il présentait tous les signes de l’état d’ébriété. Une fois encore, Z.________ a reconduit l’intéressé à son domicile.

C.                               Le 24 mars 2011, Olivier Français, directeur des travaux, a convoqué X.________ à une audience en vue de l’ouverture d’une procédure de licenciement pour justes motifs. Le lendemain matin, Z.________, intrigué par l’itinéraire inhabituel emprunté par l’intéressé pour effectuer son service, a découvert celui-ci en train de vider une bouteille de vin blanc qu’il venait d’acheter dans un commerce à proximité, ceci en quelques gorgées; il l’a derechef reconduit à son domicile.

X.________ a été entendu le 6 avril 2011 par Olivier Français, en présence de ses supérieurs. Les faits exposés ci-dessus lui ont été rappelés; X.________ les a reconnus, tout en les minimisant. Il a fait part de ses maux de genoux et de dos, lesquels l’auraient amené à prendre des médicaments (notamment du Dafalgan®). Constatant que les objectifs assignés à l’intéressé dans la mise en demeure du 28 juillet 2010 n’avaient pas été atteints et que celui-ci ne lui paraissait pas remplir les conditions pour exercer correctement sa fonction, Olivier Français a informé X.________ de ce que son licenciement serait proposé à la Municipalité.

Le 15 avril 2011, dans l’après-midi, Z.________ a une nouvelle fois ramené X.________ à son domicile, après l’avoir surpris en état d’ébriété durant son service au chemin ********.

D.                               Le 20 avril 2011, au cours de sa séance, la Municipalité a pris la décision de principe de résilier les rapports de travail pour justes motifs pour le 31 août 2011, ce qu’elle a communiqué à X.________ le 11 mai 2011, en l’informant de ce qu’il était libéré de son obligation de travailler jusqu’à la fin des rapports de travail.

Il ressort du certificat délivré le 30 septembre 2011 par le Dr E.________, médecin généraliste à 2******** que, depuis le 26 avril 2011, X.________ est dans l’incapacité complète de travailler. Le 13 juin 2011, il a saisi l’Office cantonal de l’assurance-invalidité (AI) d’une demande de prestations. Le 30 septembre 2011, le Dr E.________ a posé le diagnostic suivant:

« Au premier plan, troubles mnésiques, dysfonction exécutive; ralentissement psychomoteur modéré à sévère.

Ethylisme chronique depuis de nombreuses années.

Probable polyneuropathie des membres inférieurs.

Cervicalgies chroniques sur trouble de la statique et dégénératifs de la colonne.

Ostéoporose du squelette axial.

Lombalgie sur ancienne fracture tassement de L2. Présence d’une protrusion discale médio-latérale G. Discopathies étagées. Infiltration hétérogène diffuse du sacrum.»

Pour le Dr E.________, la reprise de travail de l’intéressé dans son activité actuelle, même à temps partiel, semble compromise au vu de son état de santé.

Egalement saisie par X.________, la Commission paritaire a entendu les parties le 7 octobre 2011. Au terme de son audience, cette autorité s’est ralliée à l’unanimité à la décision de principe de la Municipalité de licencier l’intéressé.

E.                               Le 25 octobre 2011, la Municipalité a confirmé au conseil de X.________, Me Mirko Giorgini, avocat, sa décision de licencier son mandant pour justes motifs, au 31 janvier 2012; la motivation est la suivante:

«(…)
Par son comportement, M. X.________ a rompu de manière irrémédiable les liens de confiance le liant à la Commune de Lausanne:

  1.         Consommation d’alcool sur le lieu du travail et retard

Votre mandant a consommé à plusieurs reprises de l’alcool sur son lieu de travail, en violation de l’art. 22 RPAC et de l’instruction administrative 22.04.

De plus, il n’a pas respecté la mise en demeure de ne plus boire d’alcool sur son lieu de travail (violation de l’art. 16 RPAC), et est arrivé en retard sans en informer son supérieur (art. 12 RPAC).

  2.         Incapacité à exercer sa fonction

Malgré le soutien offert par la Commune par le biais de son unité de santé et sécurité au travail, M. X.________ s’est mis en incapacité d’exercer sa fonction soit en raison de son état alcoolisé, soit car il était endormi sur son lieu de travail. Ce comportement est en violation de l’art. 10 RPAC.

Au surplus, son incapacité à travailler a porté conséquence vu que ses collègues et supérieurs ont été forcés d’interrompre leur activité afin de l’assister.

  3.         Image de l’employeur

Votre mandant a été retrouvé alcoolisé à plusieurs reprises sur la voie publique. Il portait des habits avec le logo de la Commune. De ce fait, il a porté préjudice à l’image de son employeur auprès du public (art. 22 RPAC).

  4.         Réitération des faits reprochés

Finalement, les faits reprochés à votre mandant se sont répétés à plusieurs reprises et pendant une longue période de temps.

L’accumulation de ces circonstances récurrentes, qui sont en violation avec les art. 10 al. 1, 12, 16 et 22 RPAC, a eu pour effet de rompre immédiatement le lien de confiance qui lie votre mandant à la Commune de Lausanne. La poursuite des rapports de travail ne peut donc pas être exigée.
(…) »

X.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal contre cette dernière décision, dont il demande l’annulation.

La Municipalité propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée; elle requiert en outre la levée de l’effet suspensif auquel le recours a provisoirement été assorti.

F.                                Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                L'organisation de l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes; LC). Selon cette loi, il incombe au Conseil général ou communal de définir le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC), la municipalité ayant la compétence de nommer les fonctionnaires et employés de la commune, de fixer leur traitement et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC). La commune est ainsi habilitée à réglementer de manière autonome les rapports de travail qu'elle noue avec ses fonctionnaires et employés. Dans ce cas, la municipalité dispose d'une grande liberté d'appréciation dans l'organisation de son administration, en particulier s'agissant de la création, de la modification et de la suppression des rapports de service nécessaires à son bon fonctionnement. L'exercice de ce pouvoir est limité par les principes constitutionnels régissant le droit administratif, tels que la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement, la proportionnalité, l'interdiction de l'arbitraire (ATF 108 I b 209; voir aussi TA, arrêt GE.1997/0037 du 29 mai 1997).

2.                                En sa qualité de fonctionnaire de la Commune de Lausanne, le recourant est soumis au règlement lausannois du 11 octobre 1977 pour le personnel de l'administration communale (RPAC; état au 1er septembre 2010), qui, à son chapitre VIII "Cessation des fonctions", prévoit notamment les dispositions suivantes:

"Renvoi pour justes motifs

Art. 70. ― 1 La Municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour de justes motifs en l'avisant trois mois à l'avance au moins si la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas un départ immédiat.

2 Constituent de justes motifs l'incapacité ou l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et toutes autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut être exigée.

a) procédure

Art. 71. ― 1 Lorsqu'une enquête administrative est ouverte à son encontre, les faits incriminés sont portés par écrit à la connaissance du fonctionnaire, le cas échéant, avec pièces à l'appui.

2 Dès l'ouverture de l'enquête, l'intéressé doit être informé de son droit d'être assisté conformément à l'article 56 RPAC.

3 L'audition fait l'objet d'un procès-verbal écrit, lequel est contresigné par l'intéressé qui en reçoit un exemplaire; ce document indique clairement les suites qui seront données à l'enquête.

b) mise en demeure

Art. 71.bis ― 1 Hormis les cas où un licenciement avec effet immédiat s'impose, le licenciement doit être précédé d'une mise en demeure formelle écrite, assortie d'une menace de licenciement si le fonctionnaire ne remédie pas à la situation.

2 Avant la mise en demeure, le fonctionnaire doit être entendu par son chef de service ou, le cas échéant, par un membre de la Municipalité.

3 Selon les circonstances, cette mise en demeure peut être répétée à plusieurs reprises.

c) licenciement

Art. 71.ter ― 1 Si la nature des motifs implique un licenciement immédiat ou que le fonctionnaire ne remédie pas à la situation malgré la ou les mises en demeure, le licenciement peut être prononcé.

2 Le licenciement ne peut être prononcé qu'après audition du fonctionnaire par un membre de la Municipalité.

3 A l'issue de son audition, le fonctionnaire doit être informé de la possibilité de demander la consultation préalable de la Commission paritaire prévue à l'article 75.

4 La décision municipale doit être communiquée par écrit à l'intéressé; elle est motivée et mentionne les voies et délais de recours."

a) Les justes motifs de renvoi de fonctionnaires ou d'employés de l'Etat peuvent procéder de toutes circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports de services, même en l'absence de faute. De toute nature, ils peuvent relever d'événements ou de circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités, de comportements ou de situations qui lui sont imputables (ATF 8C_70/2010 du 20 décembre 2010 consid. 2.2; 8C_170/2009 du 25 août 2009 consid. 4.2.1; 1C_142/2007 du 13 septembre 2007 consid. 6.3; 2P.149/2006 du 9 octobre 2006 consid. 6.2 et les références citées; cf. en outre Peter Hänni, La fin des rapports de service en droit public, in RDAF 1995, p. 407 ss, spéc. 421 ss; Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, nos 5425-5426; Tomas Poledna, Disziplinarische und administrative Entlassung von Beamten. Vom Sinn und Unsinn einer Unterscheidung, in ZBl 1995 p. 49 ss.). Sont objectivement déterminants pour se séparer d'un fonctionnaire, notamment, les manquements aux devoirs de service et les griefs ayant trait, d'une part, à l'attitude professionnelle inadéquate du fonctionnaire par rapport à sa fonction et, d'autre part, à son incapacité à accomplir le mandat selon les règles établies au sein de son office (RDAF 1995 p. 456). Les antécédents de l'intéressé doivent toutefois être pris en compte dans l'examen de l'ensemble des circonstances permettant de déterminer s'il est raisonnable ou non que les rapports de service continuent (arrêt GE.2009.0219 du 19 mars 2010 consid. 4a; GE.2008.0160 du 13 janvier 2009 consid. 1a). En conclusion, les conditions justifiant une résiliation ne se déterminent pas de façon abstraite ou générale, mais dépendent concrètement de la position et des responsabilités de l'intéressé, de la nature et de la durée des rapports de travail, ainsi que du genre et de l'importance des griefs en cause (ATF précités 1C_142/2007 consid. 6.3 et 2P.149/2006 consid. 6.2). L’ouverture d’une procédure de renvoi pour justes motifs n’implique pas nécessairement une faute de l’agent; il suffit que ce dernier se trouve dans une situation telle que la continuation des rapports de service soit préjudiciable aux intérêts de la commune. Cela recouvre toutes les circonstances qui, d’après les règles de la bonne foi, font admettre que l’autorité qui nomme ne peut plus continuer les rapports de service (arrêt GE.2005.0094 du 7 août 2006).

b) La résiliation immédiate pour justes motifs est mentionnée implicitement à l’art. 70 al. 1 in fine RPAC; il s’agit des cas dans lesquels la nature des motifs ou de la fonction exige un départ immédiat. Conformément aux principes dégagés par la jurisprudence du Tribunal fédéral en droit privé, qui peuvent être appliqués par analogie en droit de la fonction publique, elle doit être admise de manière restrictive (ATF 130 III 28 consid. 4.1; 127 III 153 consid. 1a; 351 consid. 4a). Selon la jurisprudence, les faits invoqués à l'appui d'un renvoi immédiat doivent avoir entraîné la perte du rapport de confiance qui constitue le fondement du contrat de travail. Seul un manquement particulièrement grave du travailleur justifie son licenciement immédiat; si le manquement est moins grave, il ne peut entraîner une résiliation immédiate que s'il a été répété malgré un avertissement (ATF du 27 juillet 2000, in SARB 4/00 n° 162 p. 1068; du 14 septembre 1999, in SARB 1/01 n° 176 p. 1153; Minh Son Nguyen, La fin des rapports de service, in: Peter Helbling/Tomas Poledna, Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Berne 1999, p. 435). Par manquement du travailleur, on entend en règle générale la violation d'une obligation découlant du contrat de travail (ATF 127 III 351 consid. 4a et les arrêts cités), mais d'autres incidents peuvent aussi justifier une résiliation immédiate lorsque ceux-ci rendent peu envisageable le maintien de la relation de service (cf. ATF 129 III 380 consid. 2.2).

c)  Le licenciement pour justes motifs a ainsi été confirmé dans le cas d’une secrétaire dont la santé avait été durablement atteinte à la suite de multiples interventions chirurgicales et qui, par la suite, n'avait pas démontré sa volonté ou sa capacité d'améliorer sa maîtrise de l'outil informatique mis en place à l'occasion d'une réorganisation des tâches du service (arrêt du Tribunal administratif GE.2002.0008 du 27 juin 2003), de même que dans le cas d’un concierge déplacé une première fois et qui se montrait lent, peu efficace et dispersé dans son nouvel emploi au service de la voirie, malgré les avertissements reçus (arrêt GE.1998.0015 du 13 juillet 1999; voir en outre arrêt GE.1997.0037 du 29 mai 1997, confirmation de licenciement d'un fonctionnaire invalide à l'échéance du droit au traitement). Le Tribunal administratif a aussi considéré qu'un policier qui avait rempli de manière inexacte un formulaire de découverte d'un objet perdu réalisait la condition des justes motifs (arrêt GE.1995.0085 du 4 décembre 1995), de même que celui qui s’était rendu coupable dans l’exercice de ses fonctions d’une entrave à l’action pénale, ce qui constituait à l’évidence une faute professionnelle grave (arrêt GE.2002.0038 du 18 avril 2006). Il en allait de même, pour un fonctionnaire qui persistait à ne pas travailler et produisait des certificats médicaux sans consistance (arrêt GE.1995.0061 du 30 août 1995). Le Tribunal administratif a encore considéré qu'une consommation excessive d'alcool constituait des justes motifs (arrêt GE.1992.0077 du 7 octobre 1994). Constituent également des justes motifs, des absences injustifiées et le fait de falsifier sa feuille d'heures de présence (arrêt GE.1997.0080 du 30 septembre 1997). Le tribunal n’a en revanche pas admis les justes motifs dans une situation dans laquelle l'autorité intimée reprochait à la recourante de s'être adressée directement au préfet en lui remettant des documents qui n'auraient pas dû sortir de l'administration communale (arrêt GE.2001.0071 du 13 novembre 2001).

Constituent toutefois un juste motif de licenciement d'un fonctionnaire les absences nombreuses et répétées sur plus de trois ans d'un employé de voirie en raison de problèmes de dos, une adaptation du poste de travail ou un déplacement dans un autre service n'étant pas possible en l'état (arrêt GE.2008.0092 du 23 octobre 2008, confirmé par ATF 1C_539/2008 du 4 mai 2009). A en outre été confirmé le licenciement pour justes motifs d’un cadre de la Ville de Lausanne dont le comportement avait eu des conséquences négatives sur la santé et la motivation de plusieurs de ses collaborateurs, et de manière indirecte, sur le fonctionnement du groupe (arrêt GE.2008.0239 du 17 décembre 2009, confirmé par ATF 8C_70/2010 du 20 décembre 2010, déjà cité). Il a par ailleurs été jugé que la poursuite des rapports de service ne pouvait raisonnablement être exigée de la part d’un fonctionnaire, chef d’équipe, pas suffisamment présent avec celle-ci et participant peu aux travaux qui lui étaient confiés, créant par son comportement un climat de travail néfaste au sein de son équipe, ceci d’autant plus qu’en dépit d’une mise en demeure formelle pour ces mêmes faits, la situation s'est au contraire dégradée (arrêt GE.2010.0068 du 29 octobre 2010). Plus récemment encore, le Tribunal cantonal a confirmé le licenciement pour justes motifs d’un collaborateur de la Ville de Lausanne qui, malgré une mise en demeure, n’avait pas atteint les objectifs qui lui avaient été fixés (GE.2009.0067 du 2 décembre 2011).

3.                                En l’occurrence, le recourant ne remet pas en cause la procédure ayant conduit à son licenciement. Il fait grief à l’autorité intimée d’avoir mis un terme aux rapports de service sans justes motifs au sens où l’entend l’art. 70 al. 1 et 2 RPAC et de l’avoir, ce faisant, privé des droits que lui reconnaît pourtant l’art. 45 al. 1 RPAC, à teneur duquel:

En cas d’absence en cas de maladie ou accident et jusqu’à la fin du mois au cours duquel est rendue une décision par l’assurance-invalidité ou l’assurance-accidents reconnaissant l’invalidité, le fonctionnaire a droit:

a) à son traitement entier pendant deux mois d’absence au cours de la première année d’activité;

b) à son traitement entier pendant vingt-quatre mois d’absence dès la deuxième année.

a) A l’appui de la décision attaquée, l’autorité intimée a évoqué plusieurs dispositions réglementaires consacrant les obligations du fonctionnaire prentendument non respectées par le recourant: l’art. 10 al. 1 RPAC, à teneur duquel celui-ci doit exercer sa fonction personnellement, avec diligence, conscience et fidélité; l’art. 12 RPAC, qui exige du fonctionnaire d’en informer immédiatement son chef lorsqu’il est empêché de respecter l’horaire de travail; l’art. 16 RPAC, qui l’oblige à se conformer aux instructions de ses supérieurs et à en exécuter les ordres avec conscience et discernement; l’art. 22 RPAC, qui lui prescrit d’agir en toutes circonstances conformément aux intérêts de la commune et de s’abstenir de tout ce qui pourrait lui causer perte ou dommage (al. 1) et de se montrer digne, par son attitude, de la considération et de la confiance que sa situation officielle exige (al. 2).

Depuis son engagement en 1999, le recourant éprouve de sérieux problèmes d’alcool; sa nomination a du reste été retardée de six mois pour cette raison. En dépit de deux tentatives, il n’est jamais sérieusement parvenu à réfréner sa consommation de manière durable. Le diagnostic posé par son médecin traitant est sans appel au demeurant: le recourant souffre d’éthylisme chronique depuis de nombreuses années. L’abus d’alcool semble avoir chez lui un caractère de dépendance au point qu’il n’est plus en mesure de réagir par un effet de sa volonté (v. sur ce point, RDAF 1995 p. 464 et ss, not. 466). Or, l’évolution de cette problématique, que le recourant a longtemps minimisée lorsqu’il ne l’a pas niée, a progressivement exercé des effets négatifs sur la qualité de ses prestations, à compter de 2008 surtout. Ainsi, à deux reprises jusqu’en 2010, ses supérieurs l’ont trouvé en train de dormir, abruti au demeurant par la boisson, pendant les heures de services. A plusieurs reprises, ils ont invité le recourant à modifier son comportement. Ce nonobstant, la situation s’est nettement aggravée dès juin 2010, au point qu’un samedi où il était de piquet, le recourant errait complètement ivre sur une place de la ville, au vu de nombreux badauds, les lieux étant très fréquentés par surcroît, alors qu’il était censé reprendre son service. Dès lors, une mise en demeure lui a été adressée le 14 juillet 2010, confirmée le 28 suivant, et des objectifs clairs précis lui ont été assignés le 24 août 2010. Le recourant n’ignorait pas que son comportement serait observé par ses supérieurs durant six mois, afin que ceux-ci s’assurent du respect de ces objectifs destinés à améliorer la qualité de ses prestations. Il a dûment été averti qu’à défaut, il encourait une procédure de licenciement. Force est de constater pourtant que, non seulement aucun de ces objectifs n’a été tenu, mais que la situation s’est, par surcroît, péjorée. Depuis lors, deux fois en 2010 et à cinq reprises en 2011, sur une période de deux mois et demi, le recourant a en effet été reconduit à son domicile par son supérieur direct, son état, dû à une consommation excessive d’alcool avant ou pendant le service, ne lui permettant pas de fournir la prestation que la collectivité était en droit d’attendre de sa part. En outre, cette situation a engendré certaines tensions au sein du service puisque les collègues de travail du recourant supportaient toujours plus mal son attitude irresponsable et ont dû, plus ou moins régulièrement, suppléer à ses carences. Enfin, le recourant a estimé inutile de se présenter au travail le 3 janvier 2011, ceci sans la moindre justification; le 10 février 2011, il s’est présenté avec deux heures de retard, toujours sans justificatif.

Il s’avère ainsi que, malgré une mise en demeure formelle, le recourant a continué à enfreindre les articles 10 al. 1, 12, 16 et 22 RPAC. Du reste, son état de santé s’avère désormais incompatible avec un bon fonctionnement du service auquel il était rattaché. Dans ces conditions, la poursuite des rapports de service devenait à tout le moins préjudiciable aux intérêts de la commune. D’après les règles de la bonne foi, on doit dès lors admettre que ceux-ci ne pouvaient durer plus longtemps.

b) A suivre le recourant, cette décision aurait pour effet de le priver de son droit au traitement durant deux ans au sens de l’art. 45 al. 1 let. b RPAC; il fait valoir son état de santé et l’incapacité de travail qui en résulte. Le recourant fait valoir qu’il serait désormais incapable de reprendre ses activités et ceci, de façon durable. Sans le dire de façon expresse, il invoque la protection offerte par le droit civil au travailleur dont le contrat ne peut être résilié pendant une incapacité de travail totale ou partielle résultant d’une maladie ou d’un accident non imputables à la faute du travailleur, et cela, durant 30 jours au cours de la première année de service, durant 90 jours de la deuxième à la cinquième année de service et durant 180 jours à partir de la sixième année de service (art. 336c al. 1 let. b CO).

On observe en premier lieu que le délai de licenciement de trois mois prévu par la règlementation communale commence à courir dès la communication de la décision de principe à ce sujet, prise avant que la consultation nécessaire d'une commission paritaire n'ait eu lieu (ATF 2P.149/2006 du 9 octobre 2006 consid. 7.3). En l’occurrence, la Municipalité a communiqué au recourant le 11 mai 2011 la décision de principe qu’elle avait prise le 20 avril 2011 de résilier les rapports de travail pour justes motifs. Or, depuis le 26 avril 2011 au demeurant, le recourant est incapable de travailler; cela ressort du certificat que son médecin traitant a établi le 30 septembre 2011, aucune attestation antérieure n’ayant été produite. On peut, cela étant, se demander si l'absence dans la réglementation communale d'une règle semblable à l’art. 336c al. 1 CO doit conduire à appliquer cette disposition par analogie ou pour combler une lacune. Lorsque la réglementation applicable en matière de rapports de service ne prévoit, comme en la présente espèce, aucune période de protection contre les congés en cas de maladie ou d’accident, il n’appartient toutefois pas au juge de combler une lacune en se fondant sur le droit des obligations (cf. Peter Hänni, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, Zurich 2002, p. 521, référence citée). Le Tribunal fédéral a du reste jugé que la résiliation fondée sur une incapacité de travail pour raison de santé n'était pas abusive, même si elle devait entraîner la perte du droit de l'intéressé à une rente d'invalidité due par sa caisse de pensions (ATF 124 II 53, consid. 3 p. 58, décision fondée sur les rapports de service du droit public fédéral).

Par conséquent, c’est en vain que le recourant oppose l’art. 45 al. 1 let. b RPAC à la résiliation des rapports de service. C’est le lieu de rappeler sur ce point que, parfois, les règlements communaux renvoient au droit des obligations lorsqu’il s’agit de régler les rapports de service. Tel n’est cependant pas le cas du RPAC, dont l’art. 3 renvoie à la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l’industrie, l’artisanat et le commerce (LTr; RS 822.11). Quant à l’art. 80 RPAC, il ne soumet les rapports de travail au Code des obligations que pour les employés non fonctionnaires, ce qui n’est pas le cas du recourant.

4.                                Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. La requête de l’autorité intimée tendant à la levée de l’effet suspensif devient dès lors sans objet.

Suivant la pratique du Tribunal en matière de contentieux de la fonction publique (v. notamment arrêts GE.2010.0227 du 1er septembre 2011, consid. 4; GE.2006.0180 du 28 juin 2007, consid. 5), il n'est pas perçu d’émolument à la charge du recourant, bien que celui-ci succombât, à moins que l’agent public débouté n’ait agi par témérité; bien que l’on puisse hésiter, tel n'est pas le cas en l'espèce. Il n’est pas non plus alloué de dépens à la collectivité publique, bien que celle-ci ait obtenu gain de cause (art. 52 al. 2 et 56 al. 3 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision de la Municipalité de Lausanne, du 25 octobre 2011, est confirmée.

III.                                Les frais de justice sont laissés à la charge de l’Etat.

IV.                              Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 20 février 2012

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.