TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 29 mai 2012
Composition	M. François Kart, président; Mme Isabelle Perrin et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourant

X.________, à 1********, représenté par Inès FELDMANN, avocate, à Lausanne

  

Autorité intimée

Conseil communal de Prilly

  

Autorité concernée

Municipalité de Prilly

  

 

Objet
	Recours X.________ c/ décision du Conseil communal de Prilly du 27 septembre 2010 (refus de naturalisation)

 

Vu les faits suivants

A.                                Ressortissant afghan né le ******** ou le ******** à 2********, X.________ est arrivé en Suisse en 1980; il a obtenu le statut de réfugié le 30 juin 1981. Il est divorcé d’une compatriote avec laquelle il a eu quatre enfants, nés entre 1975 et 1986, qui ont obtenu la nationalité suisse; la fille d’un premier lit de son ex-épouse, qu’il a adoptée, a également été naturalisée. Il s’est remarié le 14 septembre 2006 avec une ressortissante afghane qui a obtenu le 9 novembre 2007 une autorisation d’entrée en Suisse. Entre 1980 à 1994, il a alterné les périodes d’activité professionnelle et les périodes de chômage. Il est depuis 1994 au bénéfice d’une rente de l’assurance-invalidité (AI).

B.                               Dans sa séance du 21 avril 2008, le Conseil communal de Prilly a décidé de ne pas accorder la bourgeoisie de Prilly à X.________. Par courrier du 6 mai 2008, la Municipalité de Prilly (ci-après: la municipalité) a communiqué cette décision à l’intéressé, en l’accompagnant d’une lettre explicative contenant notamment les indications suivantes:

« Se basant sur le rapport de la Commission chargée de l’examen de votre dossier et vu la discussion qui s’en est suivie, il est apparu essentiellement votre absence d’intégration socioprofessionnelle, qui a notamment nécessité, pour vous et votre famille, de faire appel durant plusieurs années aux Services sociaux, puisque vos courtes périodes de travail ont été entrecoupées de longues périodes de chômage.

De plus, la motivation réelle et profonde de votre demande n’a pas été constatée, en particulier compte tenu de votre second mariage avec une ressortissante d’Afghanistan, où elle réside actuellement, et qui n’a toujours pas été autorisée à vous rejoindre. Ce qui précède démontre à l’évidence pas un signe d’intégration profonde et d’attachement à la Suisse de votre part ».

C.                               X.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal contre cette décision le 20 mai 2008 en concluant au réexamen de sa demande de naturalisation. La CDAP a admis le recours en date du 5 septembre 2008 (arrêt GE.2008.0124), pour les motifs suivants (consid. 5 et 6):

« En l’espèce, rien n’indique que le recourant aurait été par sa faute à la charge des services sociaux durant la période antérieure à 1994, époque à laquelle il a obtenu une rente AI. On note au surplus qu’en se référant à la dépendance du recourant des services sociaux, la décision attaquée se base sur une situation de fait révolue depuis plus de 14 ans. Le recourant n’a en effet eu recours aux services sociaux que durant la période antérieure à 1994. Or, il n’apparaît pas raisonnable aux yeux du tribunal de déduire un manque d’intégration, et par conséquent de fonder une décision de refus de naturalisation, d’une situation révolue depuis plus d’une décennie. Depuis 1994, le recourant est au bénéfice d’une rente AI, rente à laquelle a droit toute personne remplissant les conditions fixées par la législation topique et qui ne peut aucunement être assimilée à de l’assistance sociale. L’AI est en effet une assurance qui a pour but de garantir les besoins vitaux des personnes qui ne peuvent plus exercer une activité professionnelle en raison de leur état de santé, à la suite d’un accident ou d’une maladie. On ne peut dès lors soutenir que le recourant ne satisfait pas à ses obligations publiques en raison de la rente AI qui lui est versée et de déduire du versement d’une rente AI un manque d’intégration.

cc) Concernant en second lieu le remariage du recourant avec une compatriote qui habitait à l’époque à 2********, il convient de relever que l’intégration n’implique pas le rejet de l’identité culturelle de l’étranger. L’intégration n’implique en particulier pas le choix d’un conjoint suisse. Dans son écriture du 16 juillet 2008, le recourant a par ailleurs fait remarquer que son épouse, arrivée en Suisse, s’était inscrite à un cours de français et à l’Office régional de placement, manifestant ainsi une volonté de s’intégrer dans la société vaudoise.

(…)

dd) Enfin, pour être complet, on relève, s’agissant de la motivation du recourant, mise en doute par l’autorité intimée, que le recourant habite en Suisse romande depuis plus de 27 ans, que trois de ses enfants y travaillent, et que quatre d'entre eux sont naturalisés suisses. Dans ces circonstances, le souhait du recourant d'obtenir la nationalité suisse apparaît naturel. En outre, ses connaissances civiques, historiques et géographiques, ont été qualifiées de très bonnes par le préavis de la municipalité du 18 septembre 2003.

6. Vu ce qui précède, on ne voit pas sur quoi repose l'affirmation selon laquelle l'intégration du recourant serait insuffisante.

En l'espèce, la décision de refus repose sur des motifs qui soit s'avèrent infondés, soit ne sont pas pertinents. Force est ainsi de constater que l'autorité communale a abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant la demande de naturalisation. Dans ces conditions, le recours doit être admis, la décision attaquée étant annulée et le dossier retourné à l'autorité intimée pour nouvelle décision. Le présent arrêt sera rendu sans frais ni allocation de dépens ».

D.                               Le 1^er décembre 2008, X.________ s’est enquis de l’avancement de sa demande de naturalisation. Le 17 mars 2009, la municipalité a informé X.________ que sa demande de naturalisation serait soumise au Conseil communal le 20 avril 2009 et qu’il pouvait assister à cette séance publique. Le 15 avril 2009, la municipalité a écrit à X.________ que la Commission de naturalisation souhaitait l’entendre de nouveau et que sa demande ne serait dès lors pas soumise au Conseil communal lors de la séance du 20 avril 2009. Le 23 avril 2009, le greffe municipal de Prilly a invité X.________ à prendre contact avec le brigadier Y.________. Le 23 avril 2009, X.________ a répondu qu’il estimait ne pas devoir repasser devant la Commission de naturalisation. Quelques jours plus tard, X.________ a appelé le brigadier Y.________. Lors de cet entretien, le brigadier a indiqué à X.________ qu’une audition devrait être fixée après que certaines pièces aient été produites. Le brigadier a de son côté demandé spontanément des attestations à l’Administration cantonale des impôts (ACI) et à l’office des poursuites. Le 14 mai 2009, X.________ a adressé au brigadier un extrait de son casier judiciaire daté du 4 mai 2009, une copie de son permis de séjour, un extrait de l’office des poursuites et un extrait de l’ACI. Par courrier du 15 mai 2009, le brigadier a réclamé à X.________, en fixant un délai au 29 mai 2009, les informations et documents manquants, soit:

-                                  la date exacte d’arrivée en Suisse de son épouse et le permis de séjour de celle-ci;

-                                  le passeport afghan, ou le titre de voyage du requérant;

-                                  justificatifs récents des rentes AI, prestations complémentaires, subsides cantonaux et tout autre justificatifs de revenus;

-                                  date de l’éventuelle naturalisation suisse de ses enfants et leur commune d’origine.

E.                               Le 28 mai 2009, X.________ a indiqué par courrier au brigadier qu’il estimait, au vu de l’arrêt de la CDAP, ne pas avoir à fournir de documents.

F.                                 X.________ a été entendu par la Commission de naturalisation le 26 janvier 2010. Le 31 janvier 2010, suite à cette audition, X.________ a transmis à la municipalité les documents qui avaient été requis le 15 mai 2009.

G.                               Le 14 septembre 2010, X.________ a été informé que sa demande de naturalisation serait à nouveau soumise à l’approbation du Conseil communal lors de sa séance du 27 septembre 2010.

H.                               Le 21 octobre 2010, X.________ a demandé à la municipalité de lui faire parvenir la décision du Conseil communal du 27 septembre 2010.

I.                                   Le 4 novembre 2010, le Conseil communal a fait parvenir à X.________ l’extrait du procès-verbal de la séance du 27 septembre 2010 concernant sa demande, qui indiquait uniquement que le Conseil communal avait refusé d’admettre X.________ à la bourgeoisie de Prilly, après avoir entendu le rapport de la Commission. Le 11 novembre 2010, le Conseil communal a indiqué à X.________ les voies de droit qu’il pouvait utiliser pour contester la décision du Conseil communal.

J.                                 Le 28 mars 2011, X.________ a demandé au Conseil communal la motivation complète de la décision prise le 27 septembre 2010. Il a répété cette demande le 31 août 2011, puis le 26 septembre 2011.

K.                               Le 6 décembre 2011, le Conseil communal a adressé à X.________ une copie du préavis municipal et une copie du rapport de la commission de naturalisation. Il en ressortait que la naturalisation était refusée sur la base de l’art. 6 de la loi sur le droit de cité vaudois du 28 septembre 2004 (LDCV; RSV 141.11) qui dispose que « Le requérant est tenu de fournir tout document que l'autorité lui demandera » et que X.________ n’aurait pas respecté.

L.                                X.________ (ci-après: le recourant) a recouru devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal contre cette décision le 11 janvier 2012. Il conclut à l’admission du recours, à l’octroi de l’assistance judiciaire et à l’annulation de la décision du Conseil communal du 4 novembre 2010 et 6 décembre 2011, le dossier étant retourné à dite autorité pour nouvelle décision au sens des considérants. Il soutient que son recours est recevable dès lors que la motivation de la décision ne lui été transmise avant le 6 décembre 2011 et qu’il ne pouvait ainsi pas la contester plus tôt. Il estime que les autorités auraient abusé de leur pouvoir d’appréciation. En outre, les faits auraient été constatés de manière inexacte.

M.                               L’assistance judiciaire a été accordée le 18 janvier 2012.

N.                               Le Conseil communal (ci-après aussi: l’autorité intimée) a répondu le 17 février 2012. Il conclut à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. La municipalité a renoncé à déposer des déterminations au sujet du recours.

Le 13 mars 2012, le recourant s’est déterminé et a confirmé les conclusions du recours. La municipalité et le conseil communal se sont déterminés à ce propos le 30 mars et le 4 avril 2012, en rejetant les arguments du recourant.

Considérant en droit

1.                                Avant d’entrer en matière, le cas échéant, sur le fond du recours, il importe au préalable de s’assurer de ce que celui-ci est bien recevable; pour l’autorité intimée en effet, tel ne serait pas le cas.

a) Conformément à l’art. 95 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours au Tribunal cantonal s’exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués.

En l’occurrence, est litigieuse la question de savoir si le délai de 30 jours est parti de la communication au recourant le 11 novembre 2010 de la décision de refus de l’admettre à la bourgeoisie de Prilly munie de l’indication des voies de droit ou de la communication le 6 décembre 2011 du rapport de la Commission de naturalisation et du préavis municipal contenant les motifs de cette décision. Dans la première hypothèse, le délai de recours de 30 jours n’est pas respecté alors qu’il l’est dans la seconde hypothèse.  

b) aa) La décision de refus d’admettre le recourant à la bourgeoisie de Prilly a été communiquée à celui-ci le 4 novembre 2011. Cette communication a été complétée le 11 novembre 2010 par l’indication de la voie de droit auprès du Tribunal cantonal. A priori, cette communication de la décision de refus de la bourgeoisie a fait partir le délai de recours de 30 jours. La décision notifiée au mois de novembre 2010 souffrait toutefois d’un vice patent dès lors qu’elle était dénuée de toute motivation. Selon l'art. 27 al. 2 Cst-VD, les parties ont en effet le droit de recevoir une décision motivée avec indication des voies de recours. Le droit d'être entendu implique pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Cette exigence est reprise à l'art. 42 al. 1 let. c LPA-VD, qui dispose que la décision contient les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie. Selon la jurisprudence, la motivation d'une décision est suffisante lorsque l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé son raisonnement (ATF 1C_383/2010 du 11 avril 2011 consid. 2.1 et la référence). L’autorité peut se limiter à l’examen des questions décisives pour l’issue du litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l’attaquer à bon escient et que l’autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277). En l’occurrence, ces exigences minimales en matière de motivation des décisions permettant de respecter le droit d’être entendu du recourant n’ont clairement pas été respectées par le Conseil communal de Prilly.

bb) Il convient d’examiner si le vice affectant la décision notifiée au recourant au mois de novembre 2010 entraîne la nullité de cette décision - qui pourrait être constatée par le tribunal même si le délai de recours n’a pas été respecté - ou uniquement son annulabilité, ce qui implique le respect du délai de recours. Le recourant fait valoir sur ce point que, en raison du défaut de motivation de la décision, il était légitimé à recourir plusieurs mois après sa notification, soit jusqu’au moment où une motivation de ladite décision lui a été transmise à sa demande. Il faut ainsi considérer qu’il soutient implicitement que le défaut de motivation génère un motif de nullité de la décision.

Les actes de l’administration sont nuls lorsque les défauts qui les affectent sont particulièrement graves, qu’ils sont évidents ou aisément reconnaissables et que la prise en compte de la nullité ne compromet pas sérieusement la sécurité du droit (Moor/Poltier, Droit administratif, vol. II: Les actes administratifs et leur contrôle, 3^e éd., Berne 2011, n°°2.3.3.3, références citées). La nullité est l’exception; elle vise en premier lieu l’incompétence fonctionnelle ou matérielle de l’autorité qui a décidé, ainsi que les grossières erreurs de procédure (ATF 133 II 366 consid. 3.2 p. 367; ATAF 2008/59 consid. 4.2; cf., en dernier lieu, arrêt GE.2010.0190 du 18 mai 2011 consid. 2; v. en outre Moor/Poltier, op. cit., n° 2.3.4.3). La nullité d’une décision doit être prise en compte d’office et par toute autorité chargée d’appliquer le droit; elle peut aussi être constatée dans la procédure de recours ou d’exécution (ATF 136 II 415 consid. 1.2 p. 417; 133 II 366 consid. 3.1 p. 367; 129 I 361 consid. 2 p. 363, et les références citées; ATAF 2008/59 consid. 4.2).

Pour que la nullité soit prononcée, il faut la réunion de trois éléments. Premièrement, le vice doit être grave, en raison de l’importance de la norme violée, considérée sous l’angle des principes lésés. Il en va ainsi de la violation d’une norme constitutionnelle fondamentale, portant atteinte à la dignité humaine, ou encore de la violation d’une règle d’organisation procédurale essentielle. Deuxièmement, la nullité doit frapper uniquement les décisions affectées de vices manifestes ou particulièrement reconnaissables. En effet, la stabilité juridique serait gravement compromise si les actes entachés de vices cachés – soit la plupart des irrégularités – étaient sanctionnés par la nullité. Enfin, l’admission de la nullité ne doit pas léser gravement la sécurité du droit, amenant en chaîne l’invalidité de tous les actes qui avaient la décision pour fondement (ATF 136 II 489 consid. 3.3 p. 495 [traduit et résumé in RDAF 2011 I, p. 485]; 133 II 366 consid. 3.2 p. 367; 132 II 21 consid. 3.1 et les références citées).

L’absence de motivation n’est pas en tant que telle grave au point de devoir entraîner la nullité d’une décision. Il s’agit par conséquent d’un motif d’annulabilité qui doit être invoqué dans le délai légal de recours. En l’espèce, on relève ainsi que le recourant aurait dû comprendre au mois de novembre 2010 qu’une décision définitive, qui devait être attaquée par la voie d’un recours, lui était notifiée, dès lors premièrement qu’il a lui-même demandé à l’autorité, en date du 21 octobre 2010, de lui faire parvenir la décision du Conseil communal du 27 septembre 2010 relative à sa demande de naturalisation et deuxièmement que les voies de recours lui ont été indiquées très clairement par courrier du 11 novembre 2010. Il faut considérer que le délai de recours courait ainsi à partir de cette date. Certes, on peut admettre que le recourant, qui pouvait difficilement recourir devant le Tribunal cantonal puisqu’il ne connaissait pas les motifs du nouveau refus qui lui avait été opposé, aurait pu demander préalablement les motifs de la décision à l’autorité intimée puis recourir dans un délai de 30 jours à réception de ces motifs. Il lui appartenait toutefois d’effectuer cette démarche à bref délai et en tous cas dans les 30 jours suivant la communication de la décision non motivée. Or, tel n’a pas été le cas puisque la première démarche du recourant auprès du Conseil communal pour obtenir les motifs de la décision a été effectuée par l’intermédiaire de son conseil le 28 mars 2011, soit plus de 4 mois après la communication de cette dernière.

2.                                Il résulte de ce qui précède que le recourant a tardé à contester la décision du 27 septembre 2010 qui, entre-temps, est devenue exécutoire. En effet, le 11 janvier 2012, date de la première correspondance de son conseil au tribunal de céans, le délai de 30 jours instauré par l’art. 95 LPA-VD était largement échu. Le recours déposé le 11 janvier 2012 contre la décision du Conseil communal du 27 septembre 2010 est ainsi tardif et, partant, irrecevable.

Compte tenu de l’attitude du Conseil communal de Prilly, qui a notamment mis plus de 8 mois pour communiquer au recourant les motifs de la nouvelle décision de refus de l’admettre à la bourgeoisie de Prilly malgré plusieurs rappels de son conseil, la moitié des frais de la cause seront mis à la charge de la Commune de Prilly.

Vu le sort du recours, le recourant n’a pas droit aux dépens requis.

3.                                Compte tenu de ses ressources, le recourant a été mis au bénéfice de l'assistance judiciaire par décision du 29 juillet 2011. L'avocat qui procède au bénéfice de l'assistance judiciaire dans le canton de Vaud peut prétendre à un tarif horaire de 180 fr. (art. 2 al. 1 let. a du règlement vaudois du 7 décembre 2010 sur l'assistance judicaire en matière civile [RAJ; RSV 211.02.3], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD) et aux débours figurant sur la liste des opérations et débours (art. 3 al. 1 RAJ).

En l'occurrence, l'indemnité de Me Feldmann peut être arrêtée, compte tenu de la liste des opérations produite, à un montant total de 3'780 fr., correspondant à  3'500 fr. d'honoraires et 280 fr. de TVA. Il est précisé que, par rapport à la liste des opérations produite par Me Feldmann, n’ont pas été prises en compte les opérations antérieures au mois de décembre 2011 dès lors que celles-ci n’ont pas de lien suffisant avec la procédure de recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

L'indemnité de conseil d'office est supportée provisoirement par le canton (cf. art. 122 al. 1 let. a du code de procédure civile du 19 décembre 2008 [CPC; RS 272], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD), le recourant étant rendu attentif au fait qu'il est tenu de rembourser le montant ainsi avancé dès qu'il est en mesure de le faire (art. 123 al. 1 CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours contre la décision du Conseil communal de Prilly du 27 septembre 2010 est irrecevable.

II.                                 Un émolument de 500 francs est mis à la charge de la Commune de Prilly.

III.                                Le solde des frais judiciaires, arrêté à 500 (cinq cents) francs, est laissé à la charge de l’Etat.

IV.                              L’indemnité d’office de Me Inès Feldmann est arrêtée à 3'780 (trois mille sept cents huitante) francs, TVA comprise.

V.                                Le bénéficiaire de l’assistance judiciaire est, dans la mesure de l’art. 123 CPC, applicable par renvoi de l’art. 18 al. 5 LPA-VD, tenu au remboursement des frais judiciaires et de l’indemnité du conseil d’office mis à la charge de l’Etat.

 

Lausanne, le 29 mai 2012

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.